Uitspraak
201800770/1/R2.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 20 december 2017 in zaak nr. AWB 17/1485 t/m 17/1488 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2],
[appellante sub 3]
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2017 heeft het college op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) het beheerplan "De Wieden en Weerribben" vastgesteld.
Bij uitspraak van 20 december 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hoger beroep ingesteld.
Het college van Overijssel heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2019, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3], bijgestaan door [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brunt, mr. H. Hams en A. Garssen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Appellanten pachten gronden en hebben gronden in eigendom in de Natura 2000-gebieden De Wieden en de Weerribben. Zij oogsten daar riet. Zij wensen hun activiteiten ongewijzigd voort te zetten, zonder dat zij daarvoor een vergunning krachtens de Wnb nodig hebben en zonder dat zij daarvoor moeten voldoen aan voorwaarden.
Besluitvorming beheerplan
2. Het beheerplan "De Wieden en Weerribben" heeft betrekking op de twee gelijknamige Natura 2000-gebieden. Het gebied De Wieden ligt grotendeels in de provincie Overijssel en voor een klein deel in de provincie Flevoland. Het is een uitgestrekt laagveenmoeras met meren en kanalen met daartussen natte graslanden, natte heiden, trilvenen, galigaanmoerassen, rietland en moerasbos. Dit gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied voor 8 habitattypen, 12 habitatsoorten, 10 soorten broedvogels en 14 soorten niet-broedvogels. Het gebied Weerribben is een ten dele vergraven veengebied in het uiterste noorden van Overijssel. Dit gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied voor 8 habitattypen, 11 habitatsoorten, 4 soorten broedvogels en 4 soorten niet-broedvogels. In de aanwijzingsbesluiten zijn voor deze gebieden instandhoudingsdoelstellingen opgenomen.
2.1. In het beheerplan is voor diverse handelingen die al worden verricht (in het beheerplan ‘bestaande activiteiten’ genoemd) onderzocht of zij een negatief effect kunnen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen voor deze Natura 2000-gebieden. Op basis van het verrichte onderzoek zijn handelingen onderscheiden en is daaraan een kleur toegekend. In de tabel op pagina 93 staat wat deze kleuren betekenen. Van handelingen die de kleur groen hebben gekregen, is vastgesteld dat significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen zijn uitgesloten. Van handelingen die de kleur geel hebben gekregen, zijn significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen met aanvullende maatregelen uit te sluiten. Van handelingen die de kleur rood hebben gekregen, zijn significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen niet uit te sluiten, zodat nader onderzoek nodig is. Van handelingen die zijn aangeduid met de kleur oranje is onvoldoende informatie voorhanden om vast te stellen of en zo ja, welk effect zij hebben op de instandhoudingsdoelstellingen, zodat ook daarvoor nader onderzoek nodig is.
In paragraaf 5.3.5 van het beheerplan staat dat wanneer een bestaande activiteit als groen is aangemerkt, deze zonder vergunning krachtens de Wnb kan worden voortgezet. Een bestaande activiteit die als geel is aangemerkt, kan zonder vergunning krachtens de Wnb worden voortgezet indien deze wordt uitgevoerd overeenkomstig de in het beheerplan opgenomen voorwaarden.
Paragraaf 5.4.20 bevat de beoordeling van het rietlandbeheer. De conclusie van deze paragraaf is dat rietbeheer wordt aangemerkt als geel. Daarbij zijn de volgende voorwaarden geformuleerd:
"1. In gebieden waar verstoring plaats kan vinden van broedvogels zijn alle activiteiten die samenhangen met het maaien van riet uiterlijk 1 april* afgerond. Dit is conform de bepalingen van de Gedragscode natuurbeheer (voor avifauna-rijke rietlanden). Het ophalen van riet mag in de maanden na de oogst, mits het geoogste riet aan de randen van de rustgebieden is geplaatst. Binnen gebieden met overjarig riet met water op maaiveld zijn alle activiteiten voor 15 maart afgerond. Percelen in zomermaaibeheer die in overgangsbeheer zijn (overgang naar hooiland met habitattypen en geen/weinig riet) dienen wel in de periode 15 juni tot 1 augustus (op percelen die al relatief schraal zijn evt. t/m 1 september) te worden gemaaid. Hierbij moet rekening gehouden worden met de waarde voor avifauna.
