Uitspraak
201708178/1/A2.
Datum uitspraak: 23 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Breda University of Applied Sciences, voorheen: de Stichting NHTV Internationale Hogeschool Breda (hierna: NHTV), gevestigd te Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 september 2017 in zaak nr. 17/725 in het geding tussen:
NHTV
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de minister aan NHTV een rijksbijdrage hoger onderwijs 2016 van € 40.743.242,00 toegekend.
Bij besluit van 29 december 2016 heeft de minister het door NHTV daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 september 2017 heeft de rechtbank het door NHTV daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft NHTV hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2018, waar NHTV, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.W. Mulder, zijn verschenen.
Overwegingen
Achtergrond
1. Universiteiten en hogescholen ontvangen van de minister een bekostiging voor onderwijs en onderzoek. Deze rijksbijdrage bestaat uit een hoofdbekostiging en een prestatiebekostiging. De hoofdbekostiging voor universiteiten bestaat uit een onderwijsdeel voor het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs (hierna: wo) en een onderzoekdeel wo voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. De hoofdbekostiging voor hogescholen bestaat uit een onderwijsdeel voor het verzorgen van hoger beroepsonderwijs (hierna: hbo) en een deel ontwerp en ontwikkeling hbo voor praktijkgericht onderzoek.
2. De rijksbijdrage wordt jaarlijks aan de universiteiten en hogescholen toegekend. De regels daarvoor zijn neergelegd in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) en het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. Op 1 september 2004 is artikel 1.3 van de WHW verruimd in die zin dat universiteiten naast wo-opleidingen ook hbo-opleidingen mogen verzorgen en hogescholen naast hbo-opleidingen ook wo-opleidingen.
De letterlijke tekst van de bepalingen waarnaar in de overwegingen van deze uitspraak wordt verwezen, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Geschil
3. NHTV is een hogeschool en verzorgt naast hbo-opleidingen een aantal wo-opleidingen. De minister heeft haar daarvoor een onderwijsdeel wo toegekend. In geschil is of de minister NHTV tevens een onderzoekdeel wo had moeten toekennen.
4. Ter zitting is desgevraagd door NHTV en de minister bevestigd dat het hoger beroep alleen betrekking heeft op de hoofdbekostiging en niet op de prestatiebekostiging. Ook heeft de minister toegezegd dat, indien de Afdeling van oordeel is dat NHTV aanspraak heeft op een onderzoekdeel wo voor het jaar 2016, hij dat ook voor de daaropvolgende jaren zal toekennen.
5. NHTV heeft geen gronden aangevoerd tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding door de rechtbank, zodat de Afdeling daarover geen oordeel zal geven.
Besluitvorming
6. Volgens de minister heeft de wetgever er bij de wijziging van de WHW per 1 september 2004 bewust voor gekozen om de systematiek van onderwijsbekostiging aan te passen en de systematiek van onderzoekbekostiging ongemoeid te laten. Dat betekent dat universiteiten die hbo-opleidingen verzorgen wel een onderwijsdeel hbo ontvangen, maar geen deel ontwerp en ontwikkeling hbo. Hogescholen die wo-opleidingen verzorgen ontvangen op vergelijkbare wijze wel een onderwijsdeel wo, maar geen onderzoekdeel wo. De gedachte hierachter is dat ook na de wetswijziging de wettelijke kerntaak van universiteiten het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek blijft, en de kerntaak van hogescholen het verzorgen van hoger beroepsonderwijs. Met de wetswijziging zijn er alleen taken bijgekomen die universiteiten en hogescholen op vrijwillige basis mogen uitvoeren. De rijksbijdrage voor NHTV is in overeenstemming met deze wettelijke systematiek vastgesteld, aldus de minister.
Oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank heeft overwogen dat de weigering van de minister om NHTV in aanmerking te brengen voor de bekostiging van het onderzoekdeel wo niet in strijd is met de WHW of het Uitvoeringsbesluit. De keuze van de wetgever om de bekostiging voor het onderzoekdeel wo voor te behouden aan universiteiten is neergelegd in artikel 1.9, eerste lid, van de WHW en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit. Artikel 2.6 van de WHW biedt geen ruimte om daarvan af te wijken, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
8. NHTV betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte is uitgegaan van de veronderstelling dat zij voor de studenten die de wo-opleidingen volgen weliswaar geen onderzoekdeel wo ontvangt, maar wel een deel ontwerp en ontwikkeling hbo. Dat is niet het geval, zij ontvangt voor die studenten slechts een onderwijsdeel wo.
8.1. Zowel NHTV als de minister heeft in de stukken en ter zitting bij de rechtbank duidelijk kenbaar gemaakt dat NHTV voor de studenten die de wo-opleidingen volgen geen aanspraak maakt op een deel ontwerp en ontwikkeling hbo. De rechtbank is in overweging 5.2, vierde alinea, waar NHTV in dit verband naar verwijst, ingegaan op het ter zitting nader toegelichte betoog van NHTV dat het onderzoekdeel wo 55% van het budget vormt en het deel ontwerp en ontwikkeling hbo slechts 2%, zodat het voor universiteiten die hbo-opleidingen verzorgen minder erg is om niet in aanmerking te komen voor het deel ontwerp en ontwikkeling hbo dan het voor hogescholen die wo-opleidingen verzorgen is om niet in aanmerking te komen voor het onderzoekdeel wo. De rechtbank heeft daarover in het algemeen geoordeeld dat dit verschil in hoogte van bekostiging niet willekeurig is, in die zin dat het voor alle universiteiten en hogescholen geldt. De rechtbank heeft niet overwogen dat NHTV voor de studenten die de wo-opleidingen volgen een deel ontwerp en ontwikkeling hbo ontvangt. Het betoog van NHTV berust daarom op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak.
9. NHTV betoogt verder dat de door de minister toegepaste wijze van bekostiging, waardoor zij voor haar wo-opleidingen geen onderzoekdeel wo ontvangt, in strijd is met artikel 2.6, eerste lid, van de WHW, waarin is voorgeschreven dat bekostiging dient te geschieden naar gelijke maatstaven. Nu de minister de studenten die bij haar een wo-opleiding volgen kwalificeert als wo-studenten, dient zij een bekostiging voor zowel wo-onderwijs als wo-onderzoek te krijgen.
9.1. In artikel 2.6, eerste lid, van de WHW is bepaald dat de in artikel 2.5, eerste lid, bedoelde algemene berekeningswijze bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld (te weten het Uitvoeringsbesluit). Verder is daarin bepaald dat de algemene berekeningswijze voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven bevat. Deze maatstaven hebben betrekking op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat universiteiten en hogescholen niet tot dezelfde groep van instellingen behoren. Artikel 1.3, eerste en derde lid, van de WHW maakt een duidelijk onderscheid tussen beide groepen van instellingen. De kerntaak van universiteiten is het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek en de kerntaak van hogescholen het verzorgen van hoger beroepsonderwijs. Door hogescholen verzorgde wo-opleidingen behoeven voor de bekostiging dan ook niet naar gelijkelijk geldende maatstaven te worden behandeld als door universiteiten verzorgde wo-opleidingen.
Bovendien heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 2.6, eerste lid, verwijst naar artikel 2.5, eerste lid, dat op zijn beurt weer verwijst naar artikel 1.9, eerste lid, van de WHW. In laatstgenoemde bepaling is de bekostiging van het onderzoekdeel wo uitdrukkelijk voorbehouden aan universiteiten. Ook uit de artikelen 4.20, 4.21 en 4.23 van het Uitvoeringsbesluit volgt het uitgangspunt dat het onderzoekdeel wo alleen over de universiteiten wordt verdeeld.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister niet in strijd met artikel 2.6, eerste lid, van de WHW handelt door hogescholen die wo-opleidingen verzorgen geen onderzoekdeel wo toe te kennen.
