Uitspraak
201603839/1/R2.
Datum uitspraak: 14 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend voor de uitbreiding van een rundveehouderij aan de [locatie] te Suwâld.
Bij besluit van 12 april 2016, kenmerk 01298408, heeft het college het door MOB hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 2 oktober 2015 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd, de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd en het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten afgewezen.
Tegen dit besluit heeft MOB beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
MOB heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2017, waar MOB, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Mendelts en H.D. Zemel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon], gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde schriftelijke inlichtingen van het college in te winnen. Het college heeft daarop een nader stuk ingediend. MOB en [vergunninghoudster] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een reactie ingediend op het nadere stuk.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 1 december 2017, waar MOB, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door H. Denters, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon], gehoord.
Overwegingen
Intrekking beroepsgronden
1. Ter zitting van 3 mei 2017 heeft MOB haar beroepsgrond omtrent de geschiktheid van de stallen van het saldo-gevende bedrijf aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2 te Earnewâld voor het houden van 57 koeien ten tijde van het sluiten van de salderingsovereenkomst ingetrokken. Ook haar beroepsgrond omtrent het bestaan van toestemming voor het saldo-gevende bedrijf aan de Zwetteweg 11 te Haule op de voor het gebied Natura 2000-gebied Fochteloërveen relevante referentiedatum, heeft MOB ingetrokken.
Goede procesorde
2. MOB heeft bij brief van 13 april 2017 depositieberekeningen overgelegd voor onder meer het rekenpunt genoemd ‘Alde Feanen hab2’ in het Natura 2000-gebied Alde Feanen. [vergunninghoudster] heeft ter zitting van 1 december 2017 betoogd dat deze depositieberekeningen wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten.
2.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58, eerste lid, van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken worden ingediend, ter onderbouwing van eerder naar voren gebrachte standpunten, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde.
MOB heeft de depositieberekeningen meer dan tien dagen voor de zitting van 3 mei 2017 ingediend, zodat de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn in acht is genomen. Dit neemt niet weg dat het overleggen van stukken in strijd met de goede procesorde kan zijn, indien deze verwijtbaar zodanig laat zijn ingediend dat de andere partij wordt belemmerd daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
De Afdeling stelt vast dat de depositieberekeningen dienen ter ondersteuning van het reeds in het beroepschrift door MOB naar voren gebrachte standpunt dat op bepaalde locaties in het Natura 2000-gebied Alde Feanen de stikstofdepositie toeneemt. [vergunninghoudster] heeft haar standpunt over deze depositieberekeningen ter zitting van 3 mei 2017, in een nadere schriftelijke reactie en ter zitting van 1 december 2017 naar voren kunnen brengen. De Afdeling is van oordeel dat de door MOB overgelegde depositieberekeningen gelet op het vorenstaande niet verwijtbaar zodanig laat zijn ingediend dat [vergunninghoudster] is belemmerd daarop adequaat te reageren of dat de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins is belemmerd. De conclusie is dat geen aanleiding bestaat om de door MOB overgelegde depositieberekeningen buiten beschouwing te laten.
Inleiding
3. Het college heeft bij het bestreden besluit de verleende Nbw-vergunning voor de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie] gehandhaafd. Een Nbw-vergunning is nodig omdat door uitbreiding van de veehouderij de kwaliteit van natuurlijke habitats of habitats van soorten kan verslechteren vanwege de stikstofdepositie op hiervoor gevoelige habitattypen en leefgebieden in Natura 2000-gebieden. Omdat significante gevolgen in dit geval niet kunnen worden uitgesloten, zijn de gevolgen van de totale ammoniakemissie van de veehouderij passend beoordeeld. In de gewenste situatie heeft de veehouderij een ammoniakemissie van 7000,70 kg per jaar. In de passende beoordeling is een berekening gemaakt van de stikstofdeposities op verschillende locaties in de betrokken Natura 2000-gebieden als gevolg van de ammoniakemissie van de veehouderij. Deze deposities zijn vergeleken met de op de relevante referentiedata toegestane situatie. Volgens het bestreden besluit had de veehouderij in de referentiesituatie op 10 juni 1994 een toegestane ammoniakemissie van 2.744,60 kg per jaar. Vervolgens is door middel van zogenoemde externe saldering rekening gehouden met de verminderde depositie als gevolg van de gedeeltelijke beëindiging en het in zoverre vervallen of intrekken van de toestemmingen van zes andere veehouderijen, waaronder een veehouderij aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2 te Earnewâld. In het bestreden besluit is op basis van deze vergelijking geconcludeerd dat de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden per saldo niet zal toenemen als gevolg van de uitbreiding van de veehouderij, zodat de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zullen worden aangetast. Op grond hiervan is in het bestreden besluit geconcludeerd dat de vergunning kon worden verleend.
4. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Voorts staat vast dat in dit geval, gelet op het bepaalde in artikel 67a van de Nbw 1998, de bepalingen uit deze wet zoals hij luidde tot 1 juli 2015 van toepassing zijn. De relevante regels uit de Nbw 1998 zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
Rekenpunten Natura 2000-gebied "Alde Feanen"
5. MOB betoogt dat het college de vergunning ten onrechte heeft verleend omdat - nog daargelaten dat de door het college gehanteerde emissiegegevens volgens MOB onjuist zijn - ten onrechte niet voor alle locaties met voor stikstof gevoelige habitattypen, die leefgebied vormen van aangewezen vogelsoorten, in de betrokken gebieden een berekening is gemaakt van de stikstofdepositie als gevolg van de beoogde bedrijfssituatie. MOB voert aan dat de door het college gehanteerde rekenpunten allemaal in het noordoosten van het Vogelrichtlijngebied Alde Feanen liggen, vlakbij één van de saldo-gevende bedrijven. MOB stelt dat de stikstofdepositie per saldo toeneemt op rekenpunten op grotere afstand van dit saldo-gevende bedrijf, in het westen en zuiden van het gebied. Ter onderbouwing van haar stelling heeft MOB depositieberekeningen overgelegd waaruit volgt dat op drie rekenpunten in het westen van het gebied, genoemd ‘Alde Feanen hab1’, ‘Alde Feanen hab2’ en ‘Alde Feanen West’ de depositie per saldo toeneemt.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3185, vereist de Nbw 1998 anders dan MOB stelt niet dat in de passende beoordeling een berekening wordt opgenomen voor alle locaties met stikstofgevoelige habitattypen. De gemaakte berekeningen en de beoordeling van de gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied moeten wel de conclusie kunnen dragen dat verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
5.2. Het betoog is gericht op de gevolgen van de vergunningverlening voor het Natura 2000-gebied Alde Feanen, voor zover dit gebied bij besluit van 10 juni 1994 is aangewezen als Vogelrichtlijngebied.
5.3. In het bestreden besluit is vermeld dat als gevoelig punt voor het gebied Alde Feanen het meest nabij de saldo-ontvangende veehouderij gelegen punt op de rand van het gebied is genomen. Het bestreden besluit is gebaseerd op de, overigens niet verder onderbouwde, aanname dat als op dit punt op de rand van het gebied per saldo geen toename van de depositie plaatsvindt, dat ook geldt voor locaties verder in het gebied. Volgens het bestreden besluit vindt op het bedoelde punt op de rand van het gebied per saldo geen toename van stikstofdepositie plaats. Daarmee is volgens het bestreden besluit gegeven dat ook elders in dit gebied - derhalve ook op locaties waar voor stikstof gevoelige habitattypen voorkomen die leefgebied vormen van aangewezen vogelsoorten, of op locaties waar uitbreidingsdoelstellingen voor deze habitattypen zouden kunnen worden gerealiseerd - geen sprake is van een toename.