2. Middels monitoring wordt bijgehouden of de restricties voldoende zijn om de dichtheden van moerasbroedvogels […] te handhaven.
3. Gemarkeerde waterzuringplanten waarop eitjes/rupsen van de grote vuurvlinder voorkomen worden niet gemaaid bij zomermaaibeheer […].
4. Bevloeien kan doorgang vinden tot meer duidelijk is over de voorwaarden waarbinnen dit plaatsvindt (nader onderzoek hiernaar loopt). Het bevloeien in de Weerribben wordt gestart voor half april ivm het voorkómen van aantasting van nesten van de watersnip. Het dichtzetten van watergangen vindt alleen in de periode maart-mei plaats (het dichtzetten van watergangen vindt overigens alleen in de Weerribben plaats).
5. Schrapen/plaggen van (delen van) percelen waarin de habitattypen veenmosrietlanden en trilvenen voorkomen, wordt alleen onder voorwaarden toegestaan: het schrapen vindt alleen plaats op locaties die beginnen te verbossen waardoor de staat van instandhouding van deze habitattypen op korte termijn in het geding is. In goed ontwikkelde vormen van het habitattype ruigten en zomen (vormen met moeraslathyrus en moeraswolfsmelk) wordt niet geschraapt.
6. Het tijdelijk opslaan van riet op ribben niet uitvoeren op locaties waar het habitattype blauwgraslanden voorkomt.
7. Rietresten worden niet verbrand op percelen die zijn geclassificeerd als trilvenen, vochtige heiden of blauwgraslanden.
8. Terreinbeheerders zoeken samen met pachters naar maatwerk-oplossingen om verbossing van galigaanvegetaties te voorkomen en de kwaliteit van de vegetaties te bevorderen, en maken een zoneringsplan om de opgave voor moerasbroedvogels in de tweede en derde periode van het beheerplan te realiseren (maatregel AB en AC).
9. Alleen materieel gebruiken dat diepe sporen voorkomt.
*met uitzondering van het controleren van de werking van het bevloeiingssysteem: de habitatverbetering voor moerasvogels door bevloeiing (tegengaan verdroging en verruiging rietlanden) gaat boven het garanderen van algehele rust. Zolang actieve rietsnijders aanwezig zijn in het centrum van het rustgebied in de Weerribben (de percelen die niet vanaf de rand van de rustgebied zijn te bedienen) is het voor hen mogelijk te bevloeien. De habitatverbetering voor moerasvogels door bevloeiing gaat boven het garanderen van algehele rust op de percelen die niet vanaf de randen zijn te bevloeien (de mogelijkheden om deze actieve rietsnijders te verplaatsen wordt onderzocht)."
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geconcludeerd dat appellanten door het beheerplan niet onevenredig in hun belangen worden geschaad. Daaraan legt de rechtbank drie redenen ten grondslag. Ten eerste betekent de omstandigheid dat de Gedragscode natuurbeheer 2016-2021 (hierna: Gedragscode) deel uitmaakt van het beheerplan, volgens de rechtbank geen substantiële inperking van de mogelijkheden van appellanten om in bepaalde perioden rietoogst- en beheerwerkzaamheden te verrichten. Daartoe is volgens de rechtbank van belang dat het beheerplan geen nadere normen stelt waaraan rietoogsters en -beheerders zich bij hun werkzaamheden moeten houden, maar een hulpmiddel is dat dient ter verduidelijking van de verbodsbepalingen van de Wnb. Ten tweede acht de rechtbank van belang dat inwerkingtreding van het beheerplan geen verandering heeft gebracht in de relevantie van de Gedragscode voor de werkzaamheden van appellanten. Ten derde stelt de rechtbank vast dat het maaien en schrapen van rietlanden niet kan worden aangemerkt als vergunningvrij bestaand gebruik in de zin van de Wnb, omdat dit een project in de zin van de Wnb betreft. De rechtbank heeft verder overwogen dat aan appellanten geen nadeelcompensatie hoeft te worden toegekend. Zo er al schade is, is deze niet het gevolg van een verslechtering door het beheerplan, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. Appellanten betogen dat zij het rietbeheer moeten kunnen voortzetten in de vorm waarin zij dit al lange tijd doen, zonder dat daaraan beperkingen worden gesteld. Zij voeren aan dat hun werkzaamheden bestaand gebruik zijn. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte geoordeeld dat het maaien en schrapen een project is. De rechtbank had volgens appellanten ook moeten oordelen dat het beheerplan ten onrechte hun werkzaamheden beperkt. De rechtbank heeft volgens appellanten niet onderkend dat zij op grond van het beheerplan nu verplicht zijn om hun werkzaamheden uit te voeren conform de Gedragscode, terwijl dat vroeger niet hoefde. Daardoor kunnen zij nu onder andere geen werkzaamheden meer verrichten in de maand april, zo stellen zij. Appellanten hebben ter zitting toegelicht welke werkzaamheden zij in het kader van rietbeheer verrichten in de Natura 2000-gebieden. Het riet wordt gemaaid tot midden april. In de periode daarna wordt het riet in de velden gekamd en gebundeld tot grote bundels. Die bundels worden vervolgens in het veld langs watergangen gelegd. Rond eind mei, begin juni worden de bundels opgehaald. Verder kan het ook tot begin mei nodig zijn om velden te bevloeien om opkomend jong riet te beschermen tegen nachtvorst. Daarvoor moeten de velden worden betreden en moeten diverse handelingen plaatsvinden, waaronder het bedienen van pompinstallaties en het aan- en uitzetten van watermolens. Medio juni start het maaien weer, omdat dit in verband met toegekende subsidies moet zijn afgerond op 1 september. Dit gebruik is volgens appellanten toegestaan op grond van de pachtcontracten die zij hebben gesloten met de betrokken grondeigenaren, veelal Staatsbosbeheer. Appellanten betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen aanspraak kunnen maken op financiële compensatie wegens derving van inkomsten, terwijl het beheerplan hun bestaande mogelijkheden beperkt.
Reactie van het college
5. Het college stelt dat is beoogd om rietbeheer dat zonder meer onder de reikwijdte van de Gedragscode valt, door opname in het beheerplan uit te zonderen van het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De voorwaarden voor deze uitzondering zijn volgens het college helder en volgen uit het beheerplan gelezen in samenhang met de daarvan deel uitmakende Nota van antwoord. Deze voorwaarden zijn volgens het college opgesteld in samenspraak met de rietsector en noodzakelijk om met name verstoring van aangewezen broedvogelsoorten uit te sluiten.
Juridisch kader
6. De relevante bepalingen uit de Wnb staan in de bijlage bij deze uitspraak.
6.1. De gebieden "De Wieden" en "Weerribben" zijn twee van de Natura 2000-gebieden in Europa. Natura 2000-gebieden zijn gebieden die op grond van de Europese Habitatrichtlijn en/of Vogelrichtlijn moeten worden beschermd. In Nederland neemt het bevoegd gezag een aanwijzingsbesluit om gebieden als Natura 2000-gebied aan te wijzen. Bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied worden doelstellingen geformuleerd voor de beschermenswaardige habitattypen en (vogel)soorten die in het gebied aanwezig zijn. Zo kan als doelstelling worden geformuleerd dat een bepaald habitattype moet uitbreiden of dat de kwaliteit daarvan moet worden verbeterd, of dat de populatie van een vogelsoort moet worden behouden. Projecten en andere handelingen die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, zijn op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verboden, tenzij daarvoor een vergunning wordt verleend. Op deze hoofdregel bestaan voor zover hier relevant twee uitzonderingen. Activiteiten die zijn beschreven in een beheerplan en/of kunnen worden aangemerkt als handelingen die, kort gezegd, vrijwel ongewijzigd worden verricht sinds een bepaalde referentiedatum, zijn op grond van het eerste onderscheidenlijk het tweede lid van artikel 2.9 van de Wnb uitgezonderd van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
6.2. De vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb dient ter bescherming van de aldus aangewezen gebieden. De Wnb kent echter ook verboden met ontheffingsmogelijkheden die dienen ter bescherming van individuele planten en dieren; de zogenoemde soortenbescherming. De Wnb voorziet erin dat de verbodsbepalingen die gaan over soortenbescherming niet van toepassing zijn als werkzaamheden in het kader van natuurbeheer en bestendig beheer of onderhoud in de landbouw worden uitgevoerd volgens een goedgekeurde gedragscode. De beoordelingskaders van de gebiedsbescherming en de soortenbescherming verschillen van elkaar. Daarom leidt het uitvoeren van werkzaamheden in het kader van natuurbeheer en bestendig beheer of onderhoud in de landbouw volgens een goedgekeurde gedragscode er niet toe dat de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb om die reden niet van toepassing is.
