Uitspraak
201709379/1/A1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Dunea N.V., gevestigd te Zoetermeer, Evides N.V., gevestigd te Rotterdam, en N.V. Waterleiding Maatschappij Limburg, gevestigd te Maastricht (hierna: de drinkwaterbedrijven),
2. AnQore B.V., gevestigd te Urmond, gemeente Stein,
3. Sitech Services B.V., gevestigd te Geleen, gemeente Sittard-Geleen,
4. het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 oktober 2017 in zaken nrs. 16/2041, 16/2061 en 16/2063 in het geding tussen:
de drinkwaterbedrijven,
AnQore,
Sitech
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Roer en Overmaas, thans: waterschap Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het dagelijks bestuur aan Sitech een vergunning op grond van de Waterwet (hierna: de watervergunning) verleend.
Bij uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door de drinkwaterbedrijven daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, de door Sitech en AnQore daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2016 gedeeltelijk vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de drinkwaterbedrijven, AnQore, Sitech en het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld.
De drinkwaterbedrijven en het dagelijks bestuur hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 17 april 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 17 mei 2016 gewijzigd.
AnQore en Sitech hebben gronden tegen het besluit van 17 april 2018 aangevoerd.
De drinkwaterbedrijven en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht.
De drinkwaterbedrijven, Anqore en Sitech hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De drinkwaterbedrijven hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2019, waar de drinkwaterbedrijven, vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Eindhoven, vergezeld door [gemachtigden A], AnQore, vertegenwoordigd door mr. J.H.W. Koster en mr. C.O.A. Smit, beiden advocaat te Amsterdam, Sitech, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. J.E. van Uden, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden B], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, vergezeld door H.G.H. Sonnemans, L.E.J.G. Jaspers, M.E.A. Gerits, P.M.H. Gubbels, P.A.L. Caris en Y.L.M. Eggels, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De aan Sitech verleende watervergunning heeft onder meer betrekking op het lozen van gezuiverd bedrijfsafvalwater (effluent) afkomstig van een integrale afvalwaterzuiveringsinstallatie (IAZI) aan de Dalerveltweg 5 te Stein. Het effluent wordt geloosd in de zijtak van de Ur, die uitmondt in de Maas. De drinkwaterbedrijven hebben in de Maas innamepunten voor de drinkwatervoorziening.
In de door Sitech geëxploiteerde IAZI wordt het afvalwater van de bedrijven op het industriecomplex Chemelot in Geleen verwerkt. Deze bedrijven lozen hun afvalwater in een centraal rioolstelsel dat uitkomt op de IAZI. Een van die bedrijven is van AnQore. Daarnaast verwerkt de IAZI het afvalwater van twee bedrijven die buiten Chemelot zijn gelegen.
2. Voor de lozing van het effluent van de IAZI is eerder vergunning verleend tot 16 april 2016. De watervergunning die nu in geding is, is verleend tot en met 31 december 2019. Aan de watervergunning zijn voorschriften verbonden.
3. De rechtbank heeft het aan de watervergunning verbonden voorschrift 15 vernietigd en de daarin opgenomen lozingseis voor pyrazool bij wijze van voorlopige voorziening verruimd.
4. Bij besluit van 17 april 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 17 mei 2016 aangepast. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Regelgeving
5. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het hoger beroep van het dagelijks bestuur
6. Sitech heeft vergunning gevraagd voor lozing van pyrazool met een maximale waarde van 70 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en een maximale waarde van 30 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters. Bij het besluit van 17 mei 2016 heeft het dagelijks bestuur voorschrift 15 aan de watervergunning verbonden, waarin in het eerste lid is bepaald dat een volumeproportioneel etmaalmonster en een voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters niet meer dan respectievelijk 30 µg/l en 10 µg/l pyrazool mag bevatten.
De rechtbank heeft voorschrift 15, eerste lid, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb vernietigd.
Het hoger beroep van het dagelijks bestuur is gericht tegen de vernietiging van voorschrift 15, eerste lid.
Lozingseis voor pyrazool
7. De rechtbank heeft overwogen dat de empirisch vastgestelde lozingsresultaten een trend laten zien naar lagere concentraties pyrazool in het effluent van de IAZI. De rechtbank deelt het standpunt van het dagelijks bestuur dat, zolang er geen definitieve norm voor pyrazool geldt, er op grond van het voorzorgbeginsel naar gestreefd moet worden om het gehalte aan pyrazool zo laag mogelijk te houden. Volgens de rechtbank heeft het dagelijks bestuur bij zijn beoordeling echter onvoldoende betrokken dat Sitech heeft betoogd dat de meetresultaten tot stand zijn gekomen door het eenzijdig focussen op het terugdringen van pyrazool en dat dit ten koste van het bedrijfsresultaat van de IAZI is gegaan. Dat er een ‘waterbedeffect’ kan zijn, is volgens de rechtbank door het dagelijks bestuur niet ontkend, maar het dagelijks bestuur heeft niet beoordeeld in hoeverre en ten aanzien van welke afvalstoffen dat effect in de IAZI kan optreden dan wel is opgetreden in de periode waarin volgens Sitech alles op alles is gezet om het pyrazoolgehalte verder terug te dringen. Het dagelijks bestuur is volgens de rechtbank ook niet ingegaan op het betoog van Sitech dat er bij verstoringen in het aanbod van pyrazool een onevenredig beslag op de bestaande buffercapaciteit moet worden gelegd, hetgeen ten koste van de bluswatervoorzieningen zou kunnen gaan. Dat de buffercapaciteit eenvoudig verder kan worden uitgebreid, acht de rechtbank niet zonder meer aannemelijk.
8. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank te hoge eisen aan de motivering van het bestreden besluit stelt.
Wat het zogenoemde ‘waterbedeffect’ betreft, wijst het dagelijks bestuur erop dat in het besluit is vermeld dat niet is gebleken dat de inspanningen die in het kader van de pyrazoolproblematiek nodig waren, hebben geleid tot onaanvaardbare gevolgen voor de afbraak van andere stoffen. In de aan het besluit voorafgaande periode bleek dat aan de normering van respectievelijk 30 en 10 µg/l pyrazool kon worden voldaan, zonder dat overschrijdingen zijn opgetreden van normen voor andere te lozen stoffen. Anders dan de rechtbank overweegt, heeft het dagelijks bestuur dus ontkend dat er een ‘waterbedeffect’ kan ontstaan.
In het besluit is volgens het dagelijks bestuur voorts onderkend dat kosten zijn gemoeid met de maatregelen om de lozing van pyrazool terug te dringen. Gezien het grote maatschappelijke belang acht het dagelijks bestuur het gerechtvaardigd dat de veroorzaker deze kosten draagt.
Ten aanzien van de bestaande buffercapaciteit, wijst het dagelijks bestuur op het door Sitech ingediende plan van aanpak, waarin het gebruik van de buffers is voorgesteld. Het dagelijks bestuur heeft geen reden gehad om te veronderstellen dat de aanvraag op dit punt niet realistisch was. Bovendien mag volgens het dagelijks bestuur van Sitech worden verwacht dat zij aanvullende buffercapaciteit realiseert, indien de bestaande capaciteit onvoldoende blijkt te zijn.
