Uitspraak
201807772/1/A2.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Infrastructuur en Waterstaat (als rechtsopvolger van de minister van Infrastructuur en Milieu),
2. [appellante], gevestigd te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 augustus 2018 in zaak nr. 17/6295 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2017 heeft de minister een verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in schade afgewezen.
Bij besluit van 31 juli 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 31 juli 2017 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft de minister het door [appellante] gemaakte bezwaar, opnieuw beslissend, ongegrond verklaard.
[appellante] heeft een zienswijze op het nieuwe besluit gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Lichtenveldt, advocaat te Rotterdam, vergezeld door mr. J.R.M. van der Poel, en [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] stelt schade te hebben geleden door de inwerkingtreding van het Rijksinpassingsplan Waterberging Volkerak-Zoommeer (hierna: het Rijksinpassingsplan) op 20 september 2013. Dat plan maakt het mogelijk om het Volkerak-Zoommeer te gebruiken als noodwaterberging. Bij daadwerkelijke inzet voor noodwaterberging zal ook het waterpeil in de jachthaven stijgen. Omdat vaste steigers daardoor onder water zouden komen te staan, heeft [appellante] bij de uitbreiding van de jachthaven drijvende steigers aangelegd. [appellante] wil de meerkosten hiervan, die zij schat op € 82.249,00, vergoed zien door de minister.
Standpunt en besluitvorming minister
2. De minister heeft voor de te nemen beslissing advies gevraagd aan de Adviescommissie Nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu Ruimte voor de Rivier (hierna: de adviescommissie). In het advies is, samengevat weergegeven, het volgende vermeld.
2.1. Om de bescherming tegen overstromingen uiterlijk in 2015 op het vereiste niveau te brengen, is in 2006 de planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier (hierna: de planologische kernbeslissing) vastgesteld. Daarin zijn maatregelen vastgelegd die zien op rivierverruiming als alternatief voor dijkversterking. Door de verwachte toename van rivierafvoeren kunnen hoogwaterstanden stijgen. In het benedenrivierengebied kan het peil, in het geval van storm, ook worden beïnvloed door opstuwing vanuit zee. De planologische kernbeslissing vormt de basis van onder meer de maatregel "Berging op het Volkerak-Zoommeer".
2.2. Het Rijksinpassingsplan is de uitwerking daarvan en maakt het mogelijk om tijdelijk water te bergen op het Volkerak-Zoommeer. Dat is nodig als de Maeslantkering in de Nieuwe Waterweg en de Hartelkering in het Hartelkanaal sluiten bij storm en zeer hoge waterstanden op zee. Het spuien van rivierwater naar zee is dan niet meer mogelijk. Als de stormvloed samenvalt met een zeer hoge afvoer van rivierwater, loopt het benedenrivierengebied snel vol en kan de maatgevende hoogwaterstand worden overschreden. Het gebruik van het Volkerak-Zoommeer als tijdelijke waterberging beperkt de stijging van de waterstanden in het gebied en voorkomt onveilige situaties. De omstandigheden die de waterberging noodzakelijk maken, doen zich thans gemiddeld eens per 1.430 jaar voor en vanaf 2050, door klimaatverandering, eens per 500 jaar. [appellante] ligt aan de Steenbergsche Vliet, die uitmondt in het Volkerak-Zoommeer. Onder de vermelde omstandigheden zal dus ook het waterpeil in de jachthaven stijgen.
2.3. De adviescommissie heeft een vergelijking gemaakt van het oude planologisch regime en het Rijksinpassingsplan. De bestemming van het Volkerak-Zoommeer tot waterbergingsbied brengt het risico met zich dat bij toekomstige inzet van de waterberging ter hoogte van de jachthaven een hogere waterstand optreedt dan autonoom valt te verwachten. Dit levert een planologisch nadeel op.
2.4. In het licht van de vraag naar het causaal verband tussen het planologisch nadeel en de meerkosten voor drijvende steigers, heeft de adviescommissie zich op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat het waterschap, als onderdeel van de voor de uitbreiding van de jachthaven vereiste vergunning, drijvende steigers verlangt, zoals [appellante] heeft gesteld. Volgens de adviescommissie was de keuze voor drijvende steigers ten tijde van de investeringsbeslissing echter logisch en redelijkerwijs noodzakelijk. [appellante] mocht zich hierbij baseren op de informatie in het Waterbergingsplan van Rijkswaterstaat en het daaraan ten grondslag liggende onderzoeksrapport. Dat de daarin opgenomen informatie nadien niet geheel juist bleek en het risico naar beneden is bijgesteld, kan [appellante] niet worden tegengeworpen. Onder de omstandigheden, vermeld onder 2.2, zouden vaste steigers minimaal 60 cm onder water komen te staan. Daardoor bestaat het risico dat boten op drift raken of op steigers terecht komen. Dat zou leiden tot zeer grote schade, terwijl de kosten van de preventieve maatregel relatief beperkt zijn. Daarnaast geldt weliswaar dat [appellante] 48 uur voorafgaand aan de waterberging op het Volkerak-Zoommeer zou worden gewaarschuwd, maar het is binnen dat tijdsbestek niet goed denkbaar dat alle boten in de jachthaven elders worden ondergebracht. Tot slot heeft [appellante] gemotiveerd gesteld dat de potentiële schade niet zonder meer verzekerbaar is, omdat voorzienbaar is dat deze zich op enig moment zal voordoen.
