Uitspraak
201700481/1/A2.
Datum uitspraak: 21 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Baarlo, gemeente Peel en Maas,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 december 2016 in zaak nr. 11/795 in het geding tussen:
[appellante]
en
de raad van de gemeente Peel en Maas, rechtsopvolger van de raad van de voormalige gemeente Maasbree, (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2009 heeft de raad van de voormalige gemeente Maasbree een verzoek van [appellante] om vergoeding van planschade op de voet van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
Bij besluit van 26 april 2011 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2009 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 5 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne en de raad, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 13 maart 2001 heeft de raad van de voormalige gemeente Maasbree het bestemmingsplan "Implementatieherziening Ruimte voor de rivier" vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan is bij besluit van 19 maart 2002 door het college van gedeputeerde staten van Limburg goedgekeurd en op 23 mei 2002 in werking getreden. Met het bestemmingsplan wordt beoogd vijf bestemmingsplannen voor zover gelegen binnen de begrenzing van het winterbed van de Maas aan te vullen met een regeling die is gericht op duurzame hoogwaterbescherming. Daartoe voorziet het plan in een toetsingskader om te beoordelen of activiteiten dan wel ingrepen kunnen plaatsvinden in het winterbed van de Maas en zo ja, onder welke voorwaarden. Met deze regeling wordt aangesloten bij het rijks- en provinciale beleid neergelegd in de "Beleidslijn Ruimte voor de Rivier" (hierna ook: de Beleidslijn) en de provinciale circulaire "Bouwen langs de Maas".
2. [appellante] is op 1 april 1987 eigenaar geworden van 31 kadastrale percelen, op 30 april 1997 van 1 kadastraal perceel en op 16 maart 1999 van 6 kadastrale percelen, alle gelegen in de voormalige gemeente Maasbree (hierna: de percelen). [appellante] exploiteert op de percelen enkele agrarische bedrijven. Zij heeft bij brief van 28 mei 2001 verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan, omdat dat plan de bouwmogelijkheden op de percelen vermindert, hetgeen volgens haar de ontwikkelingsmogelijkheden van haar agrarische bedrijven beperkt, waardoor zij schade lijdt. [appellante] heeft het verzoek om planschadevergoeding nader toegelicht bij brief van 15 februari 2005. Daarbij heeft zij een door makelaar J.A.H.N. Adams opgesteld rapport van 29 december 2004 overgelegd. In dat rapport is de gestelde schade geschat op een bedrag van € 765.000,00.
3. De raad heeft aan het besluit van 7 juli 2009 een door de Schadecommissie Beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" (hierna: de schadecommissie) opgesteld advies van 2 april 2009 ten grondslag gelegd. In het advies van de schadecommissie is vermeld dat in deze zaak het nieuwe bestemmingsplan moet worden vergeleken met de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Buitengebied Herziening Gebied Heuvel" (hierna gezamenlijk: het oude planologische regime). In het advies is verder een samenvatting gegeven van het in de Beleidslijn neergelegde rijksbeleid voor de grote rivieren. Volgens het advies was, wegens de ligging van de percelen in het winterbed van de rivier de Maas, onder het oude planologische regime voor het oprichten van bebouwing op de percelen een vergunning vereist op grond van de voormalige Rivierenwet dan wel de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr). De Beleidslijn fungeerde vanaf 19 april 1996 als toetsingskader bij de vergunningverlening op grond van deze wetten. Gezien het strenge toetsingskader van de Beleidslijn moet volgens de schadecommissie worden aangenomen dat vanaf de bekendmaking daarvan voor de percelen van [appellante] een verbod gold voor het oprichten van nieuwbouw en het realiseren van verdergaande uitbreidingsmogelijkheden dan volgens de overgangsregeling van de Beleidslijn was toegestaan. Op de percelen was derhalve onder het oude planologische regime het oprichten van nieuwe bedrijfsgebouwen planologisch niet mogelijk. Het nieuwe bestemmingsplan is ten opzichte van deze planologische bouwmogelijkheden geen verslechtering, nu uitbreiding van bestaande bebouwing met maximaal 10% van het grondoppervlak met vrijstelling is toegestaan. De conclusie van de schadecommissie is dat [appellante] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel lijdt.
