Uitspraak
201705003/1/R1.
Datum uitspraak: 21 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Sevenum, gemeente Horst aan de Maas,
en
de raad van de gemeente Horst aan de Maas,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] Sevenum" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [belanghebbende C] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.G. de Wit, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.M. Tummers, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A], bijgestaan door mr. M.J.C. van den Hoff, advocaat te Veldhoven, en [belanghebbende B] en [belanghebbende C], bijgestaan door mr. J. Witvoet, advocaat te De Bilt, als partijen gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Initiatiefnemer van onderhavig plan, [belanghebbende A], is sinds 1978 woonachtig in een pand aan [locatie 1] en heeft daar sinds die tijd een hoveniersbedrijf. Verder heeft [belanghebbende A] aan [locatie 1] al enkele jaren recreatieve nevenactiviteiten waaronder een boerderijterras. Sinds 1997 is het pand aan [locatie 1] gesplitst in twee woningen, terwijl op grond van het toen geldende bestemmingsplan maar één bedrijfswoning was toegestaan. Aan de overzijde van de weg, aan [locatie 2], ligt een perceel grond dat eveneens in eigendom is van [belanghebbende A]. Hier was een oude bedrijfsruimte aanwezig die [belanghebbende A] medio 2007, met bouwvergunning, heeft omgebouwd tot Hallehuis. Sinds die tijd vinden er in en nabij het Hallehuis recreatieve activiteiten plaats, niet zijnde verblijfsrecreatie en overnachting. De bouwvergunning ziet alleen op het ombouwen naar Hallehuis, te gebruiken als bedrijfsruimte. [belanghebbende A] wil het hoveniersbedrijf aan [locatie 1] afbouwen en zich volledig toeleggen op de recreatieve nevenactiviteiten. Het doel van onderhavig plan is legalisatie van de woningsplitsing aan [locatie 1] en de recreatieve activiteiten aan [locatie 1] en [locatie 2]. Een deel van de bestemming "Bedrijf" aan [locatie 1] wordt gewijzigd in "Recreatie - Dagrecreatie" en het overige deel in de bestemming "Wonen".
[appellante] is eigenaresse van de locatie [locatie 3] te Sevenum. Zij is hier woonachtig en exploiteert er tevens onder de naam "[bedrijf]" twee vakantiewoningen en een camping. De gronden van [appellante] grenzen aan het plangebied van het thans voorliggende plan. [appellante] kan zich niet met het plan verenigen nu er onvoldoende rekening is gehouden met de geringe afstand tussen de locaties [locatie 3] en [locatie 1]. Dit tast volgens [appellante] haar bedrijfsvoering aan. Ook wordt volgens haar het woon- en leefklimaat ter plaatse van haar woning, de vakantiewoningen en de camping onaanvaardbaar aangetast.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Wettelijke bepalingen en planregels
3. De (wettelijke) bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Afwijkingsmogelijkheden
4. [appellante] voert aan dat in het plan ten onrechte binnenplanse afwijkingsmogelijkheden zijn opgenomen ten behoeve van de bestemming "Wonen" op het perceel [locatie 1], gezien de korte afstand tot haar perceel. [appellante] stelt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom sprake zou zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de directe omgeving, waaronder haar woning, haar camping en de twee recreatiewoningen. [appellante] stelt verder dat het in verband met afspraken tussen haar en [belanghebbende A], niet mogelijk is om in het plangebied recreatiewoningen te realiseren. Daarnaast vreest [appellante] dat de afwijkingsmogelijkheden afbreuk zullen doen aan de gebruiksmogelijkheden van haar perceel.
4.1. De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) bij bestemmingsplan kan worden bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels. Met deze bepaling kan het betrokken gezag de bevoegdheid worden gegeven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken.