5.4. De door het college overgelegde uitdraaien van AERIUS Monitor en AERIUS Calculator, overgelegd bij brief van 14 juni 2017, bevestigen de stelling van MOB dat ter plaatse van het rekenpunt ‘Alde Feanen hab2’, dat niet is betrokken in de passende beoordeling, de stikstofdepositie per saldo toeneemt ten opzichte van de toegestane referentiesituatie op 10 juni 1994. Het college heeft zich met voortschrijdend inzicht op het standpunt gesteld dat de onder 5.3 vermelde aanname waarop het bestreden is gebaseerd onjuist is. Door slechts te constateren dat de stikstofdepositie op de rand van het Vogelrichtlijngebied Alde Feanen per saldo niet toeneemt, is in de passende beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt buiten beschouwing gebleven dat in ieder geval ter plaatse van het rekenpunt ‘Alde Feanen hab2’ de stikstofdepositie per saldo wel toeneemt. In de passende beoordeling is niet onderkend dat deze toename plaatsvindt en evenmin zijn mitigerende maatregelen getroffen of is anderszins onderbouwd dat door deze toename de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Dit klemt temeer nu zich volgens het college ter plaatse van het rekenpunt ‘Alde Feanen hab 2’ het voor stikstof gevoelige habitattype blauwgraslanden (H6410) bevindt en ter plaatse de kritische depositiewaarde wordt overschreden. Ter zitting is vastgesteld dat dit habitattype leefgebied vormt van de aangewezen vogelsoorten grutto en kemphaan. Nu het college zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
Het saldo-gevende bedrijf aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2
6. MOB betoogt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat op de referentiedatum voor het Natura 2000-gebied Alde Feanen voor het saldo-gevende bedrijf aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2 (hierna: het saldo-gevende bedrijf) toestemming bestond voor het houden van 100 stuks melkvee en 70 stuks jongvee. Zij voert hiertoe aan dat in de melding voor het saldo-gevende bedrijf op grond van het Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet (hierna: Bmh) van 6 februari 1992 geen dieraantallen zijn vermeld. Volgens MOB kan weliswaar uit een overzichtstekening worden afgeleid dat op het bedrijfsperceel 114 boxen aanwezig waren, maar was geen stalruimte aanwezig voor de huisvesting van 100 stuks melkvee en 70 stuks jongvee. Verder heeft MOB meitellingen van het saldo-gevende bedrijf overgelegd. Daaruit volgt volgens haar dat vanaf 1992 nooit meer dan 55 melkkoeien en 28 stuks jongvee zijn gehouden en dat sinds 2009 geen dieren meer worden gehouden. Volgens MOB is ten onrechte gesaldeerd met 57 melkkoeien, nu nooit een dergelijk aantal melkkoeien is gehouden. Volgens MOB is verder geen sprake van een saldering met 57 melkkoeien als in de nieuwe situatie 113 dieren mogen worden gehouden op het saldo-gevende bedrijf. Ten slotte stelt MOB dat haar niet is gebleken van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer door het saldo-gevende bedrijf.
6.1. Het college stelt dat volgens de bedoelde overzichtstekening op de relevante referentiedatum op het saldo-gevende bedrijf voldoende stalruimte beschikbaar was voor het veebestand van 57 melkkoeien waarmee is gesaldeerd. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat externe saldering kan plaatsvinden met dieraantallen waarvoor toestemming is verleend. Of die dieraantallen feitelijk altijd zijn gehouden, is volgens het college niet van belang.
6.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, is externe saldering in de vorm van - gedeeltelijke - intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning, Nbw-vergunning of melding (hierna tezamen aangeduid als: toestemming) ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf in beginsel mogelijk met een toestemming die is verleend voor de referentiedatum en die na die datum is ingetrokken. Hoewel niet relevant is of tot het moment van intrekking van de toestemming, of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf, is wel relevant of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was (uitspraken van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9630 en 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:714). Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor de realisering van een project, is vereist. Deze voorwaarden zijn gesteld ten einde het mitigerende karakter van externe saldering te waarborgen. Externe saldering kan alleen met ammoniakemissies die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de toestemming of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo ontvangende bedrijf.