6.3. De Gedragscode is bij besluit van 19 december 2016 goedgekeurd door de staatssecretaris van Economische Zaken. Paragraaf 4 van de Gedragscode bevat een beslisboom. Daaruit volgt dat de Gedragscode niet hoeft te worden toegepast als uit inventarisatiegegevens blijkt dat ter plaatse geen zwaarder beschermde soorten aanwezig zijn. Paragraaf 8.VII van de Gedragscode gaat over rietbeheer. In deze paragraaf staan een kalender en diverse voorzorgmaatregelen. In de kalender is de periode van 1 tot 15 april aangeduid als 'kwetsbare periode'. In deze periode kunnen volgens de voorzorgmaatregelen uitsluitend percelen worden gemaaid die voor de avifauna van gering belang zijn. Het gaat daarbij om percelen met een lage broedvogeldichtheid, waarbij het maaien geen wezenlijke invloed heeft op de populatieomvang. De te maaien percelen moeten bovendien vrij droog en in ieder geval goed beloopbaar zijn. Wanneer tijdens maaiwerkzaamheden in de kwetsbare periode een nest wordt aangetroffen, wordt dit ontzien door daar ruim omheen te maaien. De periode van 15 april tot en met juli is in de kalender aangemerkt als zogenoemde ontheffingsperiode. In deze periode kan volgens de voorzorgmaatregelen niet worden gewerkt tenzij uit inventarisatie is gebleken dat de betreffende soorten niet aanwezig zijn, of voorafgaand een ontheffing is verkregen. Ten slotte worden volgens de voorzorgmaatregelen een aantal algemene maatregelen altijd uitgevoerd. Het betreft onder meer de maatregelen "het maaisel wordt zo spoedig mogelijk na het maaien afgevoerd" en "percelen waarin broedkolonies aanwezig zijn worden uitsluitend gemaaid vóórdat de vogels in het perceel zijn gearriveerd."
Beoordeling van het hoger beroep
7. Appellanten willen dat rietbeheer in het beheerplan onvoorwaardelijk wordt vrijgesteld van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Zij voeren daartoe aan dat dit bestaand gebruik is en geen project. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
De Afdeling ziet geen grond om te betwijfelen dat het door appellanten verrichte rietbeheer moet worden aangemerkt als project in de zin van de Wnb. Dat sprake is van een project betekent echter niet automatisch dat dus geen sprake kan zijn van bestaand gebruik in de zin van artikel 2.9, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Zoals ter zitting aan appellanten is uitgelegd, laat de Afdeling de vraag of de activiteiten van appellanten kunnen worden aangemerkt als bestaand gebruik in deze procedure over het beheerplan evenwel verder buiten beschouwing. Of sprake is van bestaand gebruik is namelijk niet relevant voor de vraag of in het beheerplan terecht voorwaarden zijn gesteld aan de op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb voor rietbeheer gemaakte uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid. De reden daarvoor is dat de twee uitzonderingen op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb die zijn neergelegd in het eerste en het tweede lid van artikel 2.9, zelfstandig naast elkaar bestaan. De omstandigheid dat het door appellanten verrichte rietbeheer kan worden aangemerkt als bestaand gebruik, daargelaten of die stelling juist is, heeft daarom niet direct tot gevolg heeft dat rietbeheer ook onvoorwaardelijk in het beheerplan moet worden aangemerkt als handeling die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt. Weliswaar is dit mogelijk, maar het college heeft daar niet voor gekozen en artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb bevat daartoe ook geen verplichting. In het beheerplan kan ervoor worden gekozen bepaalde bestaande activiteiten slechts vrij te stellen van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, ook als die activiteiten mogelijk kunnen worden aangemerkt als bestaand gebruik in de zin van artikel 2.9, tweede lid, van de Wnb (vergelijk de uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2041). Of sprake is van bestaand gebruik kan aan de orde komen in een procedure over een vergunningaanvraag of over een verzoek om handhaving voor het rietbeheer zoals appellanten dat verrichten.