4.2. Met het opnemen van de afwijkingsbevoegdheden moeten kleinschalige horeca, kleinschalig kamperen en kleinschalige verblijfsrecreatie in beginsel planologisch aanvaardbaar worden geacht. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de afwijkingsbevoegdheden zoals die zijn opgenomen in de planregels, aansluiten bij de planregels zoals die zijn opgenomen in het voorontwerpplan "Buitengebied voor Horst aan de Maas" en het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 2009" waarin is vastgelegd dat bij een woonbestemming kleinschalige verblijfsrecreatie, kleinschalig kamperen en kleinschalige horeca, bij afwijking, mogelijk worden gemaakt. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de afwijkingsmogelijkheden ruimtelijk aanvaardbaar zijn en de aan de afwijkingsbevoegdheden verbonden voorwaarden in voldoende mate waarborgen dat sprake zal zijn van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante], gelet op het standpunt van de raad en de kleinschalige omvang van de afwijkingsmogelijkheden, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afwijkingsmogelijkheden ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Het betoog van [appellante] over de door haar en [belanghebbende A] gemaakte afspraken, wat daar ook van zij, maakt het voorgaande niet anders, nu het deel van het perceel met de woonbestemming niet langer eigendom is van [belanghebbende A], maar van De Graaf en [belanghebbende B].
Het betoog faalt.
Huisvesting arbeidsmigranten en bed & breakfast
5. [appellante] voert aan dat het plan ten onrechte op korte afstand van haar perceel onder voorwaarden de huisvesting van arbeidsmigranten en een bed & breakfast toestaat op het deel van het perceel [locatie 1] met de bestemming "Wonen". [appellante] vreest dat zij in een discussie met de raad zal belanden over wanneer er sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik. [appellante] stelt daartoe dat op deze locatie niet kan worden voldaan aan de gestelde voorwaarden. In het verleden is volgens [appellante] gebleken dat het exploiteren van een bed & breakfast op een zo korte afstand van haar perceel tot overlast zal leiden. [appellante] stelt dat de raad niet heeft beoordeeld of het onder voorwaarden toestaan van de huisvesting van arbeidsmigranten en een bed & breakfast op een perceel met de bestemming "Wonen" planologisch aanvaardbaar is.
5.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de bepaling ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten is gebaseerd op het "Beleidskader Huisvesting Arbeidsmigranten gemeente Horst aan de Maas 2010" en ook is vastgelegd in het paraplubestemmingsplan "Huisvesting arbeidsmigranten". De bepalingen ten aanzien van een bed & breakfast sluiten volgens de raad aan bij de planregels zoals die zijn opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied Sevenum 2009" waarin is vastgelegd dat bij een woonbestemming ook een bed & breakfast mogelijk wordt gemaakt. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de mogelijkheid tot de huisvesting van arbeidsmigranten en de mogelijkheid tot een bed & breakfast ruimtelijk aanvaardbaar zijn en de voorwaarden verbonden aan deze mogelijkheden in voldoende mate waarborgen dat sprake zal zijn van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de mogelijkheid tot de huisvesting van arbeidsmigranten in een woning en de mogelijkheid tot een bed & breakfast ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar zijn.
Het betoog faalt.
Belemmering bedrijfsactiviteiten
6. [appellante] voert aan dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening nu de kortste afstand tussen de beoogde dagrecreatieve activiteiten van [belanghebbende A] en haar camping en twee recreatiewoningen 3,01 m is. Deze afstand is kleiner dan de richtafstand van 50 m die volgens de brochure "Bedrijven en milieuzonering", editie 2009, van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) toepasselijk is voor de categorie waaronder [appellante] haar bedrijfsactiviteiten schaart, namelijk kampeerterreinen, vakantiecentra, en dergelijke. Nu niet wordt voldaan aan de richtafstand heeft de raad volgens [appellante] haar belang bij een ongehinderde voortzetting van de exploitatie van haar camping en twee recreatiewoningen niet voldoende onderzocht en meegewogen.