6.3. Het betoog is gericht op de gevolgen van de vergunningverlening voor het Natura 2000-gebied Alde Feanen. Zoals hiervoor overwogen onder 5.2 is dit gebied bij besluit van 10 juni 1994 aangewezen als Vogelrichtlijngebied (hierna: de relevante referentiedatum).
Volgens het bestreden besluit is door middel van externe saldering rekening gehouden met een verminderde depositie als gevolg van de gedeeltelijke beëindiging van het saldo-gevende bedrijf aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2. De gedeeltelijke beëindiging bestaat volgens het bestreden besluit eruit dat de op de referentiedatum geldende toestemming voor het houden van 100 melkkoeien en 70 stuks jongvee gedeeltelijk wordt ingetrokken, namelijk voor zover het 57 melkkoeien, met een gezamenlijke ammoniakemissie van 703,95 kg per jaar, betreft.
Op 6 februari 1992 is ten behoeve van het saldo-gevende bedrijf een melding gedaan op grond van het Bmh. In deze melding worden geen dieraantallen genoemd. Bij de melding is onder meer een tekening gevoegd waarop is weergegeven waarvoor de bedrijfsgebouwen werden gebruikt. Op deze tekening zijn 114 dierplaatsen ingetekend.
Op 3 december 2014 is door het saldo-gevende bedrijf een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het veranderen van de inrichting. In de melding staat onder meer dat de bedrijfsvoering met 57 melkkoeien wordt verminderd ten behoeve van de verlening van de Nbw-vergunning voor de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie]. Bij brief van 29 december 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tytsjerksteradiel deze melding geaccepteerd. Deze stukken bevinden zich in de aanvulling van de aanvraag van 2 april 2015.
6.4. Over hetgeen MOB betoogt over het veebestand dat ten tijde van de referentiedatum feitelijk kon worden gehouden op het bedrijf, overweegt de Afdeling het volgende.
Nu rekening is gehouden met de beëindiging van de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf voor zover die 57 melkkoeien betreft, moet eerst worden vastgesteld of op de referentiedatum toestemming bestond voor het houden van 57 melkkoeien.
Vast staat dat de toegestane situatie van het saldo-gevende bedrijf ten tijde van de referentiedatum kan worden ontleend aan de melding van 6 februari 1992 op grond van het Bmh. In dit geval worden in deze melding geen dieraantallen genoemd. Om de uitgangssituatie ten tijde van de referentiedatum te kunnen vaststellen, heeft het college aan de hand van de destijds op het bedrijfsperceel aanwezige stalruimte bezien welke soorten en aantallen dieren binnen het saldo-gevende bedrijf konden worden gehouden. Volgens het college is uit een bij de melding behorende tekening te herleiden dat het aannemelijk is dat ten tijde van de referentiedatum op het perceel stalruimte was voor in elk geval 57 stuks melkvee. Niet in geschil is dat volgens een bij de melding behorende tekening op het bedrijfsperceel 114 dierplaatsen aanwezig waren. Gelet hierop heeft het college in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat stalruimte aanwezig was voor tenminste 57 melkkoeien.
MOB heeft meitellingen overgelegd waaruit volgens haar volgt dat in de periode van 1990 tot 1995 slechts 54 tot 55 melkkoeien werden gehouden en 26 tot 28 stuks jongvee. Uit deze meitellingen blijkt niet dat de aanname van het college dat ten tijde van de referentiedatum toestemming bestond voor het houden van 57 melkkoeien onjuist is. Het college heeft het verschil tussen de door MOB gestelde 54 tot 55 melkkoeien en de 57 melkkoeien waarvoor volgens het college tenminste stalruimte bestond, niet zodanig groot hoeven achten dat hij ervan had moeten uitgaan dat in de op het perceel aanwezige stalruimte minder dan 57 melkkoeien konden worden gehouden.
Gelet op het voorgaande heeft het college in dit geval in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat ten tijde van de relevante referentiedatum toestemming bestond voor het houden van tenminste 57 melkkoeien op het saldo-gevende bedrijf aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2.