7.1. De Afdeling ziet wel aanleiding nader in te gaan op de indeling van rietbeheer in de categorie geel in het beheerplan. Die indeling en de daaraan verbonden voorwaarden hebben gevolgen voor de door appellanten jaarlijks te verrichten deelactiviteiten maaien, kammen en bundelen van riet, verplaatsen naar de oever van een watergang, tijdelijke opslag en ophalen van rietbundels en bevloeien van velden. Appellanten hebben toegelicht dat deze activiteiten behoren tot hun vaste bedrijfsactiviteiten. In het beheerplan is rietbeheer aangemerkt als activiteit die zonder vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb kan worden voortgezet, als daarbij de hiervoor onder 2.1 vermelde voorwaarden in acht worden genomen. Naar aanleiding van de betogen van appellanten ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of het beheerplan in zoverre voldoende rechtszeker is. De Afdeling stelt daarbij voorop dat, omdat met het beheerplan is beoogd onder daarin opgenomen voorwaarden voor een handeling een uitzondering te maken op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, de rechtszekerheid vereist dat het voor grondeigenaren en -gebruikers, zoals appellanten, bij zelfstandige lezing van het beheerplan duidelijk moet zijn onder welke omstandigheden gedurende de looptijd van het beheerplan die uitzondering van toepassing is voor de handelingen die zij op hun gronden verrichten of wensen te verrichten. De Afdeling zal daarom hierna in de overwegingen 7.2 tot en met 7.5 per deelactiviteit nagaan of bij zelfstandige lezing van het beheerplan duidelijk is of, en zo ja, in welke periode en op welke manier de betreffende deelactiviteit kan worden verricht opdat de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op grond van artikel 2.9, eerste lid, niet van toepassing is voor rietbeheer. In overweging 7.6 staat hierover een tussenconclusie.
7.2. Voor de deelactiviteit maaien is het volgende van belang. De Afdeling kan het beheerplan niet anders lezen dan dat het maaien van riet moet worden aangemerkt als activiteit die "samenhangt met" het maaien van riet zoals bedoeld in voorwaarde 1 van paragraaf 5.4.20 van het beheerplan.
Voorwaarde 1 bepaalt dat activiteiten die samenhangen met het maaien van riet uiterlijk op 1 april moeten zijn afgerond, behalve bij percelen met overjarig riet met water op maaiveld waar deze activiteiten voor 15 maart moeten zijn afgerond. Dat is volgens voorwaarde 1 conform de bepalingen van de Gedragscode. Verder bepaalt voorwaarde 1 dat het zomermaaibeheer op percelen in overgangsbeheer in de periode 15 juni tot 1 augustus moet plaatsvinden. In de tekst van paragraaf 5.4.20 van het beheerplan die voorafgaat aan de voorwaarden staat dat de Gedragscode het maaien van rietlanden toestaat van 1 augustus tot en met 1 april en onder voorwaarden, voor gebieden met een lage broedvogeldichtheid, ruimte geeft voor het maaien van riet in het vroege broedseizoen, tussen 1 april en 15 april. In paragraaf 2.6.3 van de Nota van Antwoord staat, eveneens onder verwijzing naar de Gedragscode, dat de uiterste maaidatum 15 april is voor percelen die voor de avifauna van gering belang zijn. Welke percelen dit betreft kan door middel van een inventarisatie en in overleg met de terreinbeherende organisaties en de provincie worden bepaald, zo staat in de Nota van Antwoord.
De Afdeling stelt vast dat voor het maaien de tekst van voorwaarde 1 niet overeenstemt met de overige tekst van paragraaf 5.4.20 van het beheerplan en de tekst van de Nota van Antwoord. Uit de voorwaarde volgt dat voor percelen zonder overjarig riet en water op maaiveld tot 1 april kan worden gemaaid, terwijl dat volgens de overige tekst van paragraaf 5.4.20 en de Nota van Antwoord onder voorwaarden mogelijk is tot 15 april. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat voorwaarde 1, anders dan daarin staat vermeld, in zoverre ook niet overeenstemt met wat in de Gedragscode staat. De Gedragscode stelt immers onder meer als algemene voorzorgsmaatregel dat percelen waarin broedkolonies aanwezig zijn uitsluitend worden gemaaid vóórdat de vogels in het perceel zijn gearriveerd en sluit ook niet uit dat onder bepaalde voorwaarden na 1 april wordt gemaaid. Verder stelt de Afdeling vast dat in de voorwaarden niet staat wanneer het maaien kan aanvangen op percelen die niet in zomermaai- en overgangsbeheer zijn.