Hetzelfde geldt volgens [appellante] voor de woonbestemming op het perceel [locatie 1], nu de kortste afstand tussen de woonbestemming en haar camping en twee recreatiewoningen 8,15 m bedraagt.
6.1. Op de verbeelding van het plan is aan een deel van het plangebied de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" toegekend. Aan het overige deel van het plangebied is de bestemming "Wonen" toegekend. Verder is aan een deel van de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" de functieaanduiding "bedrijfswoning" toegekend.
6.2. De VNG-brochure geeft aanbevelingen voor aan te houden afstanden tussen bedrijven en milieugevoelige bestemmingen. De Afdeling overweegt dat de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" gelet op artikel 1, lid 1.29, en artikel 3, lid 3.1, van de planregels geen milieugevoelige bestemming is, nu het niet om verblijfsrecreatie gaat, waarbij minimaal één overnachting plaatsvindt, maar dagrecreatie in de zin van vormen van recreatie met een beperkte omvang en uitstraling, zoals verhuur van fietsen en kano’s en lunchmogelijkheden. De bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" behoeft in het kader van de VNG-brochure geen bescherming tegen milieuhinder vanuit omliggende bedrijven of instellingen. Overigens ziet de Afdeling in het betoog van [appellante] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de recreatieve activiteiten van [belanghebbende A] geen ruimtelijk onaanvaardbare belemmering vormen voor de bedrijfsmatige activiteiten van [appellante].
Ten aanzien van de woonbestemming op het perceel [locatie 1] stelt de Afdeling vast dat onder het voorheen geldende plan één bedrijfswoning was toegestaan. De raad heeft toegelicht dat de bedrijfswoning binnen de bestaande bouwmassa wordt gesplitst in enerzijds een bedrijfswoning en anderzijds een burgerwoning. De Afdeling overweegt dat het gebouw onder het voorgaande plan als bedrijfswoning bescherming genoot tegen hinder van de bedrijfsmatige activiteiten van andere bedrijven dan het eigen bedrijf. Het gebouw werd onder het voorgaande plan dus reeds beschermd tegen hinder door de recreatieve activiteiten van [appellante]. Met de wijziging van de bestemming van een deel van de bedrijfswoning in een woonbestemming is - in het kader van de bescherming tegen hinder door de activiteiten van [appellante] - dan ook geen sprake van een verandering ten opzichte van het voorgaande plan. De VNG-brochure is bedoeld voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van bestaande situaties zoals dit geval. De Afdeling acht het voorts niet aannemelijk dat de woning een belemmering betekent voor de recreatieve activiteiten van [appellante].
Gelet op het voorgaande behoeft het betoog van [appellante] over de volgens haar op haar bedrijfsactiviteiten toepasbare richtafstand uit de VNG-brochure geen bespreking.
Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat op het perceel van [appellante]
7. [appellante] voert aan dat de kortste afstanden tussen haar woning en de percelen [locatie 1] en [locatie 2] met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" 18,06 m onderscheidenlijk 19,19 m bedragen en dus kleiner zijn dan de 30 m die volgens de VNG-brochure moet worden aangehouden. Een goed woon- en leefklimaat is volgens [appellante] aldus niet gewaarborgd. Daarnaast vreest [appellante] dat zij en haar gasten in de recreatiewoningen en op de camping overlast zullen ervaren van de detailhandel en horeca die ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn toegestaan op de gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie".