9. De Afdeling overweegt dat lozingseisen de reikwijdte van een watervergunning beperken, in die zin dat daardoor de emissie van bepaalde verontreinigende of schadelijke stoffen wordt beperkt. Aan een watervergunning kunnen lozingseisen worden verbonden die afwijken van de aangevraagde emissie, zoals het in geding zijnde voorschrift 15, eerste lid. Daarvoor kan grond bestaan, indien de aanvraag niet uitgaat van toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: bbt).
9.1. Uit artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met de Waterwet volgt dat onder bbt moeten worden verstaan de meest doeltreffende technieken om emissies te voorkomen of te beperken, die economisch en technisch haalbaar zijn in de bedrijfstak waartoe het betrokken bedrijf behoort. Onder technieken wordt onder meer de wijze van bedrijfsvoering begrepen.
9.2. AnQore produceert in haar fabriek acrylonitril (hierna: ACN). Bij die productie komt pyrazool vrij, waarvan een deel in de afvalwaterstroom naar de IAZI terecht komt. Na een geplande productiestop van enkele weken, bleek in juli 2015 dat de capaciteit van de IAZI om pyrazool door middel van microbiologie te verwerken, sterk was verminderd. Als gevolg daarvan werd pyrazool in verhoogde hoeveelheden in het Maaswater aangetroffen.
Om de lozing van pyrazool daarna zo veel mogelijk te beperken, is Sitech ertoe overgegaan om pyrazoolhoudend afvalwater te allen tijde via een buffer aan de IAZI te voeden. Verder heeft zij een aantal andere extra beheersmaatregelen toegepast om een hoog verwijderingsrendement te halen.
Het besluit van 17 mei 2016 vermeldt dat, behoudens enkele ongewone en herleidbare voorvallen, het verwijderingsrendement van pyrazool weer boven de 99% ligt. Het dagelijks bestuur beschouwt de IAZI, met dat verwijderingsrendement, als bbt. Uit het besluit blijkt dat het dagelijks bestuur uit historische gegevens over iets meer dan twee maanden, namelijk de periode van 24 november 2015 tot en met 9 februari 2016, heeft afgeleid dat een norm voor een volumeproportioneel etmaalmonster van 13,5 µg/l kan worden berekend. Omdat Sitech nog in een leerfase verkeert, heeft het de norm op 30 µg/l gesteld. Met een vergelijkbare redenering is op basis van gegevens uit die periode de norm van 10 µg/l voor een voortschrijdend gemiddelde van 10 etmaalmonsters vastgesteld.
9.3. De Afdeling overweegt dat ten tijde van het nemen van het besluit van 17 mei 2016 niet op voorhand onaannemelijk was dat de extra maatregelen om pyrazool te verwijderen, gevolgen zouden kunnen hebben voor de afbraak van andere stoffen. Het biologische waterzuiveringssysteem, waarbij stoffen in het afvalwater door biomassa worden afgebroken, en het incident in juli 2015 rechtvaardigden een beoordeling van de invloed van de gewijzigde bedrijfsvoering op de verwijdering van andere stoffen. In het besluit van 17 mei 2016 is hieraan ook naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende aandacht besteed. De analyseresultaten lieten mogelijk geen onaanvaardbare gevolgen voor de afbraak van andere stoffen zien, maar die analyse betrof slechts een periode van ongeveer twee maanden. Daarmee is, samen met de beperkte kennis die op dat moment over pyrazool bestond, niet toereikend gemotiveerd dat de gewijzigde bedrijfsvoering de beste techniek is om de emissie van pyrazool te beperken. De keuze voor deze techniek, boven de reguliere bedrijfsvoering als bbt, is voor zover het de kosten voor Sitech betreft evenmin deugdelijk gemotiveerd. Uit het besluit van 17 mei 2016 blijkt niet dat het dagelijks bestuur zicht had op de kosten die een duurzame wijziging van de bedrijfsvoering voor Sitech zou meebrengen.
Hieruit volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van 17 mei 2016, voor zover het de lozingseis voor pyrazool betreft, niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. In het midden kan blijven of het dagelijks bestuur heeft ontkend dat een ‘waterbedeffect’ kan ontstaan.
9.4. Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur is ongegrond.
Het hoger beroep van Sitech
11. Aan de watervergunning zijn voorschriften verbonden met grenswaarden voor bepaalde stoffen in deelstromen en effluent van de IAZI. Daarnaast is in voorschrift 35 een norm gesteld voor andere stoffen die in de vergunningaanvraag zijn vermeld. Die stoffen mogen ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’ uitsluitend voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel mogen geen nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, flora en fauna of voor de veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening.
Volgens Sitech is het dagelijks bestuur bij voorschrift 35 uitgegaan van een te beperkte reikwijdte van de watervergunning. De watervergunning zou volgens haar betrekking moeten hebben op de lozing van het effluent, ongeacht of de daarin voorkomende stoffen in de aanvraag zijn beschreven.
Het hoger beroep van Sitech is gericht tegen de overweging van de rechtbank over haar in beroep gevoerde betoog over dit onderwerp.
Reikwijdte van de watervergunning en voorschrift 35
12. Sitech betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de vergunningssystematiek volgt dat de gehele afvalwaterstroom van de IAZI onder de vergunning valt. Ook de niet in de aanvraag vermelde stoffen die zich in het effluent bevinden, maken daarvan deel uit. Voorschrift 35 is daarom volgens haar ten onrechte beperkt tot de overige aangevraagde stoffen. Het voorschrift zou moeten gelden voor alle stoffen die - op enig moment - in het door de IAZI gezuiverde afvalwater voorkomen.
Sitech betoogt subsidiair dat onder de ‘overige aangevraagde stoffen’, bedoeld in voorschrift 35, moeten worden verstaan de stoffen die afkomstig zijn van de in de aanvraag beschreven processen, inclusief eventuele onbekende stoffen, waaronder afbraakproducten van de beschreven processen, die in het afvalwater kunnen voorkomen.
12.1. De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur de reikwijdte van voorschrift 35 op goede gronden heeft beperkt tot de in de aanvraag genoemde stoffen, die niet in het dictum van de vergunning zijn uitgesloten en waarvoor evenmin in de andere voorschriften van de vergunning beperkingen zijn aangebracht.
12.2. Ingevolge artikel 6.2 in samenhang met artikel 6.1 van de Waterwet is het verboden om zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende stoffen of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen. Dit vergunningenregime is een implementatie van artikel 11, derde lid, onder g, van Richtlijn 2000/60/EG (PB 2000, L 327; hierna: Kaderrichtlijn water).
In de Kaderrichtlijn water is niet het afvalkarakter van stoffen, maar de mogelijke verontreiniging bepalend voor een verbod of voorafgaande toestemming. Een vergunning als bedoeld in artikel 6.2 van de Waterwet is daarom niet alleen nodig voor de lozing van het effluent als afvalstof, maar ook voor lozing van de daarin voorkomende verontreinigende of schadelijke stoffen. De verleende watervergunning heeft gelet hierop betrekking op de lozing van effluent met een bepaalde samenstelling.