7.3. Over de deelactiviteiten kammen, bundelen en verplaatsen van gebundeld riet naar de oever van een watergang, overweegt de Afdeling het volgende. Deze drie deelactiviteiten zijn niet afzonderlijk vermeld in de voorwaarden in paragraaf 5.4.20 van het beheerplan en ook niet elders in het beheerplan. Zij zijn evenmin afzonderlijk vermeld in de Nota van Antwoord. Uit het beheerplan volgt naar het oordeel van de Afdeling niet duidelijk of deze drie deelactiviteiten activiteiten zijn die samenhangen met het maaien van riet als bedoeld in voorwaarden 1 en/of deel uitmaken van het "ophalen" van riet. Evenmin is duidelijk gedurende welke perioden deze drie deelactiviteiten mogen plaatsvinden. Dat klemt temeer omdat volgens de Gedragscode, waar in voorwaarde 1 naar wordt verwezen, het maaisel zo spoedig mogelijk na het maaien moet worden afgevoerd. Ook blijkt uit het beheerplan niet duidelijk of deze drie deelactiviteiten alleen aan de randen van de rustgebieden mogen plaatsvinden of ook op andere delen van de velden.
7.4. Het volgende is van belang voor de deelactiviteiten van het tijdelijk opslaan van de rietbundels aan de oever van een watergang en het daarna ophalen van de rietbundels. Uit de voorwaarden 1 en 6 volgt naar het oordeel van de Afdeling genoegzaam dat bij percelen zonder overjarig riet met water op maaiveld de bossen gebundeld riet na het maaien in stapels op ribben mogen blijven liggen totdat het wordt opgehaald, zonder dat dit aan een bepaalde periode is gebonden. Daarbij geldt dat het gebundelde riet dan niet mag worden opgeslagen op locaties waar het habitattype blauwgrasland voorkomt en dat het aan de randen van de rustgebieden moet worden opgeslagen. De Afdeling acht de voorwaarden 1 en 6 in zoverre voldoende duidelijk.
7.5. De Afdeling overweegt het volgende over de deelactiviteit bevloeien. Uit voorwaarde 1 en de daarbij opgenomen voetnoot volgt naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat bij percelen zonder overjarig riet met water op maaiveld het bevloeien en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals het door appellanten genoemde daartoe betreden van velden en het bedienen van pompinstallaties, gedurende het gehele jaar kunnen worden verricht. Voor deze deelactiviteit geldt dus geen voorwaarde waaraan moet worden voldaan opdat de uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb van toepassing is voor rietbeheer.
7.6. De Afdeling stelt als tussenconclusie het volgende vast. Gelet op wat hiervoor onder 7.2 en 7.3 is overwogen, volgt uit de voorwaarden van paragraaf 5.4.20 van het beheerplan onvoldoende duidelijk of, en zo ja, gedurende welke periode en onder welke eventuele andere voorwaarden riet kan worden gemaaid, gekamd, gebundeld en in bundels kan worden verplaatst naar de oever van een watergang opdat de uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op grond van artikel 2.9, eerste lid, van toepassing is voor rietbeheer. Het had naar het oordeel van de Afdeling op de weg van het college gelegen om hierover duidelijkheid te scheppen in de voorwaarden die in het beheerplan aan rietbeheer worden gesteld. De Afdeling ziet in wat appellanten hebben aangevoerd daarom aanleiding voor het oordeel dat het beheerplan in zoverre is vastgesteld in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
7.7. De volgende vraag is of het college de in het beheerplan opgenomen voorwaarden terecht heeft gesteld. Voor de hiervoor onder 7.6 genoemde deelactiviteiten is onvoldoende duidelijk wat de voorwaarden inhouden. De Afdeling kan daarom voor die deelactiviteiten nog niet beoordelen of het college de daarop betrekking hebbende voorwaarden terecht heeft gesteld. Het college moet het beheerplan in zoverre eerst verduidelijken. De Afdeling zal het college dat hierna in overweging 8.1 opdragen.
