Uitspraak
201809787/1/A2.
Datum uitspraak: 2 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad),
2. [appellant sub 2], kantoorhoudend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2018 in zaak nr. 18/3763 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de raad.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft de raad, voor zover thans van belang, de inschrijving van [appellant sub 2] voor de specialisatie asiel- en vluchtelingenrecht doorgehaald.
Bij besluit van 10 april 2018 heeft de raad het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond (bedoeld is: ongegrond) verklaard en de raad veroordeeld in de vergoeding van door [appellant sub 2] in de beroepsfase gemaakte proceskosten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad heeft een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2019, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. J.J. van Vlerken, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 2] is advocaat en was bij de raad ingeschreven om als gesubsidieerd rechtsbijstandverlener te kunnen worden toegevoegd in vreemdelingenzaken, waaronder de specialisatie asiel- en vluchtelingenrecht. Bij besluit van 2 oktober 2017, gehandhaafd bij besluit van 10 april 2018, heeft de raad de inschrijving van [appellant sub 2] voor deze specialisatie doorgehaald. Hieraan heeft de raad ten grondslag gelegd dat aan [appellant sub 2] in 2016 slechts twee toevoegingen zijn verleend op het terrein van asielzaken, terwijl dat er jaarlijks minimaal 20 moeten zijn. Voorts heeft [appellant sub 2] geen bewijsstukken van opleidingspunten op het terrein van asiel- en vluchtelingenrecht over 2016 overgelegd. Daarom voldoet hij volgens de raad niet aan de voor deze specialisatie gestelde eisen in de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2016 (hierna: de Inschrijvingsvoorwaarden).
[appellant sub 2] betwist niet dat hij niet aan de hiervoor vermelde eisen heeft voldaan, maar stelt dat de regelgeving ruimte laat voor een individuele belangenafweging. Volgens [appellant sub 2] heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de redenen voor het niet hebben kunnen voldoen aan de Inschrijvingsvoorwaarden en zijn de gevolgen van de doorhaling van de specialisatie onevenredig.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak rechtbank
3. Volgens de rechtbank volgt uit het feit dat [appellant sub 2] niet het minimum aantal toevoegingen heeft gehaald en hij niet heeft voldaan aan het opleidingsvereiste dat zijn inschrijving in beginsel moet worden beëindigd. Anders dan [appellant sub 2] heeft betoogd, is de raad volgens de rechtbank namelijk gerechtigd om een beleidsregel vanuit een facultatieve wetsbepaling, namelijk artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb), dwingend in te vullen. Wel moet worden beoordeeld of op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wegens bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van dit beleid. Volgens de rechtbank blijkt uit het besluit op bezwaar niet dat de door [appellant sub 2] gestelde bijzondere omstandigheden kenbaar bij de besluitvorming zijn betrokken, zodat aan dat besluit een motiveringsgebrek kleeft. In de door de raad in het verweerschrift en ter zitting gegeven motivering waarom die omstandigheden er niet toe leiden dat van de doorhaling moet worden afgezien, waarop [appellant sub 2] heeft kunnen reageren, heeft de rechtbank evenwel aanleiding gezien het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. De rechtbank heeft in dat kader het standpunt van de raad gevolgd dat het feit dat [appellant sub 2] jarenlang in veel asielzaken ervaring heeft opgedaan en hij medeoprichter en langere tijd bestuurslid is geweest van de specialisatievereniging Vereniging Asieladvocaten & -juristen Nederland (hierna: de VAjN) onvoldoende is om van de doorhaling af te zien. Vaststaat dat [appellant sub 2] over een langere periode het vereiste aantal toevoegingen per jaar bij lange na niet heeft gehaald en dat dit gelet op zijn medische situatie ook niet tijdelijk is. Dat [appellant sub 2] door de doorhaling zijn kantoorgenoot niet meer kan bijstaan, heeft hij volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Zo is niet duidelijk in welke mate hij zijn kantoorgenoot bijstaat en wat de gevolgen voor de praktijk zijn als hij die bijstand niet meer kan verlenen. Dat hij de cliënten van zijn kantoorgenoot na de doorhaling niet meer in rechte kan bijstaan, laat onverlet dat hij zijn kennis en ervaring kan blijven delen, aldus de rechtbank.
Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft de rechtbank de raad veroordeeld in de door [appellant sub 2] gemaakte proceskosten ter hoogte van € 1.002,00.