12.3. Voor de samenstelling van het effluent is het dagelijks bestuur terecht uitgegaan van de aanvraag, die de grondslag voor de vergunning vormt.
12.4. De aanvraag bestaat uit twee delen. Deel 1 bevat een beschrijving van het effluent. Deel 2 bevat beschrijvingen van de fabrieken die op de IAZI zijn aangesloten. Dit zijn de in de vergunning bedoelde registers. Voorschrift 35 heeft betrekking op stoffen vermeld in een van deze delen van de aanvraag. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat een stof daarin uitdrukkelijk moet zijn genoemd, zodat het de aanvaardbaarheid van lozing van de desbetreffende stof heeft kunnen beoordelen.
12.5. De aanvraag van Sitech kan zo worden uitgelegd dat deze betrekking heeft op het effluent met alle daarin voorkomende stoffen, waarvan een aantal specifiek in de aanvraag is opgenomen. De aanvraag ziet daarmee ook op de lozing van op het moment van de aanvraag niet bekende of niet te detecteren stoffen in het effluent, waarvan het vrijkomen inherent is aan de in de aanvraag weergegeven bedrijfsprocessen van de lozende bedrijven of de werking van de IAZI zelf. Het dagelijks bestuur heeft deze onbekende stoffen echter niet gerekend tot de ‘overige aangevraagde stoffen’ en daarmee de lozing van effluent waarin die stoffen voorkomen, niet vergund. Met het gebruik van nieuwe, niet in de aanvraag vermelde stoffen heeft het dagelijks bestuur bij de vergunningverlening rekening gehouden door daarvoor in voorschrift 31 een meldings- en goedkeuringsprocedure op te nemen.
De Afdeling is van oordeel dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de stoffen die in het effluent kunnen voorkomen, vóór de lozing bekend moeten zijn. De aard van de bedrijven die op de IAZI zijn aangesloten, in het bijzonder de chemische fabrieken, en de drinkwaterfunctie van het ontvangende watersysteem, rechtvaardigen deze beperking. Van Sitech als exploitant van de IAZI mag ook worden verwacht dat zij zicht heeft op de stoffen die in het bedrijfsafvalwater kunnen voorkomen. De IAZI is immers onderdeel van de inrichting Chemelot, waartoe ook de chemische fabrieken behoren. Voor zover zij het afvalwater van twee andere bedrijven verwerkt, draagt zij eveneens verantwoordelijkheid voor de afvalstoffen die zij aanneemt.
Hieruit volgt dat het dagelijks bestuur de reikwijdte van voorschrift 35 op goede gronden heeft beperkt tot de in de aanvraag vermelde stoffen, zoals de rechtbank heeft overwogen.
12.6. Het betoog faalt
Conclusie
13. Het hoger beroep van Sitech is ongegrond.
Het hoger beroep van AnQore
14. Anqore heeft in de brief van 11 januari 2018, die de gronden van het hoger beroep bevat, meegedeeld dat haar hoger beroep uitsluitend de overwegingen van de rechtbank over voorschrift 35 van de watervergunning betreft. Ter zitting heeft AnQore echter meegedeeld dat het haar uitsluitend om de lozingseis voor pyrazool gaat. Gelet hierop, beschouwt de Afdeling het hoger beroep van AnQore als te zijn ingetrokken en resteert haar beroep tegen het besluit van 17 april 2018. De Afdeling laat het hoger beroep daarom onbesproken.
Het hoger beroep van de drinkwaterbedrijven
15. De drinkwaterbedrijven richten zich in deze procedure op de borging van het belang van de openbare drinkwatervoorziening in de watervergunning en de wijze waarop dit belang in de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften tot uitdrukking is gebracht. Volgens hen is het noodzakelijk dat de watervergunning zo wordt ingericht dat deze inzicht geeft in de aard en de omvang van alle voor de drinkwatervoorziening van belang zijnde stoffen die door Sitech kunnen worden geloosd, dat de aanwezigheid van deze stoffen tijdig aan de bron wordt onderkend en dat vervolgens adequate maatregelen worden genomen. Zij betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur in het belang van de drinkwatervoorziening aanvullende informatie van Sitech had moeten verlangen en aanvullend onderzoek had moeten verrichten alvorens een besluit op de aanvraag te nemen en dat het belang van de drinkwatervoorziening in het besluit onvoldoende tot uitdrukking is gebracht. Het bestreden besluit is om die reden volgens hen onder meer in strijd met artikel 2.1 van de Waterwet en artikel 2 van Pro de Drinkwaterwet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving.
Het belang van de openbare drinkwatervoorziening
16. De Waterwet heeft betrekking op het beheer van watersystemen en geeft geen regeling voor de drinkwatervoorziening. De Drinkwaterwet regelt de drinkwatervoorziening.
16.1. Uit artikel 6:21 in Pro samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Waterwet volgt dat een watervergunning voor een lozing moet worden geweigerd voor zover verlening van de vergunning niet verenigbaar is met de maatschappelijke functie die het ontvangende watersysteem vervult.
Het watersysteem waarin het effluent van de IAZI terechtkomt, vervult onder meer de maatschappelijke functie van leverancier van grondstof voor de openbare drinkwatervoorziening, oftewel de drinkwaterfunctie. Het belang van de openbare drinkwatervoorziening moet daarom bij de beoordeling van de vergunningaanvraag betrokken worden. In dat kader spelen normen of richtwaarden voor drinkwater een rol. Het belang van de openbare drinkwatervoorziening en deze normen of richtwaarden kunnen ertoe leiden dat de lozing niet kan worden toegestaan of aan nadere eisen moet voldoen.
16.2. Ingevolge artikel 2 van Pro de Drinkwaterwet moeten bestuursorganen zorgdragen voor de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. In dit geval waarborgt artikel 6:21, in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Waterwet, dat bij het nemen van een beslissing op de aanvraag om een watervergunning recht wordt gedaan aan het belang van de openbare drinkwatervoorziening. Aan de zorgplicht van artikel 2 van Pro de Drinkwaterwet komt daarom in deze procedure geen zelfstandige betekenis toe.
17. Uit het voorgaande volgt dat het belang van de openbare drinkwatervoorziening mede bepalend is voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de aangevraagde lozing, na toepassing van bbt. Dit betekent echter niet dat het effluent aan dezelfde normen moet voldoen als het door de drinkwaterbedrijven in te nemen oppervlaktewater. Het oppervlaktewater verdunt immers het effluent en de drinkwaterinnamepunten liggen op enige afstand van het lozingspunt. Ook behoeven in de watervergunning niet de voor de drinkwaterbedrijven geldende bemonsterings-, analyse- en monitoringsverplichtingen te worden voorgeschreven.
Samenstelling van het influent en het effluent
18. De drinkwaterbedrijven betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur onvoldoende inzicht heeft in de samenstelling van de afvalwaterstromen (influent) en het effluent om zonder nader onderzoek vergunning te kunnen verlenen. Uit de aanvraag van Sitech blijkt volgens hen niet duidelijk welke stoffen in de afvalwaterstromen kunnen voorkomen. Voorts is geen beoordeling gemaakt van het totaal influent of effluent. Zij bestrijden verder het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur de zogenoemde ABM-toets in redelijkheid vooruit heeft kunnen schuiven door voorschrift 31 aan de vergunning te verbinden.
