Uitspraak
201900820/1/A2.
Datum uitspraak: 2 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] (hierna: [appellant] e.a.), allen wonend te Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2018 in zaak nr. 18/6007 in het geding tussen:
[appellant] e.a.
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Op 1 december 2017 heeft het college een verkeersbesluit genomen tot plaatsing van een bushalte.
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college het door [appellant] e.a. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] e.a. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] e.a. hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2019, waar [appellant] e.a., in onder meer de persoon van [appellant A] en bijgestaan door mr. B. Benard, advocaat te Wassenaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Blankenstein, G.J.A. Wijkhuizen en ir. J.C.M. de Potter, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij verkeersbesluit van 1 december 2017 (Stcrt. 2017, nr. 67984) heeft het college in het kader van de Noordwestelijke Hoofdroute een groot aantal verkeersmaatregelen genomen op diverse locaties, waaronder de Sportlaan en Machiel Vrijenhoeklaan en ook de De Savornin Lohmanlaan (zijde Vogelwijk), Kruisbeklaan, Vliegenvangerlaan, Oude Buizerdlaan, Wildhoeflaan, Sprietplein en Kwartellaan in Den Haag. Daarbij heeft het college in onderdeel VI van het verkeersbesluit onder meer besloten om, door het plaatsen van borden volgens model L3 van Bijlage I van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990) en het aanbrengen van een geblokte markering op de onderstaande weggedeelten, een bushalte aan te leggen en daarmee een verbod in te stellen op het aldaar parkeren van voertuigen, dit zoals aangegeven op een bijbehorende situatietekening:
- op de Sportlaan de halte Oude Buizerdlaan richting centrum op een locatie ten noordoosten van de Oude Buizerdlaan (ter vervanging van de eerdere locatie ten zuidoosten van de Oude Buizerdlaan);
- op de Sportlaan de halte Oude Buizerdlaan richting Kijkduin op een locatie ten zuidwesten van de Oude Buizerdlaan (ter vervanging van de eerdere locatie ten noordwesten van de Oude Buizerdlaan).
2. [appellant] e.a. wonen aan de [locaties]. De bushalte Oude Buizerdlaan richting Kijkduin van bus 24 was eerst ter hoogte van Sportlaan 299, vóór de Oude Buizerdlaan. De halte wordt verplaatst en komt voor hun woningen, na de Oude Buizerdlaan. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen het verkeersbesluit, voor zover dat betrekking heeft op die bushalte. Zij vinden dat die bushalte een ernstige aantasting van hun woongenot tot gevolg heeft, tot een forse waardedaling van hun woningen zal leiden en het parkeerprobleem erger maakt omdat ter plaatse parkeerplaatsen worden opgeheven. Zowel in bezwaar, beroep als in hoger beroep hebben [appellant] e.a. gronden naar voren gebracht die daarop betrekking hebben.
Wettelijk kader en toetsingskader
3. Het wettelijk kader voor het nemen van een verkeersbesluit als hier aan de orde wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994), het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en het RVV 1990. De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Daarnaast zijn in de bijlage de internationaalrechtelijke bepalingen opgenomen waarop [appellant] e.a. zich beroepen en waarop later in de uitspraak zal worden ingegaan.
4. Wat betreft het toetsingskader geldt, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, het volgende. Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft, na verschillende beroepsgronden te hebben besproken, overwogen dat het college in redelijkheid, in navolging van zijn beleid voor het plaatsen van bushaltes, tot het verkeersbesluit - zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar - heeft kunnen komen. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat het college bij het besluit heeft betrokken dat de in geding zijnde locatie bij een afweging van alle betrokken belangen, waaronder de verkeersveiligheid, het meest geschikt is als opstelplaats voor een bushalte.
Hoger beroep
6. [appellant] e.a. kunnen zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank. Zij betogen in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de door hen aangedragen alternatieve locaties voor de bushalte niet voldoen. Volgens [appellant] e.a. heeft het college de alternatieve locaties onvoldoende onderzocht. Verder heeft de rechtbank miskend dat het zoveel mogelijk aanleggen van een halte na een zijstraat en niet ervoor, anders dan het college heeft gezegd geen beleid is. In dat verband leggen [appellant] e.a. in hoger beroep een groot aantal foto’s over waaruit blijkt dat haltes ook vóór zijstraten worden geplaatst. Ook bij de rechtbank hadden zij al - andere - foto’s overgelegd waaruit dat blijkt. Daarnaast is de Oude Buizerdlaan na de herinrichting geen zijstraat meer als bedoeld in het beleid dat het college zegt te voeren. De bushalte kan dus naar de kop van de Oude Buizerdlaan verplaatst worden. De oversteekplaats kan daar goed gesitueerd worden aangezien er voldoende ruimte is aan de kop van de Oude Buizerdlaan zodat er geen sprake is van een onveilige situatie en ook niet van een zogenoemd afdekrisico, aldus [appellant] e.a.