De raad heeft bij het besluit van 26 april 2011, op advies van de commissie bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie), de motivering van het besluit van 7 juli 2009 aangevuld. Daartoe heeft de raad in het besluit van 26 april 2011 vermeld dat gebleken is dat de percelen van [appellante] alle zijn gelegen in het winterbed van de Maas, behoudens de percelen kadastraal bekend gemeente Maasbree, sectie N, nummers 133 en 134, gelegen aan de Napoleonsbaan Zuid te Baarlo, die slechts gedeeltelijk in het winterbed van de Maas zijn gelegen, zoals is aangegeven op de kaart behorende bij het Koninklijk besluit van 6 maart 1998, Stb. 164, tot uitvoering van de Rivierenwet en ter afstemming van de beleidslijn "Ruimte voor de Rivier".
De rechtbankuitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat bij de opstelling van het nieuwe bestemmingsplan de begrenzing van het winterbed is aangehouden, zoals deze is vastgesteld bij het Koninklijk besluit van 6 maart 1998. Daarbij heeft de rechtbank erop gewezen dat de Afdeling hiervan eveneens is uitgegaan in de uitspraak van 13 november 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AF0246). De rechtbank heeft overwogen dat de raad zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de percelen van [appellante] in het winterbed van de Maas liggen, behoudens twee percelen die gedeeltelijk in dat winterbed liggen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat, nu in deze zaak als peildatum 23 mei 2002 geldt, voor de omvang van het winterbed van de Maas het Koninklijk besluit van 6 maart 1998 (Stb. 1998, 164) bepalend is. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de raad zich terecht, in navolging van het advies van de schadecommissie, op het standpunt heeft gesteld dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de vereiste vergunningen op grond van de Rivierenwet op de peildatum dermate streng waren dat aangenomen dient te worden dat deze de facto voor [appellante] een verbod inhielden voor alle nieuwbouw en voor uitbreidingsmogelijkheden die verder gingen dan hetgeen de overgangsregeling van de Beleidslijn toeliet. Dit betekent dat op de percelen onder het oude planologische regime geen gebouwen meer mochten worden gebouwd en dat [appellante] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel lijdt.
Behandeling van het hoger beroep
5. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet meer in geschil is dat de percelen van [appellante] op de peildatum 23 mei 2002 in het winterbed van de Maas lagen. Hetgeen [appellante] hierover heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad is uitgegaan van een onjuiste planvergelijking. Zij voert aan dat per perceel een planvergelijking tussen het nieuwe bestemmingsplan en het oude planologische regime moet worden gemaakt. De Beleidslijn is volgens haar voor die planvergelijking niet van belang. Nu het oude planologische regime op de percelen het oprichten van gebouwen toestond, terwijl die bouwmogelijkheden onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan grotendeels zijn vervallen, lijdt zij ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan schade die op grond van artikel 49 van Pro de WRO voor vergoeding in aanmerking komt, aldus [appellante].
6.1. Voor de beoordeling van een aanvraag om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
6.2. Volgens de in de Staatscourant van 19 april 1996, nr. 77, bekendgemaakte Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, en de in de Staatscourant van 12 mei 1997, nr. 87, bekendgemaakte Beleidslijn Ruimte voor de Rivier van april 1997, (hierna: de Beleidslijn) is het daarin neergelegde beleid gericht op het scheppen van meer ruimte voor de rivieren, het bieden van duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade.
De hoofdlijn van de Beleidslijn houdt in dat alle nieuwe activiteiten, waaronder de wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren worden getoetst, die zouden kunnen leiden tot:
- waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of;
- feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of;
- potentiële schade bij hoogwater.