18.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat bij de aanvraag van juni 2015 niet volgens de Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM) 2000 is gewerkt en dat in voorschrift 31 aan Sitech daarom alsnog de verplichting is opgelegd om de ABM-toets uit te voeren zonder daarbij drempelwaarden te hanteren. Naar aanleiding van de beroepsgrond van de drinkwaterbedrijven dat die toets vooraf gedaan had moeten worden, heeft de rechtbank overwogen dat het dagelijks bestuur de toets in dit geval in redelijkheid vooruit heeft kunnen schuiven.
De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat de aanvraag van juni 2015 onvolledig zou zijn. Bij de aanvraag was volgens de rechtbank voldoende informatie over de te lozen stoffen gevoegd om deze te kunnen beoordelen. Zij heeft daarbij het door Sitech ingebrachte rapport "Technische ondersteuning reactie op beroepen drinkwaterbedrijven tegen watervergunning van Sitech" van Amec Foster Wheeler van juni 2017 betrokken.
18.2. Ingevolge artikel 6.21, aanhef en onder b, van de Waterregeling moet bij de vergunningaanvraag een karakterisering naar aard, samenstelling, eigenschappen, hoeveelheid en herkomst van de stoffen worden verstrekt.
18.3. De ABM beschrijft de wijze waarop de waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten wordt bepaald, gebaseerd op stofeigenschappen als toxiciteit, carcinogeniteit en mutageniteit. Onder ‘waterbezwaarlijkheid’ wordt daarbij verstaan: de mate waarin er een kans is op nadelige effecten voor het aquatisch milieu. De waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten kan worden ingedeeld in klassen, de zogenoemde ABM-classificaties.
18.4. Het bestreden besluit vermeldt dat in de registers van de deelinrichtingen, behorende bij de aanvraag, de resultaten van de ABM-toets zijn opgenomen. Deze zijn per deelinrichting beschreven en uitgevoerd volgens de toen geldende ABM-methodiek. Het dagelijks bestuur heeft deze ABM-toetsen beoordeeld op basis van de aangeleverde informatie.
De problematiek rond pyrazool en het beleid ten aanzien van de Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) zijn voor het dagelijks bestuur aanleiding geweest om, anders dan voorheen, het hanteren van drempelwaarden voor de uitvoering van de ABM-toets met ingang van de inwerkingtreding van het besluit niet meer toe te laten. De aangevraagde stoffen die onder de drempelwaarde blijven, moeten daarom alsnog beoordeeld en gerapporteerd worden. Daartoe is voorschrift 31, twaalfde lid, aan de vergunning verbonden.
18.5. De drinkwaterbedrijven hebben bij de rechtbank de notitie "Second opinion ABM- en Immissietoets Sitech" van Tauw van 1 mei 2017 ingebracht. Tauw heeft de aanvraag getoetst op volledigheid en correctheid van de daarin aangeleverde ABM-classificaties en komt in de notitie tot de conclusie dat de aangeleverde gegevens en ABM-classificering onvolledig zijn en gedeeltelijk onjuist of onduidelijk.
Amec concludeert in het rapport van juni 2017 dat in de rapportage van Tauw ten onrechte is uitgegaan van de toepasselijkheid van de ABM 2016, waardoor in sommige gevallen een onjuist beeld van de lozingssituatie is opgeroepen. De gestelde onvolledigheid van de aanvraag is volgens Amec onjuist, omdat de bedoelde informatie, in het bijzonder over de stofeigenschappen, met de aanvraag is meegestuurd. De drempelwaarden die Sitech heeft gehanteerd, hebben volgens Amec voorts niet tot overwegende bezwaren geleid.
De Afdeling ziet, gelet op het rapport van Amec, geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet op de aanvraag heeft mogen beslissen omdat deze onvoldoende informatie over de te lozen stoffen zou bevatten. Daarbij is in aanmerking genomen dat, zoals onder 12.5 is overwogen, in het te lozen effluent uitsluitend stoffen mogen voorkomen die in de aanvraag zijn vermeld. Het dagelijks bestuur heeft de beoordeling van de waterbezwaarlijkheid van de stoffen die onder de door Sitech gehanteerde drempelwaarden bleven in dit geval ook in redelijkheid vooruit kunnen schuiven, zoals de rechtbank heeft overwogen. Daarbij is, naast de conclusie in het rapport van Amec, in aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur het hanteren van de drempelwaarden voorheen toeliet en de looptijd van de vorige watervergunning inmiddels verstreken was.
18.6. Voor zover de drinkwaterbedrijven betogen dat de rechtbank hen onvoldoende gelegenheid heeft geboden om te reageren op het rapport van Amec, overweegt de Afdeling dat zij in hoger beroep alsnog op het rapport van Amec hebben kunnen reageren. Aan de vraag of bij de rechtbank de goede procesorde is geschaad, gaat de Afdeling daarom voorbij.
18.7. Het betoog faalt.
19. De drinkwaterbedrijven betogen dat de rechtbank een verkeerde uitleg geeft aan de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF3544. De rechtbank gaat er volgens hen ten onrechte aan voorbij dat de vergunning is verleend voor de IAZI, die afvalwaterstromen verwerkt die afkomstig zijn van een groot aantal, veelal grootschalige en complexe industriële activiteiten. Vanwege de aard van deze activiteiten is het volgens de drinkwaterbedrijven aannemelijk dat daarbij stoffen kunnen vrijkomen die van belang zijn voor de drinkwatervoorziening, hetgeen ook gebleken is in het recente verleden.
19.1. Dit betoog slaagt niet. Zoals onder 12.5 is overwogen, is de vergunning beperkt tot de verontreinigende en schadelijke stoffen die blijkens de aanvraag in het effluent kunnen voorkomen. Anders dan in de situatie die leidde tot de uitspraak van 29 januari 2003, is geen vergunning verleend voor het lozen van nieuwe stoffen waarvan de eigenschappen onbekend zijn en waarvan het ernstige vermoeden bestaat dat het lozen zeer nadelige gevolgen voor het milieu heeft.
20. De drinkwaterbedrijven voeren aan, met verwijzing naar hetgeen zij in beroep bij de rechtbank hebben aangevoerd, dat de bbt niet volledig in acht zijn genomen.
20.1. De rechtbank heeft overwogen dat Amec in het rapport van juni 2017 heeft gereageerd op de kritiek van Tauw dat niet aan alle relevante BREF’s is getoetst. Amec heeft die kritiek volgens de rechtbank afdoende weerlegd.
20.2. De drinkwaterbedrijven hebben deze overweging van de rechtbank in hoger beroep niet gemotiveerd bestreden. Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
Lozingseisen en voorschrift 35
21. De drinkwaterbedrijven betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun betoog dat in de watervergunning geen individuele of algemene lozingseis voor de overige aangevraagde stoffen is opgenomen. In voorschrift 35 is volgens hen ten onrechte volstaan met een kwalitatieve verplichting.