2.5. De adviescommissie heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat de schade ten tijde van de investeringsbeslissing voor [appellante] voorzienbaar was. [appellante] heeft de gronden waar de jachthaven is gerealiseerd, in 1979 aangekocht. Op de gronden rustte toen een agrarische en natuurbestemming en de gronden waren ook als zodanig in gebruik. De realisatie van een jachthaven was dus planologisch niet toegestaan. Omdat op een deel van de gronden een stiltegebied was voorzien, weigerde de provincie om [appellante] medewerking te verlenen aan de vereiste planologische wijziging. Daarom heeft [appellante] de jachthaven in twee fases gerealiseerd. De eerste fase is vergund in 1990. De tweede fase, nu aangeduid als uitbreiding, is eerst uitvoerbaar geworden met het op 29 januari 2015 vastgestelde bestemmingsplan [appellante]. Vanaf 1 juni 2005, de datum van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit voor de planologische kernbeslissing, was echter voor eenieder kenbaar dat het Volkerak-Zoommeer als waterbergingsgebied kon worden aangewezen. Volgens de adviescommissie kunnen ontwikkelingen die ten tijde van de aankoop en ook op de peildatum van de voorzienbaarheid planologisch niet mogelijk waren, niet tot de oorspronkelijke investeringsbeslissing worden gerekend. Dat betekent dat [appellante], toen zij in 2015 besloot de uitbreiding te verwezenlijken, in de wetenschap verkeerde dat zij rekening moest houden met de gevolgen van het Rijksinpassingsplan. Weliswaar beoogde [appellante] in 1979 al de realisatie van de volledige jachthaven inclusief de uitbreiding en is het lange uitblijven van de uitbreiding het gevolg van het ontbreken van medewerking vanuit de provincie, maar dat neemt niet weg dat het ten tijde van de aankoop van de gronden geldende bestemmingsplan niet voorzag in de mogelijkheid de jachthaven te realiseren.
2.6. De adviescommissie heeft de minister geadviseerd het verzoek om vergoeding van schade af te wijzen.
3. De minister heeft het advies aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en het verzoek vanwege de voorzienbaarheid van het nadeel afgewezen. Daarnaast heeft de minister zich, in afwijking van het advies, op het standpunt gesteld dat er geen overstromingsgevaar voor de jachthaven is en dat het Rijksinpassingsplan slechts leidt tot een geringe toename van de kans op een waterstandsverhoging in de jachthaven. Volgens de minister is er dan ook geen noodzaak voor het aanleggen van drijvende steigers.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen omdat het nadeel voorzienbaar was. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen.
De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de schadeveroorzakende gebeurtenis voor [appellante] voorzienbaar was vanaf 1 juni 2005, de datum waarop het ontwerp van de planologische kernbeslissing ter inzage werd gelegd. De rechtbank heeft de minister echter niet gevolgd in het standpunt dat [appellante] tot de investering heeft beslist in 2015, nadat de schadeveroorzakende gebeurtenis voorzienbaar werd. [appellante] heeft onbetwist gesteld dat zij al bij de aankoop van de gronden in 1979 voornemens was om de jachthaven in volle omvang te exploiteren. Dat de jachthaven in twee fases is gerealiseerd, komt doordat de provincie medewerking onthield aan de vereiste planologische wijziging. [appellante] heeft vanaf 1990 voortdurend geprobeerd om de vereiste planologische wijziging te bewerkstelligen. Dat dit pas in 2015 is gelukt, neemt niet weg dat de investeringsbeslissing ruim vóór 1 juni 2005 is genomen.
De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Wettelijk kader
5. Artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt: "Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd."
Het tweede lid luidt: "Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
a. een bepaling van een […] inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;"
Artikel 6.3 luidt: "Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken."
Artikel 6.6 luidt: "Indien Onze Minister met toepassing van artikel 3.28, eerste lid, een inpassingsplan vaststelt […], treedt hij voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders."
Incidenteel hoger beroep [appellante]
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schadeveroorzakende gebeurtenis voorzienbaar was vanaf 1 juni 2005. In het ontwerpbesluit van de planologische kernbeslissing is slechts vermeld dat inzet van de maatregel de afwatering van de Brabantse Delta kan bemoeilijken. Het ontwerpbesluit vermeldt namelijk niet wat de stijging van het waterpeil ter hoogte van de jachthaven zou worden, aldus [appellante].