Hoger beroepen
4. Zowel de raad als [appellant sub 2] kan zich met deze uitspraak niet verenigen. [appellant sub 2] is het niet eens met de inhoudelijke beoordeling door de rechtbank en vindt dat de rechtbank de hoogte van de door hem gemaakte proceskosten onjuist heeft vastgesteld. Het hoger beroep van de raad richt zich tegen de uitgesproken proceskostenveroordeling. Hierna zal de Afdeling eerst de gronden, gericht tegen de inhoudelijke beoordeling door de rechtbank, bespreken. Daarna komen de gronden, gericht tegen de uitgesproken proceskostenveroordeling, aan de orde.
Inhoudelijke beoordeling
5. [appellant sub 2] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de imperatieve invulling van de kan-bepaling in de Wrb (art 17 lid 2 onder Pro a) door de raad meebrengt dat zijn inschrijving voor asiel moet worden beëindigd. Beoordeeld dient te worden of alle omstandigheden tezamen in een concreet geval tot onevenredige gevolgen leidt, in verhouding tot het doel van de regel.
Volgens [appellant sub 2] belemmert het feit dat de raad advocaten die niet zijn ingeschreven voor asiel niet toestaat om waar te nemen voor een collega die wel staat ingeschreven, de kantoorvoering, de cliënten van het kantoor en zijn oud-cliënten die opnieuw asiel willen vragen of die te maken krijgen met een intrekking van de asielvergunning. [appellant sub 2] stelt dat hij samen met zijn kantoorgenoot het kantoor heeft opgericht, zodat zij beiden parttime kunnen werken. De samenwerking is er daarbij op gericht dat hij zijn kantoorgenoot ondersteunt en daarnaast zelf ook een kleine praktijk aanhoudt. Hierdoor kent hij ook de inhoud van de asielzaken van zijn kantoorgenoot en helpt hij haar door regelmatig onder meer cliënten telefonisch te woord te staan, processtukken op te stellen en haar zaken waar te nemen. Voorts stelt [appellant sub 2] dat de kwaliteit van de rechtsbijstand door het achterwege laten van de doorhaling niet in geding komt, nu hij jarenlang ervaring heeft met asielzaken, betrokken is geweest bij de oprichting van de VAjN, in het bestuur van die vereniging heeft gezeten en procedures voor die vereniging heeft gevoerd over asielzaken. Bovendien heeft hij gewezen op een alternatief voor het waarborgen van de door hem geleverde kwaliteit van dienstverlening, juist omdat het om een klein aantal zaken per jaar gaat. Dit alternatief behelst de intervisie door de commissie intercollegiale toetsing (CIT) op het AC Schiphol, die zich hiertoe reeds bereid heeft verklaard. De rechtbank is hieraan geheel voorbijgegaan. Gezien het doel van de maatregel is er dus een mogelijkheid om dat doel te waarborgen waardoor de gevolgen voor de kantoorvoering niet hoeven in te treden. Door dit niet in overweging te nemen en strak vast te houden aan de criteria opgenomen in de beleidsregels heeft de raad geen evenredige toets toegepast, aldus [appellant sub 2].
5.1. In artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wrb is bepaald dat de raad de inschrijving van een advocaat kan doorhalen indien de advocaat niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden. Deze voorwaarden zijn, voor de specialisatie asiel- en vluchtelingenrecht, neergelegd in artikel 6e en bijlage 2 van de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2016. Verder zijn daarin de voorwaarden neergelegd waaraan een advocaat ieder jaar moet voldoen om ingeschreven te blijven. Zo dient een advocaat jaarlijks voor ten minste 20 zaken per jaar op het terrein van het asiel- en vluchtelingenrecht te worden toegevoegd en dient hij zich op de hoogte te blijven houden van de ontwikkelingen binnen deze rechtsgebieden, onder meer door het jaarlijks volgen van een cursus of het deelnemen aan een activiteit die in het kader van de permanente opleiding wordt gewaardeerd met tenminste vier punten.
In het hier toepasselijke Maatregelbeleid (Stcrt. 2013, 33487) is de wijze waarop de raad gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om de inschrijving van de advocaten al dan niet tijdelijk door te halen neergelegd. Hieruit volgt dat de inschrijving van de advocaat (tijdelijk) wordt doorgehaald indien hij niet meer voldoet aan de Inschrijvingsvoorwaarden.