21.1. De Afdeling stelt vast dat in de aangevallen uitspraak geen overwegingen zijn gewijd aan hetgeen de drinkwaterbedrijven in beroep hebben aangevoerd over voorschrift 35.
21.2. Voorschrift 35 heeft als opschrift "Overige aangevraagde stoffen". Het voorschrift bepaalt:
"Andere dan de in de voorschriften 10 tot en met 15, 18, 19, en 20 van deze vergunning genoemde stoffen die zijn vermeld in de vergunningaanvraag mogen in het afvalwater, ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’, uitsluitend voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel mogen geen nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, flora en fauna of voor de veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening."
21.3. Het bestreden besluit vermeldt dat in de vergunning normen zijn opgenomen voor parameters die van belang zijn voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. De vergunning voorziet niet in normen voor alle individueel te lozen stoffen, omdat dit niet haalbaar en niet wenselijk is. Door middel van voorschrift 35 wordt de kwaliteit van het oppervlaktewater geborgd wat betreft de lozing van de niet genormeerde stoffen die in de aanvraag zijn opgenomen, aldus het bestreden besluit. In verweer bij de rechtbank heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat het bij voorschrift 35 gaat om beoordeelde stoffen die blijkens de aanvraag in zeer lage gehaltes in de lozing voorkomen. Voor die stoffen is het niet nodig om specifieke gehaltes in de vergunning vast te leggen en is daarom volstaan met een kwalitatief criterium, aldus het dagelijks bestuur.
21.4. Met deze toelichting in het bestreden besluit en het bij de rechtbank ingediende verweer, kan een kwalitatieve norm als opgenomen in voorschrift 35 toereikend worden geacht. De drinkwaterbedrijven hebben niet aannemelijk gemaakt dat voor bepaalde stoffen ten onrechte geen lozingseisen zijn gesteld.
21.5. Uit het voorgaande volgt dat de grond terecht is voorgedragen, maar niet leidt tot het door de drinkwaterbedrijven beoogde resultaat.
Bemonstering, analyse en onderzoek
22. De drinkwaterbedrijven betogen dat de rechtbank heeft miskend dat met de naleving van de vergunningvoorschriften onvoldoende inzicht kan worden verkregen in de aard en omvang van alle voor de drinkwatervoorziening van belang zijnde stoffen die door Sitech worden of kunnen worden geloosd. Veel van de voor de drinkwatervoorziening potentieel bedreigende stoffen behoeven volgens de drinkwaterbedrijven niet door Sitech te worden bemonsterd, geanalyseerd of onderzocht. Verder is maar een klein deel van deze stoffen in de vergunning genormeerd. Voor de omvangrijke groep stoffen die niet is genormeerd in de vergunningvoorschriften, geldt slechts de in voorschrift 35 opgenomen kwalitatieve verplichting. Dit betekent volgens de drinkwaterbedrijven dat de aanwezigheid en het gehalte van de door de drinkwatervoorziening van belang zijnde - bekende en onbekende - stoffen niet tijdig aan de bron kunnen worden onderkend, zodat Sitech en het dagelijks bestuur daarop niet tijdig kunnen sturen. Hierdoor komt de drinkwaterfunctie in het gedrang en moeten de drinkwaterbedrijven bij calamiteiten noodmaatregelen nemen.
22.1. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden die algemene normen voor het effluent, lozingseisen voor specifieke stoffen en een kwalitatieve norm voor de overige in de aanvraag vermelde stoffen bevatten. Voor de bemonstering en analyse van het effluent en de daarin voorkomende stoffen zijn eveneens voorschriften gesteld. Daarnaast zijn in de voorschriften onderzoeksverplichtingen opgenomen die de screening van het effluent betreffen.
In het bestreden besluit is vermeld dat de ontwikkelingen rond opkomende stoffen, zoals pyrazool, en de opgelegde onderzoeksverplichtingen tot gevolg hebben dat de vergunningvoorschriften de komende jaren waarschijnlijk zullen moeten worden aangepast. De vergunning is daarom voor een beperkte duur verleend.
22.2. Zoals onder 12.5 is overwogen, mogen in het te lozen effluent uitsluitend de verontreinigende of schadelijke stoffen voorkomen die in de aanvraag zijn vermeld. De watervergunning laat het lozen van onbekende stoffen niet toe. Zoals onder 18.5 is overwogen, zijn de aangevraagde stoffen, vooralsnog boven bepaalde drempelwaarden, op waterbezwaarlijkheid getoetst. Stoffen waarvoor geen lozingseisen zijn gesteld, mogen ingevolge voorschrift 35 uitsluitend in het effluent voorkomen in concentraties die geen nadelige gevolgen voor de veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening hebben.
Een wijziging van de samenstelling van het effluent kan gevolgen hebben voor de drinkwaterfunctie. Het dagelijks bestuur erkent in het bestreden besluit dat wijzigingen in de samenstelling niet snel worden onderkend. Het acht het van belang dat Sitech veranderingen snel detecteert en het dagelijks bestuur en eventueel belanghebbenden daarvan op de hoogte stelt. Omdat ten tijde van de besluitvorming nog geen adequate detectiemethode voorhanden was, heeft het college hiervoor onderzoeksverplichtingen opgenomen.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze opzet van de vergunning, waarbij het aantal te lozen stoffen beperkt is, normen zijn gesteld en bemonsterings-, analyse- en onderzoeksverplichtingen zijn opgelegd, ontoereikend is met het oog op het belang van de openbare drinkwatervoorziening. Het dagelijks bestuur heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat Sitech niet aan dezelfde controleverplichtingen hoeft te voldoen als de drinkwaterbedrijven ten behoeve van de productie van drinkwater, maar wel onderzoek van het effluent moet verrichten. De rechtbank heeft in de systematiek van de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften dan ook terecht geen aanleiding voor gehele of gedeeltelijke vernietiging van het besluit gezien.
22.3. Het betoog faalt.
23. De drinkwaterbedrijven betogen dat de rechtbank heeft miskend dat voorschrift 28 slechts een verplichting bevat voor het indienen van een voorstel en het uitvoeren van onderzoek naar monitoringsmethoden. Het voorschrift bevat volgens hen ten onrechte niet mede een verplichting tot het bemonsteren, analyseren, onderzoeken of monitoren van het effluent.
23.1. Voorschrift 28 bevat, samengevat, de verplichting om onderzoek te doen naar monitoringsmethoden die gericht zijn op het verkrijgen van inzicht in de samenstelling van het effluent en het onderkennen van dagelijkse veranderingen in de samenstelling van het effluent. Het onderzoeksrapport, waarin de uitkomsten van het onderzoek zijn neergelegd, moet ingevolge het voorschrift door het dagelijks bestuur worden goedgekeurd.
23.2. In voorschrift 28 is niet bepaald dat Sitech het effluent na goedkeuring van het onderzoeksrapport overeenkomstig dat rapport moet monitoren. Het bestreden besluit vermeldt dat eerst wanneer het onderzoek is uitgevoerd, inzicht bestaat in de technieken die interessant zijn om het effluent te monitoren. Daarna kan het dagelijks bestuur de toe te passen techniek voorschrijven.