6.1. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende uiteengezet dat het, op basis van het Handboek openbare ruimte van de gemeente Den Haag, deel drie, technische eisen, pagina 47, als beleidsuitgangspunt hanteert dat het aanleggen van een bushalte bij voorkeur gebeurt vlak na een kruising. In hoeverre en waarom daarvan in de door [appellant] e.a. bedoelde gevallen is afgeweken, is zoals het college in zijn schriftelijke uiteenzetting terecht stelt, niet relevant. [appellant] e.a. hebben er zelf ook op gewezen dat in de nieuwe situatie, door de aanleg van een ventweg bij de Sportlaan ter hoogte van de Oude Buizerdlaan, nabij de halte geen sprake meer is van een zijstraat in de zin van het beleid. De toepassing van het beleid wat betreft de zijstraten is dan ook niet van belang. Het gaat er uiteindelijk om of het college, met inachtneming van de aangedragen alternatieve locaties en na afweging van de betrokken belangen, waaronder de verkeersveiligheid, in redelijkheid tot de gekozen locatie heeft kunnen komen. Voorafgaand aan het nemen van het verkeersbesluit is van de zijde van het college uitvoerig met [appellant] e.a. gesproken en mede naar aanleiding daarvan is ook gekeken naar de alternatieve locaties. Bij het besluit op bezwaar is daarop ook ingegaan. In zoverre heeft het college, anders dan [appellant] e.a. stellen, niet onzorgvuldig gehandeld. Het college heeft genoegzaam uiteengezet dat de alternatieve locaties uit het oogpunt van verkeersveiligheid niet de voorkeur verdienen. Daarbij is gewezen op het zogenoemde afdekrisico. Dat is het risico dat de door een bij een halte stoppende bus geblokkeerde zichtlijnen ervoor zorgen dat overstekers, in dit geval overstekend langzaamverkeer van de Sportlaan, ander verkeer niet of niet tijdig opmerken, waardoor zich ongelukken kunnen voordoen. Om die reden heeft het college een halte op de kop van de Oude Buizerdlaan, in de middenberm, op goede gronden minder geschikt kunnen achten.
Het betoog faalt.
7. [appellant] e.a. betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de nadelige gevolgen van de plaatsing van de bushalte voor hun woningen wel heeft meegewogen. Volgens [appellant] e.a. zal het opheffen van de halte Kruisbeklaan ertoe leiden dat veel meer passagiers gebruik zullen gaan maken van de verplaatste halte Oude Buizerdlaan. Verder is geen specifiek akoestisch onderzoek verricht naar de geluidseffecten van de beoogde plaatsing van de bushalte, terwijl de Wet geluidhinder daartoe wel verplicht. Het college beschikt slechts over een concept-rapport over de geluidseffecten van de herinrichting van de Sportlaan als geheel. De stukken die zij in beroep hebben ingebracht over het geluid en over de luchtkwaliteit (fijnstof) heeft de rechtbank ten onrechte niet bij haar beoordeling betrokken, aldus [appellant] e.a.
7.1. Het college heeft bij de belangenafweging terecht als uitgangspunt gehanteerd dat het aantal bussen dat ter plaatse rijdt niet verandert door het verkeersbesluit. Het verkeersbesluit levert geen nieuwe verkeersbewegingen op. Wat wel verandert, is dat de halte richting Kijkduin voor de woningen van [appellant] e.a. komt in plaats van op enige afstand ervan. De nadelige gevolgen daarvan voor [appellant] e.a. worden veroorzaakt door het stoppen en optrekken van de bussen. Het college heeft voldoende uiteengezet dat de bussen maximaal ± 62 keer per dag ter plaatse stoppen en dat er weliswaar mogelijk meer passagiers van de halte gebruik maken dan van de oude halte, maar dat daarbij niet de verwachting is dat dit onaanvaardbare overlast oplevert. Het college heeft eveneens toegelicht dat bij de voorbereiding van het ontwerp van de herinrichting van de Sportlaan is onderzocht of sprake is van een reconstructie van de weg in de zin van de Wet geluidhinder. Daartoe diende het akoestisch onderzoek, waar [appellant] e.a. op doelen. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de wijziging niet aan te merken is als een reconstructie zoals bedoeld in de Wet geluidhinder. Door het toepassen van geluidarm asfalt in de nieuwe situatie neemt de geluidbelasting met ten hoogste 1 dB toe ten opzichte van de bestaande situatie. Deze toename is akoestisch niet waarneembaar, aldus het rapport van 9 maart 2016. Dit rapport heeft weliswaar de status van concept, maar, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, de inhoud ervan is definitief. Hoewel het busverkeer daarin niet afzonderlijk is opgenomen, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat omdat de intensiteit van het busverkeer minder dan 10% van de totale verkeersintensiteit uitmaakt daarmee de bijdrage van het stoppende en optrekkende busverkeer verwaarloosbaar is ten opzichte van de geluidbelasting door het doorgaande verkeer. Dat de geluidbelasting ter plaatse al hoog is, zoals [appellant] e.a. met een beroep op geluidkaarten stellen, maakt dit niet anders. Hetzelfde geldt voor de luchtkwaliteit. [appellant] e.a. hebben hun stelling daarover op geen enkele wijze onderbouwd. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de verwachte verandering in emissies ten opzichte van de oude situatie zeer beperkt is en aan verplaatsing van de halte niet in de weg staat. De rechtbank is op deze aspecten ingegaan. Dat zij de door [appellant] e.a. overgelegde stukken niet expliciet heeft benoemd, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
8. [appellant] e.a. betogen dat het schade-aspect - hun woningen worden als gevolg van het verkeersbesluit aanzienlijk minder waard en zij lijden daardoor schade - in de belangenafweging bij het nemen van het verkeersbesluit dient te worden meegenomen en dat de rechtbank daarbij heeft miskend dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het taxatierapport dat zij in bezwaar hebben overgelegd. Daaruit blijkt, naar zij stellen, dat elk van hun woningen ongeveer € 45.000,00 in waarde zal dalen. Ook is geen rekening gehouden met immateriële schade als gevolg van verminderd woongenot door het gebruik van de bushalte. Bovendien heeft het college het vervallen van vijf parkeerplaatsen voor hun woningen niet meegewogen, aldus [appellant] e.a.