Ter zitting heeft NHTV toegelicht dat studenten die wo-opleidingen volgen aan een hogeschool aan dezelfde onderzoekseisen moeten voldoen als studenten die eenzelfde wo-opleiding aan een universiteit volgen. Universiteiten ontvangen voor dat onderzoekdeel wel een bekostiging, hogescholen niet. De minister heeft dat ter zitting bevestigd. Zoals volgt uit het voorgaande is dit echter een gevolg dat voortvloeit uit een wet in formele zin, namelijk de WHW. Het staat de Afdeling op grond van artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet vrij de innerlijke waarde of billijkheid van de WHW te beoordelen. Of sprake is van een behandeling in strijd met het gelijkheidsbeginsel kan in het midden blijven, nu geen sprake is van gelijke gevallen. Het verzorgen van wo-opleidingen door hogescholen gebeurt op vrijwillige basis en betreft niet hun wettelijke kerntaak. In zoverre zijn deze hogescholen niet vergelijkbaar met universiteiten die wo-opleidingen verzorgen.
Het betoog faalt.
10. NHTV betoogt ten slotte dat de minister in de omstandigheden van dit geval aanleiding had moeten zien om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid, neergelegd in artikel 2.6, vijfde lid, van de WHW, om in afwijking van de algemene berekeningswijze een rijksbijdrage toe te kennen. De minister heeft zich namelijk reeds ten tijde van de invoering van de wetswijziging van 1 september 2004 gerealiseerd dat sprake is van een ongelijke onderzoekbekostiging van wo-opleidingen bij universiteiten en hogescholen en dat op termijn zal worden bezien welke consequenties daaraan moeten worden verbonden. Ook in een brief van 30 juni 2016 heeft de minister erkend dat hogescholen een te lage bekostiging ontvangen voor wetenschappelijk onderzoek. Verder heeft zij met haar wo-opleidingen een kwaliteitsverbetering van het hoger onderwijs of wetenschappelijk onderzoek in de zin van artikel 2.6, vijfde lid, van de WHW gerealiseerd, aldus NHTV.
10.1. In artikel 2.6, vijfde lid, van de WHW is bepaald dat de minister met het oog op de bevordering van de kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek in afwijking van de algemene berekeningswijze aan de rijksbijdrage, waarop een universiteit of hogeschool aanspraak heeft, een bedrag kan toevoegen in verband met de door die instelling in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek.
10.2. Daargelaten of het verzorgen van wo-opleidingen door hogescholen kan worden aangemerkt als bevordering van de kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister in dit geval geen aanleiding heeft hoeven zien om gebruik te maken van deze bevoegdheid. De minister heeft zich in dit verband op het standpunt mogen stellen dat deze bevoegdheid niet is bedoeld om de keuze van de wetgever om hogescholen die wo-opleidingen verzorgen niet in aanmerking te laten komen voor onderzoekbekostiging, via een omweg alsnog te doorbreken. De door NHTV in dit verband aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis van de wetswijziging van 1 september 2004 en de brief van de minister van 30 juni 2016 geven geen aanleiding hierover anders te oordelen.