Gegeven de tijd die is gemoeid met het onderzoek en de beperkte duur van de watervergunning, heeft het dagelijks bestuur in redelijkheid ervoor kunnen kiezen om in deze watervergunning nog geen monitoringsmethode voor te schrijven. De rechtbank heeft in dit betoog van de drinkwaterbedrijven dan ook terecht geen aanleiding gezien voor gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit.
23.3. Het betoog faalt.
24. De drinkwaterbedrijven betogen dat de analyseverplichtingen in voorschrift 12 niet toereikend zijn met het oog op de drinkwaterfunctie. De in het derde lid vermelde D3-analysemethode heeft slechts betrekking op stoffen die voor de drinkwatervoorziening minder problematisch zijn, vanwege het vluchtige en apolaire karakter van deze stoffen. Vooral matig polaire tot zeer polaire stoffen zijn van belang voor de drinkwatervoorziening. In het vierde lid is niet gedefinieerd met welke methode bemonstering en analyse dient plaats te vinden. Een incidenteel steekmonster geeft volgens hen bovendien een onvoldoende representatief beeld.
24.1. Voorschrift 12, derde lid, bepaalt dat het afvalwater ten minste éénmaal per kwartaal door een volumeproportioneel weekmengmonster en analyse dient te worden gecontroleerd op persistente en bioaccumuleerbare stoffen in het effluent van de IAZI volgens de D3-analysemethode.
Het vierde lid bepaalt dat het afvalwater ten minste éénmaal per kalenderkwartaal door steekbemonstering en analyse dient te worden gecontroleerd op vluchtige en niet-vluchtige polaire stoffen in het influent en het effluent van de IAZI.
24.2. Het dagelijks bestuur wijst in het bestreden besluit, naar aanleiding van een zienswijze over dit voorschrift, op de in voorschrift 28 opgenomen onderzoeksverplichting. Mogelijk dat uit het uit te voeren onderzoek blijkt dat de door de drinkwaterbedrijven aangedragen methoden een beter inzicht in de samenstelling van het effluent geven en door Sitech kunnen worden toegepast. Volgens het dagelijks bestuur is het echter niet noodzakelijk om vooruitlopend op dit onderzoek al andere methoden voor te schrijven.
Het dagelijks bestuur heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De rechtbank heeft in het betoog van de drinkwaterbedrijven over dit voorschrift terecht geen aanleiding gezien voor gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit.
25. De drinkwaterbedrijven betogen dat de in voorschrift 26 verplicht gestelde screening slechts een momentopname is. Bovendien is die screening gericht op ecotoxicologische aspecten, terwijl bij de inname van oppervlaktewater voor de productie van drinkwater de beoordeling van humaan toxicologische aspecten centraal staat.
25.1. Voorschrift 26 bevat, samengevat, de verplichting om het effluent voor 31 december 2016 te screenen op (organisch) polaire componenten en toxiciteit op 5 trofische niveaus. Het rapport van de screening behoeft de schriftelijke goedkeuring van het dagelijks bestuur.
25.2. De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur erop heeft gewezen dat in de reactie op de zienswijzen is toegelicht dat voorschriften zijn opgenomen in het kader van de ABM en de ZZS. Een van de afwegingen om stoffen op de lijst van ZZS te plaatsen is de humane toxiciteit, bijvoorbeeld op basis van carcinogeniteit of genotoxiciteit. Door het in dat verband gevoerde beleid wordt geborgd dat lozing van deze stoffen op den duur geminimaliseerd wordt. Verder heeft het dagelijks bestuur volgens de rechtbank gesteld dat niet gebleken is dat de drinkwatervoorziening door onbekende humaantoxische stoffen, afkomstig van de IAZI, dermate belemmerd wordt dat dit een brede humaantoxische screening rechtvaardigt. De rechtbank heeft gelet op deze reactie van het dagelijks bestuur, geen grond gezien voor het oordeel dat de onderzoeksverplichting verder uitgebreid zou moeten worden.
25.3. In hetgeen de drinkwaterbedrijven in hoger beroep hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
25.4. Het betoog faalt.
Meldingsplicht en gebruik nieuwe stoffen
26. De drinkwaterbedrijven betogen dat stoffen die in de vergunning niet zijn genormeerd, buiten de reikwijdte van de in voorschrift 5 opgenomen meldingsplicht vallen. Dit voorschrift strekt daarom volgens hen niet ver genoeg. Verder is volgens hen niet duidelijk hoe in dit verband moet worden omgegaan met bijvoorbeeld de situatie waarin de reguliere lozing van een stof ertoe leidt dat de signaleringswaarden of normen in de Drinkwaterregeling langdurig worden overschreden of dreigen te worden overschreden.
26.1. De rechtbank heeft overwogen dat de in voorschrift 5 opgelegde meldingsplicht toereikend is en dat geen grond bestaat voor een verdergaande meldingsplicht.
26.2. Voorschrift 5 bepaalt, samengevat, dat indien als gevolg van calamiteiten en of andere uitzonderlijke omstandigheden niet aan de voorschriften wordt voldaan, terstond maatregelen moeten worden getroffen teneinde een nadelige beïnvloeding van het oppervlaktewater zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken en dat het dagelijks bestuur onmiddellijk op de hoogte moet worden gesteld van dergelijke calamiteiten en of andere uitzonderlijke omstandigheden.
26.3. De meldingsplicht van voorschrift 5 heeft niet uitsluitend betrekking op genormeerde stoffen. De meldingsplicht geldt bij het niet voldoen aan voorschriften, dus ook bij het niet voldoen aan voorschrift 35, waarin eisen aan de niet genormeerde stoffen zijn gesteld.
In verweer bij de rechtbank heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat per definitie sprake is van een uitzonderlijke omstandigheid in de zin van voorschrift 5, indien vergunningvoorschriften niet worden nageleefd. In normale omstandigheden kan Sitech de vergunningvoorschriften namelijk naleven. Bij deze uitleg van het voorschrift, die de rechtbank heeft aanvaard en de drinkwaterbedrijven niet hebben bestreden, is de lozing van een niet genormeerde stof die in het ontvangende oppervlaktewater met een drinkwaterfunctie leidt tot overschrijding van normen voor de bereiding van drinkwater, een uitzonderlijke omstandigheid die moet worden gemeld. Tot de normen voor de bereiding van drinkwater behoren niet de signaleringswaarden, zodat overschrijding daarvan niet zonder meer een uitzonderlijke omstandigheid oplevert.
26.4. Het betoog faalt.
27. De drinkwaterbedrijven betogen dat bij een melding als bedoeld in voorschrift 31, eerste lid, ten onrechte in het geheel geen toetsing aan het belang van de drinkwatervoorziening plaatsvindt. Het meldingssysteem verplicht slechts tot het uitvoeren van de ABM-toets.