6.5. Uit de onder 6.2 vermelde uitspraak van 13 november 2013 volgt dat voor externe saldering van belang is of de toestemming van het feitelijk nog aanwezige bedrijf, al dan niet gedeeltelijk, wordt ingetrokken. Daarvan is in dit geval sprake gelet op de hiervoor onder 6.3 genoemde melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de acceptatie daarvan door het bevoegd gezag. De stelling van MOB dat niet is gebleken van een melding door het saldo-gevende bedrijf volgt de Afdeling niet. De melding en acceptatie daarvan maken deel uit van de aanvulling van de aanvraag van 2 april 2015.
6.6. Uit de onder 6.2 vermelde uitspraak van 13 november 2013 volgt voorts dat in het kader van externe saldering niet relevant is of tot het moment van intrekking van de toestemming, of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het saldo-gevende bedrijf. Dat naar MOB stelt sinds 2009 op het saldo-gevende bedrijf geen dieren meer worden gehouden, betekent dan ook niet dat geen externe saldering mogelijk is met de gedeeltelijke intrekking van de toestemming van dit bedrijf. Gelet op vorenstaande hoeft, anders dan MOB ter zitting naar voren heeft gebracht, evenmin verzekerd te worden dat daarnaast ook het aantal gehouden dieren op het saldo-gevende bedrijf feitelijk met 57 stuks wordt verminderd.
6.7. Gelet op het vorenstaande mocht door middel van externe saldering rekening worden gehouden met een verminderde stikstofdepositie als gevolg van het intrekken van de toestemming voor de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf voor zover die 57 melkkoeien betrof. De Afdeling stelt vast dat in het kader van de onderhavige procedure niet van belang is of, zoals het college meent en MOB betwist, ten tijde van de referentiedatum een meer omvangrijke toestemming bestond om op het saldo-gevende bedrijf 100 stuks melkvee en 70 stuks jongvee te houden. Evenmin doet ter zake of de vermelding in het bestreden besluit dat op het saldo-gevende bedrijf na de externe saldering met 57 dieren nog 113 dieren mogen worden gehouden wel of niet klopt. Anders dan MOB meent, betekent een onjuiste vermelding immers niet dat de externe saldering in dit geval geen mitigerend effect zou hebben. Een onjuiste vermelding van de resterende toestemming kan in dit geval enkel met zich brengen dat sinds de melding van 3 december 2014 minder dieren op het saldo-gevende bedrijf mogen worden gehouden dan in de Nbw-vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf wordt aangenomen. Het betoog faalt.
Directe samenhang
7. MOB betoogt dat een directe samenhang tussen de gedeeltelijke beëindiging van de saldo-gevende bedrijven en de vergunde veehouderij ontbreekt omdat niet is vastgelegd welk deel van de bedrijfsvoering, kijkend naar de dieraantallen en de stalsystemen, van de saldo-gevende bedrijven wordt beëindigd. MOB voert hiertoe aan dat geen dieraantallen zijn vermeld in de koopovereenkomsten die zijn gesloten tussen de saldo-gevende bedrijven en de vergunde veehouderij in verband met de externe saldering. Ook wijst zij erop dat het college in de passende beoordeling hogere ammoniakemissies heeft betrokken dan in de overeenkomsten zijn vermeld. Nu volgens het bestreden besluit de stikstofdepositie op het gebied Fochteloërveen per saldo gelijk blijft, staat volgens MOB vast dat de stikstofdepositie op dit gebied toeneemt als geen rekening kan worden gehouden met de gedeeltelijke beëindiging van één van de saldo-gevende bedrijven.