Voor nieuwe activiteiten die tot bovengenoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (ja, mits) en overige nieuwe activiteiten (nee, tenzij). Het 'ja, mits'-criterium is van toepassing op rivier gebonden activiteiten, het 'nee, tenzij'-criterium op de overige activiteiten. Indien sprake is van een zogenoemde 'nee, tenzij' activiteit, wordt deze niet toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek wordt aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Implementatie van en toetsing aan de Beleidslijn vindt plaats via de WRO en de Rivierenwet (vanaf 1999 de Wbr), waarbij sprake is van een gecoördineerde behandeling.
6.3. Vast staat dat op de peildatum een vergunning op grond van de Wbr was vereist voor het realiseren van bebouwing op de percelen van [appellante]. Door de bekendmaking van de Beleidslijn gold vanaf 19 april 1996 een aanmerkelijk aangescherpt toetsingskader voor het verlenen van een Wbr-vergunning. Het toetsingskader van de Beleidslijn is derhalve, anders dan [appellante] betoogt, van belang voor het antwoord op de vraag of voorheen bestaande bouwmogelijkheden op de percelen op de peildatum 23 mei 2002 nog konden worden gerealiseerd. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het toetsingskader van de Beleidslijn dermate streng was dat op de peildatum de bouwmogelijkheden op de percelen van [appellante] onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet konden worden gerealiseerd, behoudens de beperkte uitbreiding van maximaal 10% van het bestaande ruimtebeslag die onder de overgangsregeling van de Beleidslijn was toegestaan. Nu het nieuwe bestemmingsplan vergelijkbare bouwmogelijkheden op de percelen toestaat, lijdt [appellante] ten gevolge van dat bestemmingsplan geen schade. Reeds hierom hoefde de schadecommissie, anders dan [appellante] betoogt, niet per perceel een planvergelijking te maken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AZ4304).
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat tijdens de parlementaire behandeling van de Beleidslijn van de zijde van de regering is gesteld dat schade ten gevolge van de Beleidslijn op grond van artikel 49 van Pro de WRO voor vergoeding in aanmerking kan komen. Daarbij heeft zij verwezen naar de beantwoording van vragen door de betrokken ministers.
7.1. [appellante] heeft verwezen naar een ‘Lijst met vragen en antwoorden’ van 22 augustus 1996, waarin de toenmalige ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vragen van leden van de betrokken vaste commissies van de Tweede Kamer beantwoordden (kamerstukken II 1995/1996, 18 106, nr. 68). Onder nummer 21 van dat stuk is de vraag gesteld "Hoe is in de schadeloosstelling van particulieren voorzien?" Het antwoord luidde: "Deze materie is geregeld in artikel 49 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening. Voor zo ver hier van belang, houdt dit artikel in dat een belanghebbende, wiens bouwmogelijkheden teniet worden gedaan door een planologische maatregel en die tengevolge daarvan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding door de gemeenteraad wordt toegekend."
7.2. Het voorgaande laat onverlet dat, zoals hiervoor onder 6.3 is geoordeeld, de door [appellante] gestelde schade geen gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan. Voorts is de Beleidslijn, zoals [appellante] ook heeft aangevoerd, geen planologische maatregel als bedoeld in artikel 49 van Pro de WRO. Het hiervoor vermelde antwoord noopt ook niet tot vergoeding van de gestelde schade op de voet van artikel 49 van Pro de WRO. Een aantal uitspraken van de Afdeling laat ook zien dat in gevallen van schade in verband met de Beleidslijn de voor die Beleidslijn verantwoordelijke minister inhoudelijk op verzoeken om nadeelcompensatie heeft beslist en niet de gemeentelijke overheden op de voet van artikel 49 van Pro de WRO. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 16 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT0554) en 30 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM9640).
Het betoog faalt.
8. [appellante] heeft tot slot verzocht in deze zaak een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling daartoe geen aanleiding.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Hagen w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
507.