In de brief van 10 januari 2019 hebben de drinkwaterbedrijven meegedeeld dat zij kunnen instemmen met een in de vergunning voorgeschreven procedure om nieuwe stoffen onder de reikwijdte van de vergunning te kunnen brengen, indien:
- toepassing van het voorschrift alleen mogelijk is voor stoffen dan wel hoeveelheden die niet onderdeel hadden kunnen uitmaken van de vergunningaanvraag en om die reden niet reeds in dat kader hadden kunnen worden beoordeeld;
- is geborgd dat de door Sitech in te dienen gegevens dezelfde zijn als die moeten worden ingediend voor een aanvraag voor een watervergunning en de inhoudelijke beoordeling op dezelfde wijze geschiedt als de beoordeling die plaatsvindt in het kader van een watervergunning;
- rechtens vaststaat dat de in de vergunning voorgeschreven procedure leidt tot een appellabel besluit.
27.1. Voorschrift 31, eerste lid, bepaalt, samengevat, dat vergunninghouder het gebruik van andere dan bij de vergunningaanvraag vermelde stoffen moet toetsen conform de ABM.
Ingevolge het tweede lid moet het gebruik van de nieuwe stoffen uiterlijk één maand voor de ingebruikname ervan aan het dagelijks bestuur worden gemeld.
Ingevolge het derde lid behoeft het gebruik van de nieuwe stoffen de schriftelijke goedkeuring van het dagelijks bestuur. Na de schriftelijke goedkeuring wordt de nieuwe stof geacht te zijn vergund op grond van deze vergunning.
27.2. Zoals de rechtbank heeft overwogen, leidt toepassing van de procedure van voorschrift 31 tot een beslissing waartegen rechtsbescherming openstaat. Dit kan zijn een besluit tot goedkeuring of een weigering goedkeuring te verlenen en mogelijk ook een besluit tot wijziging van de verleende vergunning.
De Afdeling stelt vast, gezien de schriftelijke uiteenzetting van het dagelijks bestuur en het verhandelde ter zitting, dat in de praktijk ook aan de twee andere voorwaarden van de brief van 10 januari 2019 wordt voldaan.
Nu aan de door de drinkwaterbedrijven gestelde voorwaarden wordt voldaan en de duur van de vergunning nog maar beperkt is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor vernietiging van het in voorschrift 31 opgenomen meldings- en goedkeuringssysteem. De vraag of dit systeem zich verdraagt met de bij of krachtens de Waterwet gestelde regels, beantwoordt de Afdeling in deze uitspraak dus niet.
27.3. Het betoog faalt.
Conclusie
28. Het hoger beroep van de drinkwaterbedrijven is ongegrond.
Beroepen van Sitech en AnQore tegen het besluit van 17 april 2018
29. Bij besluit van 17 april 2018 heeft het dagelijks bestuur ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw een voorschrift met een lozingseis voor pyrazool aan de verleende watervergunning verbonden. De lozingseis, opgenomen in een nieuw voorschrift 15, eerste lid, is gelijk aan de norm in het vernietigde voorschrift en voorzien van een nadere motivering.
Sitech en AnQore kunnen zich niet met de lozingseis verenigen.
Belanghebbendheid van AnQore
30. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of AnQore, die pyrazoolhoudend afvalwater op de centrale riolering en daarmee op de IAZI loost, belanghebbende is bij het besluit van 17 april 2018.
30.1. Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb kan uitsluitend een belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen. De wetgever heeft deze eis gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit.
30.2. AnQore heeft ter zitting gesteld dat zij belanghebbende is, omdat zij voor haar bedrijfsvoering volledig aangewezen is op de IAZI. Zij wordt door het besluit in potentie geraakt in haar eigendomsbelang en het vermogen om inkomsten te verwerven.
30.3. De Afdeling overweegt dat AnQore, als gebruiker van het rioolstelsel, via de rechtsverhouding met Sitech gevolgen kan ondervinden van de gestelde lozingseis voor pyrazool. Het belang van AnQore is echter van een andere aard dan het belang van Sitech. AnQore komt op voor haar belang bij verwijdering van het pyrazoolhoudende afvalwater van de ACN-fabriek. Een strenge lozingseis waaraan Sitech niet kan voldoen, raakt direct dat belang. Gelet hierop is het belang van AnQore rechtstreeks bij het besluit van 17 april 2018 betrokken. Zij moet daarom als belanghebbende worden aangemerkt en haar beroep is ontvankelijk.
Lozingseis pyrazool
31. Sitech en AnQore betogen dat door de lozingseis ten onrechte meer dan bbt wordt geëist. Dat Sitech in de praktijk vrijwel altijd aan de norm van respectievelijk 30 en 10 µg/l heeft kunnen voldoen, is volgens hen het gevolg van uiterste inspanningen. Het neemt niet weg dat een biologische zuiveringsinstallatie als de IAZI inherent kwetsbaar is voor rendementsschommelingen en dat de buffercapaciteit beperkt is. Hiermee is volgens hen bij de normering ten onrechte geen rekening gehouden.
31.1. Ingevolge artikel 6.26, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet in samenhang met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, dient het dagelijks bestuur bij de beslissing op de vergunningaanvraag in acht te nemen dat bbt moeten worden toegepast. Dit betekent, voor zover hier van belang, dat de emissie van pyrazool met toepassing van bbt moet worden voorkomen of zoveel mogelijk worden beperkt.
31.2. In het opnieuw aan de vergunning verbonden voorschrift 15, eerste lid, is bepaald, samengevat, dat het gehalte pyrazool in het effluent een waarde van 30 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en 10 µg/l in een voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters niet mag overschrijden.
31.3. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat Sitech met toepassing van bbt aan de gestelde lozingseis kan voldoen.
In het besluit van 17 april 2018 is toegelicht dat de lozingseis is afgeleid uit de meet- en analyseresultaten in het kalenderjaar 2017, waarbij een statistische afleiding en het rekenprogramma ‘lozingseis-assistent’ zijn toegepast. In 2017 werd aan een norm van respectievelijk 30 en 10 µg/l voldaan en die norm biedt volgens het dagelijks bestuur de mogelijkheid om concentratiepieken op te vangen. Het besluit vermeldt verder dat het dagelijks bestuur naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw of alsnog onderzoek heeft gedaan naar de effecten van deze lozingseis op het bedrijfsresultaat, het waterbedeffect en de buffercapaciteit. Het dagelijks bestuur komt tot de conclusie dat de kosten die gemaakt zijn voor het verwijderen van pyrazool binnen het criterium voor bbt liggen, dat uit aanvullende informatie van Sitech niet gebleken is dat er een sluitende aanwijzing voor het waterbedeffect of extra lozing van (gevaarlijke) stoffen is en dat de lozingseis ook geen onevenredig beslag op de buffercapaciteit legt.
31.4. Het deskundigenbericht van de StAB heeft betrekking op de lozingseis. Daarin is vermeld dat de IAZI zoals bedreven bij Sitech een geschikte techniek is om met een zeer hoog rendement pyrazool te verwijderen. De door Sitech becijferde extra kosten liggen in dezelfde orde van grootte als de kosten die volgens het document "Kosteneffectiviteit van maatregelen in de industrie ter beperking van wateremissies (invulling BBT en BBT+)" van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat van 2018 als redelijk zijn te beschouwen. Volgens het deskundigenbericht is niet gebleken dat bij toepassing van deze techniek niet tevens voldaan kan worden aan de andere normen, zoals die voor stikstof, of dat vanwege de extra benodigde buffering de minimale capaciteit daarvan niet kan worden aangehouden. Sitech beschikt bovendien over voldoende buffercapaciteit om hoge piekconcentraties op de IAZI te voorkomen. Bij een goede monitoring en strikte naleving van adequate operatorprocedures is volgens het deskundigenbericht aannemelijk dat sprake zal zijn van een beheerste procesvoering en dat de normen kunnen worden nageleefd ondanks de toegenomen complexiteit van de bedrijfsvoering.