7.1. Het college beaamt dat in de overeenkomsten slechts ammoniakemissies zijn vermeld en geen dieraantallen of stalsystemen. Volgens het college waren de vermelde ammoniakemissies wel berekend op basis van bepaalde dieraantallen in bepaalde stalsystemen en de emissiefactoren van de Rav zoals deze luidde tot 1 augustus 2015. Door terug te rekenen is bepaald voor welke dieraantallen en stalsystemen de verkochte hoeveelheden ammoniakemissie staan. Volgens het college zijn de ammoniakemissies in het bestreden besluit gebaseerd op deze dieraantallen en stalsystemen. Zij zijn echter opnieuw berekend aan de hand van de thans geldende emissiefactoren van de Rav.
7.2. Het betoog is gericht op de gevolgen van de vergunningverlening voor het Natura 2000-gebied Fochteloërveen.
Volgens het bestreden besluit is in de passende beoordeling rekening gehouden met de gedeeltelijke intrekking van de toestemmingen voor zes saldo-gevende bedrijven.
In de overeenkomsten die zijn gesloten over de overname van ammoniakemissie van de saldo-gevende bedrijven aan de vergunde veehouderij staat alleen hoeveel ammoniakemissie wordt overgedragen. In de overeenkomsten staat niet welk deel van de bedrijfsvoering van de saldo-gevende bedrijven, kijkend naar het veebestand en de stalsystemen, wordt beëindigd.
Naar aanleiding van de overeenkomsten hebben vijf saldo-gevende bedrijven ten behoeve van de onderhavige Nbw-vergunning meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan om hun inrichtingen te veranderen en heeft één saldo-gevend bedrijf een verzoek tot gedeeltelijke intrekking van een Nbw-vergunning gedaan. De meldingen en het verzoek maken deel uit van de aanvulling van de aanvraag van 2 april 2015. In de meldingen en het verzoek staat welk deel van de bedrijfsvoering, kijkend naar het veebestand en de stalsystemen, van de saldo-gevende bedrijven wordt beëindigd ten behoeve van de veehouderij waarvoor de onderhavige Nbw-vergunning is verleend. Daarbij is de ammoniakemissie van de te beëindigen gedeelten van de saldo-gevende bedrijven berekend door het aantal dieren dat in een bepaald stalsysteem wordt gehouden te vermenigvuldigen met de betreffende emissiefactor van de Rav, zoals deze luidde tot 1 augustus 2015. De op deze wijze berekende totale ammoniakemissie komt overeen met de volgens de overeenkomsten overgedragen ammoniakemissie.
De overeenkomsten, de meldingen en het intrekkingsverzoek dateren van vóór 1 augustus 2015. Per 1 augustus 2015 zijn de emissiefactoren in de Rav gewijzigd. Het betreft onder meer de emissiefactoren voor stalsystemen van de volgens de meldingen en het intrekkingsverzoek te beëindigen delen van de saldo-gevende bedrijven. Deze emissiefactoren zijn voor verscheidene stalsystemen hoger geworden.
In het bestreden besluit zijn tabellen opgenomen waaruit volgt welk deel van de bedrijfsvoering, kijkend naar het veebestand en de stalsystemen, van de saldo-gevende bedrijven zal worden beëindigd ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de uitbreiding van de saldo-ontvangende veehouderij. De in het bestreden besluit vermelde veebestanden en stalsystemen komen overeen met de meldingen en het intrekkingsverzoek. In de tabellen staan ook de ammoniakemissies van de te beëindigen delen van de saldo-gevende bedrijven. Deze zijn berekend door het aantal dieren dat in een bepaald stalsysteem wordt gehouden te vermenigvuldigen met de in de tabellen vermelde emissiefactoren van de Rav, zoals deze luidt sinds 1 augustus 2015. De aldus berekende ammoniakemissies zijn hoger dan de ammoniakemissies die zijn vermeld in de overeenkomsten.
7.3. Zoals de Afdeling eerder in onder meer de hiervoor onder 6.2 aangehaalde uitspraak van 13 november 2013 heeft overwogen, geldt als voorwaarde om externe saldering als maatregel te kunnen betrekken bij een passende beoordeling dat een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de toestemming en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de toestemming voor het saldo-gevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de oprichting of uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldo-gevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van de ammoniakemissie. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf in zoverre daadwerkelijk is of wordt beëindigd.
