Uitspraak
201802175/1/A2.
Datum uitspraak: 10 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân,
2. [curator], in zijn hoedanigheid van curator van [kinderopvang], kantoorhoudend te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 februari 2018 in zaak nr. 17/1427 in het geding tussen:
[curator]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft het college de aan [kinderopvang en peuterspeelzalen] verleende subsidies ‘peuterspeelzalenbeleid 2015’, ‘voor- en vroegschoolse educatie 2015’ en ‘Vliegende keep 2014’ vastgesteld en daarbij bepaald dat het bedrag dat [kinderopvang] nog tegoed heeft wordt verrekend met een openstaande huurschuld van [kinderopvang] aan de gemeente Súdwest-Fryslân.
Bij besluit van 3 maart 2017 heeft het college het door [curator] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2018 heeft de rechtbank het door [curator] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2017 vernietigd, het besluit van 30 juni 2016 herroepen voor zover de vastgestelde subsidie wordt verrekend met de huurschuld bij de gemeente Súdwest-Fryslân en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[curator] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
[curator] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Grijpstra en H. Westra, en [curator], vertegenwoordigd door mr. A. Kwint-Oceliková, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft aan [kinderopvang] subsidie verleend voor drie verschillende activiteiten. [kinderopvang] is op 26 april 2016 failliet verklaard. Bij het besluit van 30 juni 2016 tot vaststelling van de subsidies heeft het college bepaald dat het subsidiebedrag dat [kinderopvang] nog tegoed heeft wordt verrekend met de huurachterstand die zij bij de gemeente Súdwest-Fryslân heeft voor de huur van een aantal ruimtes in schoolgebouwen. Na een aanpassing van de berekening van de hoogte van de huurachterstand bij het besluit van 3 maart 2017, heeft dit er toe geleid dat [kinderopvang] nog een bedrag van € 3.271,55 uitbetaald heeft gekregen.
Geschil
2. In geschil is of het college het nog aan [kinderopvang] uit te betalen bedrag aan subsidie bij het besluit tot subsidievaststelling heeft mogen verrekenen met het bedrag aan huurachterstand bij de gemeente. Dit is de rechtsvraag die bij de rechtbank voorlag en die de Afdeling nu in hoger beroep moet beantwoorden.
Wettelijk kader
3. In titel 4.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn bepalingen opgenomen over bestuursrechtelijke geldschulden. De bepalingen waar het in deze zaak om draait zijn artikel 4:85, eerste lid, en artikel 4:93, eerste lid, van die wet.
Artikel 4:85, eerste lid, luidt:
"Deze titel is van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit:
a. een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt, of
b. een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep."
Artikel 4:93, eerste lid, luidt:
"Verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering geschiedt slechts voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien."
Bij de rechtbank is ook artikel 4:124 aan Pro de orde geweest. Dat artikel luidt:
"Het bestuursorgaan beschikt ten aanzien van de invordering ook over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft."
4. Artikel 53, eerste lid, van de Faillissementswet (Fw) luidt:
"Hij die zowel schuldenaar als schuldeiser van de gefailleerde is, kan zijn schuld met zijn vordering op de gefailleerde verrekenen, indien beide zijn ontstaan vóór de faillietverklaring of voortvloeien uit handelingen, vóór de faillietverklaring met de gefailleerde verricht."
5. Bij de rechtbank is tevens artikel 24, eerste lid, van de Invorderingswet aan de orde geweest. Dat artikellid luidt, voor zover van belang:
"De ontvanger is ten aanzien van de belastingschuldige bevoegd:
a. aan de belastingschuldige uit te betalen en van de belastingschuldige te innen bedragen ter zake van rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger is opgedragen met elkaar te verrekenen;
b. aan de belastingschuldige uit te betalen bedragen ter zake van met de in onderdeel a bedoelde rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen verband houdende vorderingen op de Staat of de ontvanger te verrekenen met van de belastingschuldige te innen bedragen ter zake van rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger is opgedragen.
Verrekening op grond van de onderdelen a en b is eveneens mogelijk wanneer op een aan de belastingschuldige uit te betalen bedrag beslag is gelegd.
De artikelen 53 tot en met 55, 234, 235 en 307 van de Faillissementswet zijn van overeenkomstige toepassing. [...]."
Uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een verrekening van twee bestuursrechtelijke geldschulden. De huurschuld is een civielrechtelijke geldvordering, nu het een schuld aan de gemeente als rechtspersoon betreft die zijn grondslag vindt in het niet nakomen van een overeenkomst. Deze schuld is geen bestuursrechtelijke geldschuld als bedoeld in artikel 4:85 van Pro de Awb en het college heeft deze geldschuld daarom niet op grond van artikel 4:93 van Pro de Awb kunnen verrekenen met de nog aan [kinderopvang] toekomende subsidie.