In de memorie van toelichting bij de Wijziging van onder meer de WHW (Kamerstukken II 2001/02, 28 024, nr. 3, blz. 31) staat het volgende: "Op termijn zal bezien moeten worden wat de consequenties zijn van het voorstel dat de aard van de opleidingen bepaalt of het gaat om een wo dan wel hbo-opleiding, niet of de opleidende instelling een universiteit dan wel hogeschool is. Ik verwacht dat dit voorstel slechts voor een klein aantal opleidingen consequenties zal hebben, aangezien een en ander niet hoort tot de kerntaak van respectievelijk de universiteit of hogeschool. Accreditatie als wo- of hbo-opleiding is pas over enkele jaren mogelijk. In ieder geval is het uitgangspunt bij de invoering dat het financiële macrokader voor wo en hbo door dit voorstel thans niet wijzigt. Ook zal als gevolg van dit wetsvoorstel geen wijziging plaatsvinden ten aanzien van de bestaande onderzoeksfinanciering gerelateerd aan het onderwijs zoals thans plaatsvindt bij de universiteiten." Anders dan NHTV aanvoert biedt deze passage geen grond voor het oordeel dat de minister de suggestie heeft gewekt dat de bekostigingssystematiek op termijn zou worden aangepast in die zin dat hogescholen die wo-opleidingen verzorgen in aanmerking komen voor het onderzoekdeel wo.
In de brief van de minister van 30 juni 2016 aan de NHTV staat: "U illustreert met uw brief dat de ongelijkheid tussen de bekostiging van wetenschappelijke en hbo-opleidingen voortkomt uit de beperkte onderzoeksmiddelen voor de hogescholen. Via de middelen voor onderzoek specifiek gericht op hogescholen (‘Ontwerp en ontwikkeling’ in de bekostiging en ‘praktijkgericht onderzoek’ via NWO/SIA) komt hier wel langzaam verandering in. Ook is in de Strategische Agenda voorzien dat er in de toekomst € 72 miljoen beschikbaar komt voor lectoren." De minister heeft in het verweerschrift in hoger beroep toegelicht dat hij hiermee doelde op extra middelen voor het deel ontwerp en ontwikkeling hbo, niet op het onderzoekdeel wo. Het staat hogescholen vrij om de extra middelen voor ontwerp en ontwikkeling die zij ontvangen voor de hbo-opleidingen in te zetten voor wo-onderzoek in de door hen verzorgde wo-opleidingen. Anders dan NHTV aanvoert heeft de minister in deze brief dus niet erkend dat het onredelijk is dat haar geen onderzoekdeel wo wordt toegekend.
Het betoog faalt.
Eindoordeel
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Hagen w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
611. BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen
Artikel 11
De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 1.3
1. Universiteiten zijn gericht op het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. In elk geval verzorgen zij initiële opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs, verrichten zij wetenschappelijk onderzoek, voorzien zij in de opleiding tot wetenschappelijk onderzoeker of technologisch ontwerper en dragen zij kennis over ten behoeve van de maatschappij.
[…].
3. Hogescholen zijn gericht op het verzorgen van hoger beroepsonderwijs. Zij verrichten ontwerp- en ontwikkelactiviteiten of onderzoek gericht op de beroepspraktijk. Zij verzorgen in elk geval bacheloropleidingen in het hoger beroepsonderwijs, zij verzorgen in voorkomende gevallen masteropleidingen in het hoger beroepsonderwijs en zij dragen in elk geval kennis over ten behoeve van de maatschappij. Zij dragen bij aan de ontwikkeling van beroepen waarop het onderwijs is gericht.
[…].
Artikel 1.9
1. Ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs en, voorzover het universiteiten betreft, mede ten behoeve van het verrichten van wetenschappelijk onderzoek hebben de in de bijlage van deze wet onder a, c, h en j opgenomen instellingen, onderscheidenlijk rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid, waarvan de overige in de bijlage van deze wet opgenomen instellingen uitgaan, aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas, voorzover aan de aan die instellingen verbonden opleidingen accreditatie is verleend of die opleidingen de toets nieuwe opleiding dan wel de toets nieuw Ad-programma met positief gevolg hebben ondergaan. Voor de toepassing van dit lid worden de ontwerp- en ontwikkelactiviteiten en onderzoek gericht op de beroepspraktijk, aan hogescholen gerekend tot het daarop betrekking hebbende onderwijs.
[…].
Artikel 2.5
1. De rijksbijdrage waarop de in artikel 1.9, eerste lid, bedoelde aanspraak betrekking heeft, wordt berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze.