7.4. Uit de meldingen en het intrekkingsverzoek van de saldo-gevende bedrijven volgt welk deel van hun toestemmingen, kijkend naar het veebestand en de stalsystemen, is of moet worden ingetrokken. De meldingen, het intrekkingsverzoek, en de bevestiging van de meldingen door de betreffende bevoegde organen bevinden zich in de aanvulling van de aanvraag. In aanmerking genomen dat het college het bevoegde gezag is, ziet de Afdeling geen reden te twijfelen aan de stelling van het college dat het verzoek om de Nbw-vergunning van één van de saldo-gevende bedrijven ten behoeve van het saldo-ontvangende bedrijf gedeeltelijk in te trekken, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit eveneens was ingewilligd. Onder de voormelde omstandigheden bestaat een directe samenhang tussen de verlening van de onderhavige Nbw-vergunning enerzijds en de gedeeltelijke intrekking van de toestemmingen van de saldo-gevende bedrijven anderzijds, waarbij duidelijk is welk deel van de bedrijfsvoering van de saldo-gevende bedrijven zal worden beëindigd. De omstandigheid dat de ammoniakemissies vanwege de betreffende delen van de bedrijfsvoering opnieuw zijn berekend op basis van de gewijzigde Rav en daarom verschillen van de ammoniakemissies die zijn vermeld in de overeenkomsten, neemt deze directe samenhang niet weg en geeft daarom geen aanleiding voor een ander oordeel. Het betoog faalt.
Aan de vergunning verbonden voorschrift
8. MOB betoogt dat ten onrechte niet als voorschrift aan de vergunning is verbonden dat daarvan pas gebruik mag worden gemaakt als is verzekerd dat de rechten van de saldo-gevende bedrijven niet door een nieuwe melding kunnen worden opgevuld. Dit moet volgens MOB wel worden verzekerd. Ter zitting heeft MOB voorts aangevoerd dat met het voorschrift een directe samenhang werd bewerkstelligd tussen de zes saldo-gevende bedrijven en het saldo-ontvangende bedrijf. Ook voert MOB aan dat het voorschrift nodig is omdat niet is vastgelegd dat op het saldo-gevende bedrijf aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2 nog maximaal 75 dieren gehouden mogen worden.
8.1. Het college stelt dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar de toestemmingen van de saldo-gevende bedrijven gedeeltelijk zijn vervallen of ingetrokken. Het aanvankelijk aan de vergunning verbonden voorschrift bleek derhalve ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar niet langer nodig, aldus het college.
8.2. In het primaire besluit was aan de vergunning het volgende voorschrift verbonden: "2. Van de vergunning kan pas gebruik worden gemaakt op het moment dat de intrekking van de ammoniakrechten van [de zes saldo-gevende bedrijven] heeft plaatsgevonden volgens de koopovereenkomst ammoniakrechten en is verzekerd dat deze rechten niet door een nieuwe melding kunnen worden opgevuld. Een afschrift van de intrekking wordt verzonden naar [de provincie]."
Uit het bestreden besluit volgt dat dit voorschrift niet langer aan de vergunning is verbonden.
8.3. In dit geval volgt de directe samenhang tussen de saldo-gevende bedrijven en het saldo-ontvangende bedrijf reeds uit de onder 7.2 genoemde meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het verzoek om een Nbw-vergunning gedeeltelijk in te trekken en de bevestigingen onderscheidenlijk inwilliging daarvan. De voor externe saldering benodigde directe samenhang noopt er dan ook niet toe het door MOB gewenste voorschrift aan de vergunning te verbinden.
Gelet hierop volgt de Afdeling evenmin het standpunt van MOB dat het noodzakelijk is dat aan de vergunning als voorschrift wordt verbonden dat daarvan pas gebruik mag worden gemaakt als is verzekerd dat voor de hervatting van de saldo-gevende bedrijven geen melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer kan worden gedaan.