Over het beroep dat het college heeft gedaan op artikel 53 van Pro de Fw, heeft de rechtbank overwogen dat het college weliswaar schuldenaar is voor de toegekende subsidie, maar geen schuldeiser is voor de door [kinderopvang] opgebouwde huurschuld omdat die schuld het gevolg is van een overeenkomst tussen de gemeente als rechtspersoon en [kinderopvang]. Artikel 53 van Pro de Fw is niet van toepassing bij een verrekening zoals die hier aan de orde is. Anders dan het college, die daaruit afleidt dat de verrekeningsbevoegdheid van artikel 53 van Pro de Fw wel van toepassing is, vindt de rechtbank steun voor dit oordeel in de in artikel 24, eerste lid, van de Invorderingswet expliciet aan de ontvanger gegeven verrekeningsbevoegdheid bij de invordering van belastingschulden. Voor zover het college wijst op artikel 4:124 van Pro de Awb, heeft de rechtbank geoordeeld dat ook dit artikel is ondergebracht in titel 4.4 over bestuursrechtelijke geldschulden en dat van twee bestuursrechtelijke geldschulden in dit geval geen sprake is.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank geoordeeld dat verrekening van de huurschuld met de subsidie niet mogelijk is.
Hoger beroep
7. Het college heeft hoger beroep ingesteld omdat het zich niet kan verenigen met het oordeel van de rechtbank dat verrekening niet is toegestaan en de daaruit voortvloeiende beslissing. Het college is het wel met de rechtbank eens dat artikel 4:93 van Pro de Awb niet van toepassing is, maar stelt dat dit onverlet laat dat het de bevoegdheid tot verrekening toekomt op grond van artikel 53 van Pro de Fw.
[curator] heeft daarna incidenteel hoger beroep ingesteld. Hij kan zich wel vinden in de beslissing van de rechtbank, maar niet in de overwegingen die daartoe hebben geleid. Anders dan de rechtbank en het college meent hij dat artikel 4:93 van Pro de Awb wel van toepassing is op een situatie als de onderhavige, waarbij een bestuursrechtelijke geldschuld met een civielrechtelijke vordering wordt verrekend. Volgens [curator] is echter in dit geval niet voldaan aan het vereiste dat sprake is van een wettelijk voorschrift waarin is voorzien in de mogelijkheid van verrekening. Artikel 53 van Pro de Fw kan niet als een wettelijk voorschrift in die zin worden aangemerkt omdat dit een civielrechtelijke bepaling is en de wetgever de toepassing van het civiele recht juist heeft uitgesloten. Verrekening is hier dan ook niet mogelijk. Als het college met een beroep op artikel 53 van Pro de Fw had willen verrekenen, had het dit niet in het subsidievaststellingsbesluit mogen doen, maar hiervoor de civielrechtelijke weg moeten kiezen, aldus [curator].
Omdat het betoog van [curator] over artikel 4:93 van Pro de Awb juridisch het meest vergaand is, zal de Afdeling eerst daarop ingaan.
Hoger beroep van [curator]: de toepasselijkheid van artikel 4:93 van Pro de Awb als grondslag voor de verrekening
8. [curator] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat artikel 4:93 van Pro de Awb in dit geval niet van toepassing is omdat geen sprake is van twee bestuursrechtelijke geldschulden. In artikel 4:85 van Pro de Awb wordt het begrip ‘geldschuld’ nader gedefinieerd. Er dient sprake te zijn van een geldschuld met een publiekrechtelijke grondslag en dat is het geval met het subsidiebesluit dat thans voorligt. Verder staat in het eerste lid van artikel 4:93 dat Pro verrekening plaatsvindt met een ‘bestaande vordering’. Omdat dit begrip niet wordt gedefinieerd, kan hieronder ook een vordering van huurpenningen vallen. De formulering van deze bepaling staat er volgens [curator] niet aan in de weg dat deze ziet op verrekening van bestuursrechtelijke geldschulden (zoals een subsidie) met zowel bestuursrechtelijke vorderingen (zoals een bestuurlijke boete) als civielrechtelijke vorderingen (zoals huurpenningen). Dat betekent dat verrekening alleen mogelijk is als in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien, aldus [curator].