7.1. De raad heeft toegelicht dat onder het voorheen geldende plan een hoveniersbedrijf mogelijk was, waarvoor volgens de VNG-brochure een richtafstand toepasselijk is van 50 m. Nu krijgt het perceel een dagrecreatieve bestemming waarvoor in de VNG-brochure geen richtafstand staat opgenomen. Er is volgens de raad sprake van een ruimtelijke verbetering nu een hoveniersbedrijf een aanzienlijk grotere milieubelasting met zich brengt dan de dagrecreatieve activiteiten van [belanghebbende A]. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante], gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de richtafstand die geldt voor theaters, schouwburgen, concertgebouwen en evenementenhallen had moeten aanhouden. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er ten aanzien van het perceel van [appellante] sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Zwemstra
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
91-849. BIJLAGE
Planregels bij het door de raad bij besluit van 4 april 2017 vastgestelde bestemmingsplan "[locatie 1] Sevenum"
Artikel 1 Begrippen
1.29 dagrecreatie:
Vormen van recreatie met een beperkte omvang en uitstraling en gericht op het beleven van het buitengebied, zoals: verhuur van fietsen, verhuur van kano’s, verhuur van huiskarren, pony’s etc., uitvoeren van ambachten (kaasboerderij e.d.), tuinbezichtiging en bezichtiging historisch deel boerderij of schuur, lunchmogelijkheden, theetuin, terras en speeltuin, waarbij gebruik gemaakt wordt van al dan niet daarvoor aangelegde dan wel gebouwde voorzieningen, zonder dat daarbij sprake is van overnachten.
(…)
1.58 verblijfsrecreatie
Vormen van recreatie waarbij minimaal één overnachting plaatsvindt.
Artikel 3 Recreatie - Dagrecreatie
3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Recreatie - Dagrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. dagrecreatieve voorzieningen (…);
b. detailhandel en horeca als nevenactiviteit;
(…)
Artikel 4 Wonen
4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
(…)
4.3 Specifieke gebruiksregels
(…)
4.3.2 Huisvesting arbeidsmigranten
Het is mogelijk op de gronden en bouwwerken met een woonbestemming te gebruiken of te laten gebruiken ten behoeve van huisvesting van arbeidsmigranten in woningen, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
a. de locatie dient zich aansluitend op een daartoe geschikte en daar op afgestemde, c.q. daar op berekende, ontsluiting te bevinden;
b. de bestaande bebouwing mag alleen worden uitgebreid, indien deze uitbreiding een integrale kwaliteitsverbetering van de locatie tot gevolg heeft en een meerwaarde heeft voor het verblijf van de bewoners;
c. het moet gaan om huisvesting van arbeidsmigranten die (grotendeels) binnen de gemeente Horst aan de Maas werkzaam zijn;
d. de afstand tussen locaties met een woonbestemming waar arbeidsmigranten worden gehuisvest dient minimaal 200 meter te bedragen, hemelsbreed gemeten tussen de bestemmingsvlakken van woonbestemmingen, en voor de woning geldt dat minimaal 10 m2 gebruiksoppervlak per te huisvesten arbeidsmigrant in de woning aanwezig dient te zijn;
e. er mogen geen bedrijfsmatige activiteiten gecombineerd worden met huisvesting op de locatie waar de woonbestemming zich bevindt;
f. hergebruik van een woonbestemming dient vergezeld te gaan van ruimtelijke kwaliteitsverbeteringen (zoals opgenomen in de 'Integrale Structuurvisie Horst aan de Maas') zoals een landschappelijke verbetering en/of afname van het bouwvolume.
4.4 Afwijken van de gebruiksregels
4.4.1 Kleinschalige horeca
Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.3.1 ten behoeve van het toestaan van kleinschalige horeca in een woning, met dien verstande dat:
a.de horeca gezien de aard, omvang en intensiteit passend dient te zijn binnen de woonfunctie;
b. de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft;
c. maximaal mag 1/3 van het totale vloeroppervlak van de aanwezige bebouwing worden gebruikt ten behoeve van de horeca, met dien verstande dat het aan te wenden vloeroppervlak nimmer meer dan 35 m2 mag bedragen;
d. het gebruik de woonfunctie ondersteunt en de horeca door de gebruiker van de woning dient te worden geëxploiteerd;
e. het gebruik geen ernstige hinder voor het woonmilieu oplevert;
f. het gebruik geen afbreuk doet aan de gebruiksmogelijkheden van de belendende percelen;
g. gronden buiten het bouwvlak mogen niet worden gebruikt voor deze bedrijfsmatige activiteiten;
h. buitenopslag is niet toegestaan;
i. detailhandel mag niet plaatsvinden tenzij het gaat om detailhandel die direct verband houdt met de kleinschalige horeca-activiteit;
j. het gebruik mag geen nadelige invloed hebben op de verkeersafwikkeling en de parkeerbalans.