[…].
Artikel 2.6
1. De in artikel 2.5, eerste lid, bedoelde algemene berekeningswijze wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld. De algemene berekeningswijze bevat voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven. Deze maatstaven hebben betrekking op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan.
[…].
5. Met het oog op de bevordering van de kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek kan Onze minister in afwijking van de algemene berekeningswijze, bedoeld in het eerste lid, aan de rijksbijdrage waarop de in artikel 1.9, eerste lid, bedoelde aanspraak betrekking heeft, een bedrag toevoegen in verband met de door een instelling in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek.
[…].
Uitvoeringsbesluit WHW 2008
Hoofdstuk 4 Bepalingen over de berekening van de rijksbijdrage
Afdeling 1 Algemene bepalingen over de berekening van de rijksbijdrage
Artikel 4.1
1. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap stelt jaarlijks, in overeenstemming met het desbetreffende onderdeel van de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap die voor het desbetreffende begrotingsjaar is vastgesteld, de omvang vast van de landelijk beschikbare rijksbijdrage voor de instellingen die onderwijs verzorgen of onderzoek verrichten op een ander gebied dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving, en de omvang van de delen daarvan.
[…].
3. De landelijk beschikbare rijksbijdrage, bedoeld in het eerste lid, bestaat uit:
a. een onderwijsdeel wo,
b. een onderwijsdeel hbo,
c. een onderzoekdeel wo,
d. een deel ontwerp en ontwikkeling hbo, en
[…].
Artikel 4.2
1. Het onderwijsdeel wo, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, onderdeel a, wordt overeenkomstig afdeling 2 van dit hoofdstuk verdeeld over de instellingen die opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs op andere gebieden dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving of bij ministeriële regeling aan te wijzen sectoroverstijgende opleidingen verzorgen. […].
2. Het onderwijsdeel hbo, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, onderdeel b, wordt overeenkomstig afdeling 2 van dit hoofdstuk verdeeld over de instellingen die opleidingen in het hoger beroepsonderwijs op andere gebieden dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving of bij ministeriële regeling aan te wijzen sectoroverstijgende opleidingen verzorgen. […].
3. Het onderzoekdeel wo, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, onderdeel c, wordt overeenkomstig afdeling 3, paragraaf 1, van dit hoofdstuk verdeeld over de instellingen die opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs op andere gebieden dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving of bij ministeriële regeling aan te wijzen sectoroverstijgende opleidingen verzorgen. […].
4. Het deel ontwerp en ontwikkeling hbo, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, onderdeel d, wordt overeenkomstig afdeling 3, paragraaf 2, verdeeld over de instellingen die opleidingen in het hoger beroepsonderwijs op andere gebieden dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving verzorgen. .
[…].
Afdeling 3 Bepalingen over de rijksbijdrage vanwege het verrichten van onderzoek
§ 1 Onderzoekdeel wo
Artikel 4.20
1. Een bij ministeriële regeling vast te stellen deel van het onderzoekdeel wo wordt over de universiteiten verdeeld naar rato van de som van de aantallen bekostigde graden per opleiding, bedoeld in artikel 4.9, die in de peilperiode onderzoek door een universiteit zijn verleend.
[…].
Artikel 4.21
1. Uit het onderzoekdeel wo ontvangt een universiteit een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag voor ieder proefschrift dat in het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar heeft geleid tot een promotie ten overstaan van het college voor promoties of de commissie bedoeld in artikel 7.18, vierde lid, van de wet.
2. Uit het onderzoekdeel wo ontvangt een universiteit per ontwerperscertificaat dat is uitgereikt in het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar, een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag.
[…].
Artikel 4.23
1. Bij ministeriële regeling worden bedragen vastgesteld, die uit het onderzoekdeel wo aan universiteiten worden toegekend in verband met toponderzoekscholen en bijzondere voorzieningen.
[…].