5.2. De raad heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat voor de vraag of een advocaat ingeschreven kan blijven staan, het aantal afgegeven toevoegingen en het aantal behaalde opleidingspunten van belang zijn, waarbij in eerste instantie wordt gekeken naar het aantal toevoegingen. Als dat aantal niet voldoende is, wordt de advocaat gevraagd of deze ingeschreven wil blijven staan, wat de reden is voor het lage aantal toevoegingen en hoeveel opleidingspunten deze advocaat in het desbetreffende jaar heeft behaald. Bij de beoordeling of het lage aantal toevoegingen tot een doorhaling leidt wordt betrokken of de reden voor dit lage aantal eenmalig is, bijvoorbeeld vanwege ziekte of zwangerschap, en of een groot verschil bestaat tussen het aantal afgegeven toevoegingen en het voorgeschreven aantal. Verder wordt bij de beoordeling betrokken of het voorgeschreven aantal opleidingspunten in het desbetreffende jaar is behaald. Is dat niet het geval, dan wordt ook de daarvoor gegeven reden bij de beoordeling betrokken, of die reden eenmalig is en of een groot verschil bestaat tussen het behaalde en het voorgeschreven aantal punten.
De raad heeft verder toegelicht dat bij de vraag of een inschrijving gehandhaafd kan blijven slechts in beperkte mate rekening wordt gehouden met de ervaring van de desbetreffende advocaat. Ook kunnen de toevoegingen- en opleidingseis niet worden vervangen door een vorm van intervisie, omdat daarvoor maatwerk moet worden geleverd. Volgens de raad zijn er meer advocaten die zich in een met [appellant sub 2] vergelijkbare positie bevinden en is voor een aantal van hen een persoonlijk intervisietraject gestart. Dit is echter niet goed uitvoerbaar gebleken, onder meer doordat de intervisie volledig door de beroepsgroep wordt uitgevoerd. Daar komt bij dat de raad de beoordeling van de kwaliteit van de door de advocaat verleende diensten niet volledig uit handen wil geven.
Ten slotte heeft de raad erop gewezen dat de doorhaling voor minimaal één jaar geldt. Daarna kan de advocaat een verzoek doen om weer ingeschreven te worden. Dit verzoek wordt gehonoreerd als de advocaat aan de Inschrijvingsvoorwaarden voldoet.
5.3. De hiervoor weergegeven wijze van beoordeling of een advocaat ingeschreven kan blijven staan, acht de Afdeling niet onredelijk. Uit deze wijze van beoordeling volgt ook dat, anders dan [appellant sub 2] stelt, de raad, indien niet aan de Inschrijvingsvoorwaarden is voldaan, de omstandigheden van het geval bij de beoordeling betrekt.
Niet in geschil is dat [appellant sub 2] het voorgeschreven aantal toevoegingen in 2016 niet heeft gehaald en dat het verschil tussen het hem verleende aantal (2) en het voorgeschreven aantal toevoegingen (20) groot is. [appellant sub 2] heeft in 2016 behaalde opleidingspunten niet met gegevens of bescheiden gestaafd. Voorts heeft [appellant sub 2], hetgeen door hem ook niet is betwist, ook in 2014, 2015 en 2017 lang niet het vereiste aantal toevoegingen gehaald. Dat dit aantal in de nabije toekomst wel zal worden behaald, ligt vanwege de medische situatie van [appellant sub 2] ook niet voor de hand. Ten slotte heeft de raad voldoende gemotiveerd dat een vorm van intervisie niet als vervanging van de toevoegingen- en opleidingseis kan worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat in het geval van [appellant sub 2] van het uitgangspunt van doorhaling af te zien.
5.4. Het betoog faalt.
Proceskostenveroordeling
6. De raad betoogt terecht dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) alleen een proceskostenvergoeding kan worden toegekend indien het gaat om rechtsbijstand die door een derde is verleend. Nu [appellant sub 2] in deze zaak zijn eigen belangen heeft behartigd, is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in die bepaling geen sprake. [appellant sub 2] heeft dit ook erkend.
7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank de raad op grond van artikel 1, aanhef en onder c en onder d, van het Bpb had moeten veroordelen in de proceskosten. Zijn reiskosten bedroegen 98 kilometer x € 0,28 = € 27,44. Verder heeft hij voor drie uur werkzaamheden aan deze zaak gehad en heeft de zitting hem vier uur gekost, zodat hij in die tijd verlet is geweest andere werkzaamheden te verrichten. Nu zowel het uurtarief van zijn kantoor als de vergoeding per uur op basis van een toevoeging hoger is dan de maximale verletkosten, dient voor die zeven uur in ieder geval de maximale verletvergoeding van € 78,00 per uur, exclusief BTW, te worden toegekend, De rechtbank had hem dan ook in totaal, afgerond, een bedrag van € 688,00 moeten toekennen, aldus [appellant sub 2].