8.1. Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar op goede gronden op het standpunt gesteld dat de ingebrachte "Algemene verklaring waarderingsonderzoek Sportlaan 301, [locaties] 2566 KM Den Haag" van Cirk & Verhoog Taxaties & Consultancy B.V. van 6 februari 2018, waarin de invloed van de ventweg en de bushalte ter plaatse is onderzocht, niet leidt tot de conclusie dat geen rechtmatig verkeersbesluit kon worden genomen zonder dat daarbij op voorhand een schadevergoeding werd toegekend. Dat is het criterium dat hier geldt en het standpunt van het college hierover levert, anders dan [appellant] e.a. stellen, geen vooringenomenheid op. Het vervallen van de openbare parkeerplaatsen voor de woningen van [appellant] e.a. heeft het college wel bij de belangenafweging betrokken. Het college heeft daaraan in verband met de herinrichting van het gehele gebied, waarbij parkeerplaatsen vervallen maar op andere plekken ook worden gecreëerd, geen overwegende betekenis hoeven toekennen bij het nemen van het onderhavige verkeersbesluit.
Het betoog faalt.
9. [appellant] e.a. betogen ook dat de rechtbank heeft miskend dat zij door het verkeersbesluit worden beperkt in hun eigendomsrecht, waarbij zij hebben gewezen op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 17 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest). Ook heeft de rechtbank volgens hen miskend dat het verkeersbesluit het recht op privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM op een ongeoorloofde manier beperkt.
9.1. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van dit handvest uitsluitend gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het verkeersbesluit is geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, en er is ook anderszins geen sprake van een juridische situatie die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Zie in dit verband de arresten van het Hof van Justitie van 6 maart 2014, Cruciano Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, punten 20, 21, 24, 25, 26 en 29 en van 8 mei 2014, Pelckmans Turnhout NV, ECLI:EU:C:2014:304, punt 22. Derhalve valt het verkeersbesluit niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest, zodat reeds daarom geen aanleiding bestaat te oordelen dat het besluit in strijd is met artikel 17 van Pro het Handvest.
Wat betreft artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van ontneming of beperking van eigendom aangezien de bushalte wordt geplaatst op andere gronden dan gronden die in eigendom zijn van [appellant] e.a. Zij worden door de bushalte langs de openbare weg in openbaar gebied voor hun woningen niet beperkt in het gebruik van hun woningen. In dat kader had het college, anders dan [appellant] e.a. hebben aangevoerd, dus ook geen aandacht hoeven te besteden aan een schadevergoeding vooraf.
9.2. Gelet op vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), dient voor een geslaagd beroep op artikel 8 van Pro het EVRM sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven of, zoals in dit geval in wezen wordt gesteld, hun woongenot. Voorts moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, en de aard van de omgeving (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2318, onder 2.3). [appellant] e.a. hebben niet aannemelijk gemaakt dat het verkeersbesluit een zodanige invloed op hun woon- en leefgenot heeft, dat hiermee een inmenging in de rechten neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft plaatsgevonden.
9.3. Het betoog faalt.
10. Hetgeen [appellant] e.a. voor het overige hebben aangevoerd kan, gelet op het onder 4 weergegeven toetsingskader, evenmin leiden tot het oordeel dat het in bezwaar gehandhaafde verkeersbesluit in rechte geen stand kan houden.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
18.
BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
(…)
Artikel 14
Bij algemene maatregel van bestuur worden regels vastgesteld omtrent het toepassen van verkeerstekens en onderborden alsmede omtrent het treffen van maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld betreffende het toepassen van verkeerstekens en onderborden. Bij ministeriële regeling worden voorschriften vastgesteld betreffende inrichting, plaatsing, kleur, afmeting en materiaal van verkeerstekens en onderborden.
Artikel 15
1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
2. (…)
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 12
De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
a. de volgende borden:
I (…);
II bord L3 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, voor zover het een bushalte betreft;
b. (…).
Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
EVRM
Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Eerste Protocol EVRM
Artikel 1. Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 17. Het recht op eigendom
1. Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.
2. Intellectuele eigendom is beschermd.