4.4.2 Kleinschalig kamperen
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.3.1 ten behoeve van het toelaten van kleinschalig kamperen bij een woning, met dien verstande dat:
a. er dient sprake te zijn van een bedrijfsvoering die als geheel onderscheidend en vernieuwend is voor Horst aan de Maas;
b. kleinschalig kamperen uitsluitend is toegestaan op gronden op of direct grenzend aan de bestemming 'Wonen';
c. slechts kampeermiddelen zijn toegestaan met een niet-permanent karakter (tenten, toercaravans en dergelijke);
d. maximaal 25 kampeermiddelen zijn toegestaan;
e. geen beperkingen aan de omliggende agrarische bedrijven wordt toegebracht in het kader van milieuwetgeving;
f. bij het plaatsen van de kampeermiddelen een minimale afstand van 25 m tot een - als zodanig bestemde - verharde weg in acht dient te worden genomen;
g. door middel van een inrichtingsplan is aangetoond dat zorg gedragen wordt voor een zorgvuldige landschappelijke inpassing of landschappelijke compensatie;
h. het woon- en leefklimaat niet onevenredig worden aangetast.
4.4.3 Kleinschalige verblijfsrecreatie
Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaald in lid 4.3.1 om bij een woning kleinschalige verblijfsrecreatie in de vorm van maximaal 2 appartementen toe te staan, met dien verstande dat:
a. de verblijfsrecreatie gezien de aard, omvang en intensiteit passend moet zijn binnen de woonfunctie;
b. de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft. Dat is het geval indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
1. maximaal mag 1/3 van het totale vloeroppervlak van de aanwezige bebouwing worden gebruikt ten behoeve van appartementen, met dien verstande dat het aan te wenden vloeroppervlak nimmer meer dan 100 m2 mag bedragen;
2. de woning blijft voldoen aan de bepalingen ingevolge of krachtens de Woningwet;
3. dat wil zeggen dat de gebruiker van de woning ook de bedrijfsmatige activiteit ontplooit;
4. het gebruik mag geen ernstige hinder voor het woonmilieu opleveren en mag ook geen afbreuk doen aan de gebruiksmogelijkheden van de belendende percelen. Dit betekent bijvoorbeeld dat het geen activiteit mag zijn waarvoor een milieuvergunning of een melding op grond van de milieuwetgeving verplicht is. Ook mag de activiteit geen industriële handelingen inhouden, evenmin is een seksinrichting toegestaan;
5. gronden buiten het bouwvlak mogen niet worden gebruikt voor deze bedrijfsmatige activiteiten;
6. buitenopslag is niet toegestaan;
7. detailhandel mag niet plaatsvinden tenzij het gaat om detailhandel die direct verband houdt met de kleinschalige verblijfsrecreatie;
8. in de benodigde parkeercapaciteit dient geheel op eigen terrein te worden voldaan;
9. het gebruik mag geen nadelige invloed hebben op de verkeersafwikkeling en de parkeerbalans.
Artikel 8 Algemene gebruiksregels
8.3 Bed & breakfast
In woningen, (…) is het uitoefenen van een bed & breakfast toegestaan, met dien verstande dat:
a. het gebruik mag geen (ernstige of onevenredige) hinder opleveren voor het woonmilieu en geen afbreuk doen aan het woonkarakter van de omgeving;
b. in de parkeerbehoefte wordt in voldoende mate wordt voorzien op eigen terrein, dan wel kan de parkeerbehoefte in de directe omgeving worden opgevangen;
c. het vloeroppervlak ten behoeve van bed & breakfast niet meer dan 100 m2 bedraagt.