7.8. Voor het tijdelijk opslaan, ophalen en bevloeien bij percelen zonder overjarig riet met water op maaiveld en andere activiteiten binnen het rietbeheer dan hiervoor benoemd, ziet de Afdeling zich al wel voor de vraag gesteld of het college daar terecht de in paragraaf 5.4.20 vermelde voorwaarden aan heeft gesteld. De Afdeling overweegt daarover het volgende. Appellanten hebben niet nader onderbouwd waarom er in het beheerplan ten onrechte vanuit zou zijn uitgegaan dat het zonder de gestelde beperkingen uitvoeren van die activiteiten mogelijk tot significante verstoring van vogels, in het bijzonder in het broedseizoen, kan leiden. Evenmin hebben appellanten onderbouwd in welk opzicht de betreffende voorwaarden onredelijk zouden zijn. De enkele stelling dat rietbeheer al lange tijd plaatsvindt, is daarvoor onvoldoende. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat volgens de Nota van Antwoord het habitattype blauwgrasland maar beperkt voorkomt, zodat voorwaarde 6 maar beperkte gevolgen heeft. Daarnaast is van belang dat appellanten, anders dan zij stellen, op grond van het beheerplan niet gehouden zijn om te handelen overeenkomstig de Gedragscode. Dat volgt ook uit wat hiervoor is overwogen onder 6.2. Voor zover appellanten het tegendeel afleiden uit het beheerplan of de uitspraak van de rechtbank, berust dat op een onjuiste lezing. Indien appellanten hun activiteiten uitvoeren in overeenstemming met het beheerplan, hebben zij de zekerheid dat zij geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig hebben. Het staat appellanten echter in beginsel vrij om rietbeheer te verrichten op een andere wijze dan vermeld in het beheerplan. In dat geval dienen zij te handelen in overeenstemming met de bepalingen van de Wnb, zoals ook het geval zou zijn indien geen beheerplan zou zijn vastgesteld.
7.9. De Afdeling overweegt ten slotte het volgende over de door appellanten gestelde inkomstenderving. Artikel 6.3 van de Wnb bevat een regeling voor vergoeding van schade door inkomstenderving die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit krachtens de Wnb. Het beheerplan is vastgesteld krachtens de Wnb, zodat eventuele schade als gevolg daarvan op zich onder het bereik van de regeling van artikel 6.3 valt. Deze hoger beroepsprocedure en de beroepsprocedure bij de rechtbank gaan echter over het beheerplan. In dergelijke procedures kan geen beoordeling plaatsvinden van een betoog over een vergoeding van eventuele schade die het gevolg is van het beheerplan. Voor zo'n betoog is ruimte binnen de procedure die artikel 6.3 openstelt (vergelijk overweging 2.3 in de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:534). Die procedure vangt aan met het indienen van een aanvraag om een tegemoetkoming in schade bij het bevoegd gezag en tegen de beslissing op die aanvraag staan rechtsmiddelen open, zoals ook ter zitting met appellanten is besproken. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte een oordeel over de aanspraak van appellanten op vergoeding van schade door inkomstenderving gegeven. Dat oordeel moet daarom als niet gegeven worden beschouwd. De Afdeling laat de vraag of appellanten aanspraak hebben op een vergoeding van schade daarom ook buiten beschouwing.
Bestuurlijke lus
8. Artikel 8:51d, eerste volzin, van de Awb luidt: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
8.1. De Afdeling heeft hiervoor onder 7.2, 7.3 en 7.6 gebreken in het bestreden besluit geconstateerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om deze gebreken te herstellen. Het college dient daartoe, met inachtneming van de hiervoor aangeduide overwegingen binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak in de opsomming van voorwaarden die aan rietbeheer worden gesteld in paragraaf 5.4.20 van het beheerplan een regeling op te nemen waaruit duidelijk volgt of, en zo ja, gedurende welke periode en onder welke eventuele andere voorwaarden riet kan worden gemaaid, gekamd, gebundeld en in bundels kan worden verplaatst naar de oever van een watergang opdat de uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op grond van artikel 2.9, eerste lid, van toepassing is voor rietbeheer.