8.1. Wat betreft de vraag naar de toepasselijkheid van artikel 4:93 van Pro de Awb heeft de rechtbank terecht vooropgesteld dat die bepaling is opgenomen in titel 4.4 van de Awb, met als opschrift ‘bestuursrechtelijke geldschulden’. Wat in die titel, en dus ook in artikel 4:93, moet worden verstaan onder ‘geldschuld’ volgt uit artikel 4:85, eerste lid. Zoals ook in artikel 4:42 staat Pro, stelt de beschikking tot subsidievaststelling het bedrag van de subsidie vast en geeft deze aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag. Dat is een besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Daarmee is sprake van een geldschuld van een bestuursorgaan in de zin van titel 4.4. Naast een geldschuld, heeft artikel 4:93 het Pro in het eerste lid over een ‘bestaande vordering’. Zoals [curator] ook stelt, wordt dit begrip in de Awb niet verder uitgelegd. Het ligt echter naar het oordeel van de Afdeling niet voor de hand hieronder ook andere vorderingen dan publiekrechtelijke te begrijpen. Uit de plaatsing in titel 4.4 kan al worden afgeleid dat artikel 4:93 alleen Pro betrekking heeft op de onderlinge verrekening van twee bestuursrechtelijke geldschulden. Dat dit ook de bedoeling van de wetgever is geweest wordt bevestigd door de geschiedenis van de totstandkoming van de Vierde tranche van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr.3). De Afdeling wijst daarbij, zonder uitputtend te zijn, op de hierna, onder 8.2, weergegeven passages uit de memorie van toelichting.
8.2. In het algemeen deel van het hoofdstuk over de bestuursrechtelijke geldschulden van de memorie van toelichting staat dat aan een van het Burgerlijk Wetboek (BW) afwijkende regeling van de verrekening behoefte is. Niet goed voorstelbaar is immers dat een burger met een beroep op de regels inzake verrekening uit het BW (artikelen 6:127 e.v.) het betalen van een geldboete zou kunnen weigeren, omdat hij nog recht heeft op huursubsidie van de staat. De publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen een en hetzelfde openbare lichaam worden verricht, zijn zo divers dat verrekening van uit die taken voortvloeiende geldvorderingen in beginsel niet aan de orde kan zijn (p. 11). De algemene regeling beoogt ook tegemoet te komen aan de behoefte aan duidelijkheid over het toepasselijke recht betreffende bestuursrechtelijke geldschulden en de toegankelijkheid daarvan (p. 13). De reikwijdte van de voorgestelde regeling is beperkt tot de bestuursrechtelijke geldschulden. Kenmerk van een bestuursrechtelijke betalingsverplichting is dat de grondslag van de betalingsverplichting van bestuursrechtelijke oorsprong is. Voor de toepassing van de voorgestelde regeling is vereist dat de betalingsverplichting ofwel voortvloeit uit een bestuursrechtelijk wettelijk voorschrift ofwel uit een daartoe strekkend besluit dat vatbaar is voor bezwaar of voor beroep bij de bestuursrechter. Aldus wordt voor het onderscheid tussen bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke geldschulden in beginsel aangesloten bij de afbakening tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen op grond van artikel 1:3 van Pro de Awb (p. 19). Verderop in de toelichting is te lezen dat de beperking van de reikwijdte van het voorstel tot bestuursrechtelijke geldschulden betekent dat niet alle betalingsverplichtingen waarbij een van beide partijen een bestuursorgaan is, door het wetsvoorstel worden bestreken. Betalingsverplichtingen die hun grondslag vinden in het privaatrecht vallen er niet onder. Hierbij moet worden gedacht aan betalingsverplichtingen uit overeenkomst, onrechtmatige daad of onverschuldigde betaling, althans voor zover de bestuursrechter niet bevoegd is om van geschillen hieromtrent kennis te nemen (p. 20). Bij het voorgestelde artikel 4.4.1.1 (artikel 4:85) is in de memorie van toelichting benadrukt dat de regeling vanzelfsprekend beperkt is tot bestuursrechtelijke geldschulden. Op privaatrechtelijke geldschulden is zij niet van toepassing, zoals ook in het algemeen deel van dit hoofdstuk van deze toelichting is uiteengezet (p. 29). Bij het voorgestelde artikel 4.4.1.9 (artikel 4:93) vermeldt de toelichting dat de publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen een en hetzelfde openbaar lichaam worden uitgeoefend, in zodanige mate uiteenlopen dat het in algemene zin toestaan van verrekening van met die taken samenhangende geldvorderingen - zonder daaraan nadere beperkingen te stellen - in beginsel ongewenst is. Het is om die reden van belang dat verrekening slechts kan plaatsvinden indien daarvoor in bijzondere wetgeving een voorziening is getroffen (p. 41).