7.1. Reis- en verletkosten komen enkel voor vergoeding in aanmerking indien hierom uitdrukkelijk is verzocht. Niet is gebleken dat [appellant sub 2] dit in beroep heeft gedaan. Dit betekent dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien de raad tot vergoeding van deze kosten te veroordelen.
Het betoog faalt.
Slotsom
8. Het hoger beroep van de raad is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin een proceskostenveroordeling ten laste van de raad heeft uitgesproken. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2018 in zaak nr. 18/3763, voor zover de rechtbank daarin een proceskostenveroordeling ten laste van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand heeft uitgesproken;
IV. bevestigt die uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
752.
BIJLAGE - WETTELIJK KADER
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 14
Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven goedkeuring van Onze minister.
Artikel 15
De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op:
a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd;
b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden;
c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is;
d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand.
Artikel 17
1. De inschrijving wordt door het bestuur doorgehaald bij verlies van de hoedanigheid van advocaat.
2. Voorts kan het bestuur de inschrijving doorhalen:
a. indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden;
[…].
Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2016
Artikel 6e deskundigheidsvereisten voor de verstrekking van toevoegingen in asiel- en vluchtelingenzaken
De vereisten voor de verstrekking van toevoegingen in asiel- en vluchtelingenzaken zijn:
- toelating tot het verlenen van rechtsbijstand op grond van de Inschrijvingsvoorwaarden voor Asiel- en vluchtelingenrecht.
In bijlage 2 zijn de Inschrijvingsvoorwaarden voor het Asiel- en vluchtelingenrecht opgenomen.
In bijlage 2 onder 4 is het volgende vermeld:
Om ingeschreven te blijven dient een (voorwaardelijk) ingeschreven advocaat in ieder jaar van inschrijving:
a) tenminste voor het minimum van 20 zaken per jaar op het terrein van het asiel- en vluchtelingenrecht te worden toegevoegd;
b) zodanige maatregelen te nemen dat bij afwezigheid de vervanging/waarneming wordt verzorgd door een op het terrein van het asiel- en vluchtelingenrecht ingeschreven advocaat;
c) zich op de hoogte te blijven houden van actuele ontwikkelingen op het terrein van het asielrecht- en vluchtelingenrecht, onder andere door het jaarlijks volgen van een op het terrein van het asielrecht toegesneden cursus of deelnemen aan een activiteit, welke in het kader van de permanente opleiding wordt gewaardeerd met tenminste 4 punten. Desgevraagd behoort de advocaat certificaten te kunnen overleggen waaruit dit aantal punten blijkt;
d) lid te zijn van de Landelijke Werkgroep Rechtshulp aan Vluchtelingen van VluchtelingenWerk;
e) ten genoegen van de Raad aan te tonen op welke wijze wordt voldaan aan de inschrijvingsvoorwaarden;
f) de door de Raad vastgestelde distributieregeling voor het AC na te leven (zie hiervoor bijlage 2a);
g) desgevraagd aan de Commissie Intercollegiale Toetsing dossiers beschikbaar te stellen ten behoeve van onderzoek naar de kwaliteit van de asielrechtsbijstand.
Indien niet aan deze voorwaarden voldaan is, zal de Raad de rechtsbijstandverlener als deskundige op het terrein uitschrijven voor deze specialisatie. Uitsluiting dan wel uitschrijving geschiedt op basis van artikel 17 lid 2 van Pro de Wet op de rechtsbijstand.
Raad voor rechtsbijstand Maatregelbeleid
(…)
HOOFDSTUK 1
(….)
Procedure
Indien een advocaat niet meer voldoet aan de Inschrijvingsvoorwaarden, wordt de inschrijving (tijdelijk) doorgehaald. Doorhaling vindt plaats op grond van art. 17 lid 2 sub a Wrb Pro.
(…)
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 1
Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk Pro een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
b. kosten van een getuige, deskundige of tolk die door een partij of een belanghebbende is meegebracht of opgeroepen, dan wel van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht,
c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende,
d. verletkosten van een partij of een belanghebbende,
e. kosten van uittreksels uit de openbare registers, telegrammen, internationale telexen, internationale telefaxen en internationale telefoongesprekken, en
f. kosten van het als gemachtigde optreden van een arts in zaken waarin enig wettelijk voorschrift verplicht tot tussenkomst van een gemachtigde die arts is.