Over het betoog dat ten onrechte in de melding voor het veranderen van de inrichting aan de Ds. Bolleman van de Veenweg 2 of de bevestiging daarvan ten onrechte niet is vermeld dat op dit saldo-gevende bedrijf nog maximaal 75 dieren gehouden mogen worden, overweegt de Afdeling dat dit gelet op hetgeen hiervoor onder 6.7 is overwogen, in deze procedure buiten beschouwing kan worden gelaten.
Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de door MOB gestelde omstandigheden geen aanleiding geven om het door MOB gewenste voorschrift aan de vergunning te verbinden. Het betoog faalt.
Proceskosten
9. MOB betoogt dat het college ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar heeft afgewezen. MOB voert hiertoe aan dat zij in bezwaar heeft aangevoerd dat een aan de vergunning verbonden voorschrift rechtsonzeker was. Met het bestreden besluit is dit voorschrift gewijzigd, waarmee aan dit bezwaar tegemoet is gekomen. Volgens MOB is de vergunning derhalve gedeeltelijk herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het bedoelde voorschrift niet onrechtmatig was. Hoewel het voorschrift volgens de bezwaarcommissie overbodig was, is het gehandhaafd omdat het verduidelijkt voor welk veebestand de vergunning is verleend. Volgens het college is slechts de formulering van het voorschrift verduidelijkt, omdat dit verkeerd geïnterpreteerd kon worden. Van een gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid is volgens het college geen sprake.
9.2. In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald: "De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
In het derde lid is bepaald: "Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar."
9.3. Aan de vergunning was aanvankelijk het volgende voorschrift verbonden: "De vergunning is geldig zolang de maximale aantallen dieren uit de aanvraag niet worden overschreden en de dieren volgens de in de aanvraag weergegeven stalsystemen worden gehouden (zie tabel "Gewenste situatie" in overweging A.1.1.)."
Volgens het bestreden besluit is aan de vergunning niet langer het voormelde voorschrift verbonden, maar het voorschrift: "De vergunning geldt voor de maximale aantallen dieren in de voorgeschreven stalsystemen, zoals weergegeven in de tabel "Gewenste situatie" in overweging A.1.1."
9.4. De Afdeling stelt vast dat MOB haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist.
De Afdeling volgt niet het standpunt van het college dat de wijziging van het voorschrift uitsluitend een wijziging in de formulering betreft. Waar het oorspronkelijke voorschrift als rechtsgevolg met zich bracht dat de vergunning volledig haar gelding verliest indien de bedrijfsvoering op enig moment een bepaald veebestand te boven gaat, bepaalt het gewijzigde voorschrift de omvang van het vergunde project. Nu het college aanleiding heeft gezien het voorschrift in deze zin te wijzigen en niet is gebleken dat gewijzigde feiten of omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet het ervoor worden gehouden dat het primaire besluit wat betreft dit onderdeel door het college niet met de vereiste zorgvuldigheid was voorbereid en in zoverre is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. De omstandigheid dat het college de voormelde lezing van het oorspronkelijke voorschrift niet beoogde, maakt niet dat de genoemde onrechtmatigheid niet aan het college verweten kan worden.
Het college heeft derhalve ten onrechte geweigerd de kosten te vergoeden die MOB in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Het betoog slaagt.
Conclusie en proceskosten
10. In hetgeen MOB heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op hetgeen is overwogen onder 5.4 en 9.4 aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:15, tweede lid, van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 12 april 2016, kenmerk 01298408;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.M.J. Stolk, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Stolk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018
743. Bijlage
Nbw 1998
Artikel 10a
1 Onze Minister wijst gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
2 Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voorzover vereist ingevolge richtlijn Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge Habitatrichtlijn.
3 De instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, kan mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.
Artikel 19d
1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
[…]
Artikel 19e
Gedeputeerde staten houden bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening
a. met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied;
b. met een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheerplan, en
c. vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden.
Artikel 19f
1. Voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, maakt de initiatiefnemer alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
[…]
Artikel 19g
1. Indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
[…]