31.5. Gezien het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat de techniek die Sitech toepast om pyrazool te verwijderen kan worden aangemerkt als bbt. Aangezien het dagelijks bestuur de lozingseis daarop heeft afgestemd en gebleken is dat Sitech aan die norm kan voldoen, bestaat geen grond voor het oordeel dat van Sitech meer dan bbt wordt geëist.
31.6. Het betoog faalt.
32. Sitech en AnQore betogen dat het dagelijks bestuur een ondeugdelijke verdunningsfactor heeft gehanteerd, aangezien de lozingseis is vastgesteld op basis van een niet-maatgevende lage afvoer van 10 m3/s in de Grensmaas, terwijl een maatgevende lage afvoer van de Grensmaas 20 m3/s bedraagt. Uitgaande van de juiste verdunningsfactor en de recent vastgestelde drinkwaternorm op het innamepunt van 3 µg/l, mag het gehalte pyrazool in het effluent maximaal 70 µg/l zijn. Een lozingseis van 70 µg/l, zoals aangevraagd, is daarom volgens hen toereikend met het oog op de drinkwaterbereiding.
32.1. Zoals onder 31.1 is overwogen, moet de emissie van pyrazool met toepassing van bbt worden voorkomen of zoveel mogelijk worden beperkt. Alleen de restlozing, na toepassing van bbt, wordt daarom aan immissie-eisen als de drinkwaternormen getoetst. Uit die toetsing kan blijken dat meer dan bbt moet worden geëist of dat lozing met het oog op de waterkwaliteit niet aanvaardbaar is. De toetsing kan er niet toe leiden dat meer mag worden geloosd dan het geval zou zijn met toepassing van bbt.
32.2. Het betoog faalt.
33. Sitech en AnQore voeren ten slotte aan dat ten onrechte handmatig lozingseisen zijn afgeleid zonder hierbij de conclusies van de lozingseis-assistent over de verdeling van de lozingsgegevens te betrekken.
33.1. In het besluit is erkend dat de meetwaarden over 2017 geen normale verdeling volgen en dat de meeste meetwaarden zich onder de detectiegrens bevinden.
Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het statistisch inderdaad moeilijk is om hieraan conclusies te verbinden, maar dat het desondanks gebruik heeft gemaakt van de tools die beschikbaar zijn.
33.2. Aangezien de meetdata statistisch gezien niet normaal verdeeld zijn, kan daaruit volgens het deskundigenbericht geen empirisch ‘gesloten lozingseis’ worden afgeleid met een overschrijdingskans van minder dan 0,1%. Hierdoor ontbreekt een grondslag om in overeenstemming met het instrument Lozingseis-assistent de aanwezige meetonzekerheid in de normstelling mee te nemen. Hoewel aannemelijk is dat de norm kan worden nageleefd, is volgens het deskundigenbericht onvoldoende grond aanwezig om de meetonzekerheid in het kader van de handhaving niet ten faveure van Sitech te laten komen. Hierin kan worden voorzien door het schrappen van de in voorschrift 15, eerste lid, opgenomen zin: "De in de tabel opgenomen lozingseisen zijn empirische lozingseisen".
33.3. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur verklaard dat de hierboven vermelde zin kan vervallen. Het besluit is gelet hierop in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid.
33.4. Het betoog slaagt.
Conclusie
34. Het beroep van Sitech en Anqore is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd, voor zover in voorschrift 15, eerste lid, is vermeld dat de in de tabel opgenomen lozingseisen empirische lozingseisen zijn.
Ten slotte
35. Het dagelijks bestuur dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Sitech en Anqore te worden veroordeeld.
36. De rechtbank heeft in het dictum van haar uitspraak geen tijdstip bepaald waarop de door haar met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb getroffen voorlopige voorziening vervalt. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van die bepaling te bepalen dat de getroffen voorlopige voorziening vervalt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart de beroepen van Sitech en AnQore tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg van 17 april 2018, kenmerk 2018-D121582, gegrond;
III. vernietigt dat besluit, voor zover in voorschrift 15, eerste lid, is bepaald: "De in de tabel opgenomen lozingseisen zijn empirische lozingseisen";
IV. bepaalt dat de bij de aangevallen uitspraak getroffen voorlopige voorziening vervalt;
V. veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg in verband met de behandeling van de hoger beroepen tot vergoeding van:
- bij AnQore B.V. opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- bij Sitech Services B.V opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. bepaalt dat van het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Michiels w.g. Vissr
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
148.
BIJLAGE
Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (Kaderrichtlijn water)
Artikel 11
[…]
3. "Basismaatregelen" zijn de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan en omvatten:
[…]
g. voor lozingen door puntbronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken, een vereiste inzake voorafgaande regulering, zoals een verbod op het in het water brengen van verontreinigende stoffen, of een voorafgaande toestemming, of registratie op basis van algemeen bindende regels, waarin emissiebeheersingsmaatregelen worden voorgeschreven voor de betrokken verontreinigende stoffen, met inbegrip van beheersingsmaatregelen zoals bepaald in de artikelen 10 en 16. Deze beheersingsmaatregelen worden geregeld getoetst en zo nodig bijgesteld;
[…].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1.Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Artikel 6.1
In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam […];
[…]
stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen;
[…].
Artikel 6.2
1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door […] het bestuur van het betrokken waterschap;
[…].
Artikel 6.20
1. Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. […].
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Artikel 6.26
1. Op vergunningen voor het lozen […] zijn de volgende bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van overeenkomstige toepassing:
a. 2.14, eerste lid en derde tot en met zesde lid,
[…].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld;
[…].
Artikel 2.14
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
[…]
c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
1°. dat de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
[…].
6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. […].
Besluit omgevingsrecht
Artikel 5.4
1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de […] met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
2. Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, […], stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast.
Regeling omgevingsrecht
Artikel 9.2
Het bevoegd gezag, dan wel, in gevallen waarin een vergunning krachtens artikel 6.2 van de Waterwet is aangevraagd, het bestuursorgaan dat bevoegd is die vergunning te verlenen, houdt bij de bepaling van de […] met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringeisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
Bijlage: Nederlandse informatiedocumenten over BBT, zoals deze luidde tot 1 juli 2016
Naam document jaartal […]
[…]
Het beoordelen van stoffen en preparaten voor de mei 2000
de uitvoering van het emissiebeleid water
[…]
Handboek Immissietoets: toetsing van lozingen oktober 2011
op effecten voor het oppervlaktewater
Waterregeling
Artikel 6.21
In de aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 6.2 van de wet worden, onverminderd het bepaalde in artikel 6.19, de volgende gegevens verstrekt:
[…]
b. een karakterisering naar aard, samenstelling, eigenschappen, hoeveelheid en herkomst van de stoffen;
[…].