8.3. Naar het oordeel van de Afdeling moet een bestaande vordering als bedoeld in artikel 4:93, eerste lid, van de Awb van publiekrechtelijke aard zijn om met een bestuursrechtelijke geldschuld te kunnen worden verrekend. Die bepaling ziet niet op verrekening van een bestuursrechtelijke geldschuld van een bestuursorgaan aan een burger met een civielrechtelijke geldschuld van een burger aan dat bestuursorgaan. In dit geval leidt de subsidievaststelling wel tot een bestuursrechtelijke geldschuld van het college aan [kinderopvang], maar leidt de - ten tijde van de subsidievaststelling al bestaande - huurschuld van [kinderopvang] niet tot een publiekrechtelijke vordering van het college op [kinderopvang] en dus niet tot een bestuursrechtelijke geldschuld van [kinderopvang] aan het college.
Nu daarom in dit geval artikel 4:93 van Pro de Awb toepassing mist en verrekening op basis van deze bepaling niet mogelijk is, komt de Afdeling strikt genomen niet toe aan het deel van het betoog van [curator] dat hier niet is voldaan aan het vereiste dat de verrekeningsbevoegdheid bij wettelijk voorschrift is voorzien. De Afdeling merkt daarover ter voorlichting van de rechtspraktijk wel op dat een wettelijk voorschrift als bedoeld in het eerste lid van artikel 4:93 een Pro wettelijk voorschrift moet zijn dat uitdrukkelijk betrekking heeft op een bestuursrechtelijke geldschuld, zoals bijvoorbeeld voor verrekening van terug te vorderen subsidiebedragen is neergelegd in het derde lid van artikel 4:57 van Pro de Awb. Er moet een publiekrechtelijke grondslag zijn. Een algemene civielrechtelijke bepaling voldoet niet.
8.4. [curator] heeft in hoger beroep nog opgeworpen dat onder de naam ‘[kinderopvang]’ meerdere rechtspersonen vallen en het subsidievaststellingsbesluit is gericht aan [kinderopvang], terwijl volgens hem de huurovereenkomst niet met Stichting [kinderopvang] maar met [kinderopvang] BV is gesloten. Daargelaten dat [curator] dit niet nader heeft onderbouwd, kan in het midden blijven of de geldschuld en de vordering tussen dezelfde rechtspersonen bestaan en wat de onderlinge verhouding is tussen de stichtingen en de besloten vennootschap. Hiervoor, onder 8.3, is de Afdeling immers tot het oordeel gekomen dat artikel 4:93 van Pro de Awb toepassing mist omdat het niet gaat om twee bestuursrechtelijke geldschulden.
Hoger beroep van het college: de toepasselijkheid van artikel 53 van Pro de Fw als grondslag voor de verrekening
9. Het college betoogt dat de conclusie dat artikel 4:93 van Pro de Awb geen grondslag kan vormen voor verrekening onverlet laat dat het de bevoegdheid tot verrekening toekomt op grond van artikel 53 van Pro de Fw. De verrekeningsbevoegdheid uit de Fw komt iedere schuldeiser toe. Bij de subsidievaststelling heeft het college de subsidie verrekend met de achterstallige huur. Dit is een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. Hieruit kan volgens het college niet de conclusie worden getrokken dat het impliceert dat verrekening heeft plaatsgevonden onder toepassing van artikel 4:93 van Pro de Awb. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat verrekening niet mogelijk is omdat het college schuldenaar is voor de subsidie maar geen schuldeiser is voor de huurschuld omdat de huurovereenkomst is gesloten met de gemeente Súdwest-Fryslân. Het bestuursorgaan treedt op als vertegenwoordiger of orgaan van de gemeente als rechtspersoon en oefent de vermogensrechtelijke rechten en plichten van de gemeente slechts in zoverre uit. Betaling in juridische zin geschiedt aan of door de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan - in dit geval het college - behoort. In dit verband wijst het college op artikel 1:1, vierde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de vermogensrechtelijke gevolgen van de handelingen van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort.
9.1. De Afdeling overweegt hierover dat het college bij het besluit van 30 juni 2016, in het kader van de subsidievaststelling, heeft beoogd een publiekrechtelijke verrekening toe te passen. Het college was echter niet bevoegd tot een publiekrechtelijke verrekening omdat niet is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 4:93 van Pro de Awb dat het gaat om twee bestuursrechtelijke geldschulden. De verrekening van artikel 53 van Pro de Fw kan niet bij Awb-besluit worden uitgeoefend. Dit betekent dat de rechtbank terecht, onder gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 3 maart 2017, het besluit van 30 juni 2016 heeft herroepen voor zover de subsidie is verrekend met de huurschuld. Of verrekening via de privaatrechtelijke weg kan door het (alsnog) inroepen van artikel 53 van Pro de Fw in het faillissement, staat niet ter beoordeling van de Afdeling.
Conclusie
10. Zowel het hoger beroep van het college als het (incidenteel) hoger beroep van [curator] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding. Omdat het college voor de behandeling van het hoger beroep nog geen griffierecht heeft betaald, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb bepalen dat alsnog griffierecht zal worden geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Verheij w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
18-(608).