8.2. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde of nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast.
De Afdeling hecht eraan op te merken dat uit artikel 2.10, derde lid, van de Wnb volgt dat het college bevoegd is om het herstelbesluit te nemen. Uit artikel 2.10, vierde lid, van de Wnb volgt dat het college dit besluit moet nemen in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland.
Het college dient tevens de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Gevolg van deze uitspraak
9. Het betoog van appellanten over de aan rietbeheer gestelde voorwaarden slaagt, omdat deze voorwaarden niet allemaal voldoende duidelijk zijn. De Afdeling past op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toe. Dit betekent dat de Afdeling een tussenuitspraak doet waarin zij het college opdraagt de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen binnen de in de beslissing genoemde termijn. Met deze tussenuitspraak is de procedure bij de Afdeling nog niet beëindigd. Het college krijgt eerst nog de opdracht de door de Afdeling geconstateerde gebreken te herstellen. Daarna zal de Afdeling, eventueel na een tweede zitting, einduitspraak doen, waarmee de procedure bij de Afdeling tot een einde komt. Het gevolg van deze tussenuitspraak is dus dat het college eerst een herstelbesluit moet nemen.
Proceskosten en griffierecht
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om
− binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in 7.2, 7.3, 7.6, 8.1 en 8.2 is overwogen over de daar beschreven gebreken in het besluit van 4 april 2017, waarbij het beheerplan "De Wieden en Weerribben" is vastgesteld, te herstellen en
− de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Stolk, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Stolk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
743.
BIJLAGE
Artikelen uit de Wet natuurbescherming
Artikel 2.3
1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
2. Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen:
a. nodige instandhoudingsmaatregelen [...];
b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.
Artikel 2.7
1. [...]
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.
4. [...].
Artikel 2.8
1. Voor [...] een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt [...] de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. [...]
3. [...] [G]edeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat [...] het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
[...]
9. Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 2.9
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen die zijn beschreven in en worden gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 [...] indien:
a. ten aanzien van het plan [...], althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, onderscheidenlijk rekening is gehouden met de mogelijke gevolgen van andere handelingen voor het Natura 2000-gebied, en
b. het bestuursorgaan dat het plan [...] heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, onderscheidenlijk een dergelijke handeling, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan [...] dat betrekking heeft op het project, onderscheidenlijk de andere handeling.
2. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op andere handelingen als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, die op de referentiedatum bekend waren, of redelijkerwijs bekend hadden kunnen zijn bij het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de verlening van de vergunning, en zij sedertdien niet of niet in betekenende mate zijn gewijzigd. De referentiedatum, bedoeld in de eerste volzin, is:
a. 31 maart 2010, of
b. ingeval het desbetreffende gebied eerst na 31 maart 2010 een Natura 2000-gebied is geworden, een door Onze Minister te bepalen datum die niet later is gelegen dan de datum waarop dat gebied een Natura 2000-gebied is geworden.
[...]
Artikel 6.3
1. Het bevoegd gezag kent degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een krachtens deze wet door hem genomen [...] op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Een aanvraag wordt ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop de oorzaak, bedoeld in het eerste lid, onherroepelijk is geworden.
3. Het bevoegd gezag kan een schadebeoordelingscommissie instellen, en kan over de aanvraag het advies van deze schadebeoordelingscommissie inwinnen.
4. Bij de beslissing op de aanvraag betrekt het bevoegd gezag in elk geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
5. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
6. Indien het bevoegd gezag een tegemoetkoming toekent, vergoedt het bevoegd gezag daarbij ook:
a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en andere deskundige bijstand;
b. de wettelijke rente, te rekenen met ingang van de datum van ontvangst van de aanvraag.
7. De kosten van de schadebeoordelingscommissie worden de verzoeker niet in rekening gebracht.
8. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over: [...].
9. Bij de maatregel, bedoeld in het achtste lid, kunnen provinciale staten worden verplicht om over de onderwerpen, bedoeld in het achtste lid, bij verordening regels vast te stellen.
10. Het bevoegd gezag beslist binnen dertien weken na ontvangst van de aanvraag of, indien omtrent een verzoek om schadevergoeding advies krachtens het vierde lid is ingewonnen, binnen negen weken na ontvangst van het advies.