6.1. In de nota van toelichting bij de ontwerp-planologische kernbeslissing (bijlage bij Kamerstukken II 2004/05, 30 080, nr. 1) is bij de beschrijving van de ontwerpmaatregelen in onderdeel B4 (Rijn-Maasmonding) vermeld dat berging op het Volkerak-Zoommeer mogelijk is. Met een aantal beperkte aanpassingen aan de nabijgelegen sluizen, dijken en kunstwerken kan het Volkerak-Zoommeer worden gebruikt om water af te laten om extreme hoogwaterstand te reduceren. Inzet van de maatregel kan de afwatering van de Brabantse Delta bemoeilijken.
6.2. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor het aannemen van voorzienbaarheid niet is vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. Vergelijk overweging 5.30 van de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
6.3. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat uit de nota van toelichting volgt dat de maatregel kan leiden tot problemen met de afwatering in het stroomgebied van de Steenbergsche Vliet, die onderdeel vormt van de Brabantse Delta. De minister heeft 1 juni 2005 dan ook terecht aangemerkt als datum waarop de schadeveroorzakende gebeurtenis voorzienbaar werd. Dat in de ontwerp-planologische kernbeslissing niet is vermeld hoeveel het waterpeil ter hoogte van de jachthaven bij inzet van de maatregel zou kunnen stijgen, is, gelet op de vermelde vaste rechtspraak, niet van belang.
Het betoog faalt.
7. Het incidenteel hoger beroep van [appellante] is ongegrond.
Hoger beroep minister
8. De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het nadeel voor [appellante] was te voorzien ten tijde van de relevante investeringsbeslissing. Daartoe voert de minister aan dat de rechtbank ten onrechte de aankoop van de gronden in 1979 als investeringsmoment heeft aangemerkt. Destijds was het immers planologisch niet mogelijk om een jachthaven te exploiteren. [appellante] heeft dan ook niet geïnvesteerd in een bestaand belang, maar heeft grond aangekocht in de hoop daarop ooit een jachthaven te kunnen realiseren. Op 1 juni 2005, de peildatum voor de voorzienbaarheid, stond de agrarische bestemming van de gronden nog steeds in de weg aan de realisering van fase 2 van de jachthaven. Ontwikkelingen die op de aankoopdatum van de gronden en op de peildatum voor de voorzienbaarheid planologisch niet mogelijk waren, kunnen niet tot de oorspronkelijke investeringsbeslissing worden gerekend, aldus de minister.
8.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de vermelde uitspraak van 28 september 2016, dient de voorzienbaarheid van een planologische wijziging te worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
8.2. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat de voor het leerstuk van risicoaanvaarding relevante investeringsbeslissing in 1979, bij de aankoop van de gronden, is genomen. Op dat moment was het planologisch gezien niet mogelijk om op de gronden een jachthaven te exploiteren en was de in 8.1 bedoelde ongunstige verandering van de planologische situatie daarom niet aan de orde. Eerst vanaf het moment van inwerkingtreding van een planologisch regime dat deze exploitatie op de gronden mogelijk maakt, is de voorzienbaarheid van de voor deze exploitatie negatieve ontwikkeling van belang.
De uitbreiding van de jachthaven en de exploitatie van dit deel is planologisch mogelijk gemaakt door het bestemmingsplan [appellante] van 29 januari 2015. Eerst na de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan, en dus evenzeer na de peildatum voor de voorzienbaarheid (1 juni 2005), kan [appellante] worden geacht de voor risicoaanvaarding relevante investeringsbeslissing te hebben genomen. [appellante] kon toen rekening houden met de nadelige gevolgen van het Rijksinpassingsplan en moet worden geacht deze toen te hebben aanvaard. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft de minister haar dan ook terecht risicoaanvaarding tegengeworpen.
Het betoog slaagt.
9. Omdat het hoger beroep van de minister reeds vanwege het voorgaande gegrond is, behoeft hetgeen hij heeft aangevoerd over het oordeel van de rechtbank over het causaal verband geen bespreking.
Slotsom
10. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 31 juli 2017 van de minister alsnog ongegrond verklaren. Daarmee staat vast dat de minister de aanvraag van [appellante] om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
11. De minister heeft, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, op 1 oktober 2018 opnieuw beslist op het door [appellante] tegen het besluit van 4 mei 2017 gemaakte bezwaar. Omdat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, ontvalt de grondslag aan het nieuwe besluit. De Afdeling zal het daarom vernietigen.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 augustus 2018 in zaak nr. 17/6295;
IV. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 1 oktober 2018.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
799.