Uitspraak
201808258/1/A2.
Datum uitspraak: 30 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting MEE Plus, de Stichting MEE Drechtsteden en de Stichting MEE Ondersteuning (hierna tezamen en in enkelvoud: MEE Plus), alle gevestigd te Hendrik-Ido-Ambacht,
appellanten,
en
Zorginstituut Nederland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 mei 2017 heeft het Zorginstituut het verzoek van MEE Plus om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 25 september 2017 heeft het Zorginstituut het door MEE Plus hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft MEE Plus beroep ingesteld.
Het Zorginstituut heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2019, waar MEE Plus, vertegenwoordigd door mr. F.P. Heijne, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde A], en het Zorginstituut, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
Opmerking vooraf
1. Het Zorginstituut is sinds 1 januari 2014 de rechtsopvolger van het College voor zorgverzekeringen. In deze uitspraak zal hierna onder het Zorginstituut ook diens rechtsvoorganger worden verstaan.
Inleiding
2. MEE Plus ontving tot 1 januari 2015 subsidie van het Zorginstituut op grond van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling). Bij besluit van 17 juli 2013 heeft het Zorginstituut aangekondigd dat MEE Plus per 1 januari 2015 geen subsidie meer zal ontvangen van het Zorginstituut. Dit besluit staat als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2463) in rechte vast. Uit die uitspraak volgt dat het Zorginstituut bij de beëindiging van de subsidierelatie een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in acht heeft genomen. Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: de Wmo) in werking getreden en is de bekostigingsstructuur van de door de stichting geboden zorg gewijzigd. MEE-organisaties, waaronder MEE Plus, worden sindsdien niet meer bekostigd door het Zorginstituut, op grond van de Regeling, maar door gemeenten die zorg van de organisaties afnemen.
3. MEE Plus heeft verzocht om nadeelcompensatie, omdat zij, naar zij stelt, als gevolg van de beëindiging van de langdurige subsidierelatie onder de Regeling frictiekosten moet maken die niet op grond van de Wmo door de gemeenten worden vergoed. MEE Plus heeft in 2004 een kantoorpand aangeschaft dat in waarde is verminderd, waardoor zij werd geconfronteerd met een restschuld, door haar aangeduid als de onrendabele top. Onder de Regeling kon zij jaarlijks een bedrag van € 74.262,00 afschrijven op de onrendabele top. Die afschrijvingsmogelijkheid is onder de Wmo vervallen, waardoor de gehele onrendabele top als kosten ten laste van de exploitatie wordt gebracht. Voorts kan zij niet langer een beroep doen op de door het Zorginstituut gedane toezegging dat bij verkoop van het kantoorpand de restschuld gesubsidieerd zal worden. Verder is sprake van leegstand in het kantoorpand, waarvoor de kosten onder de Regeling werden opgevangen door een hoger uurtarief. De gemeenten zijn niet bereid deze kosten te vergoeden. Voorts is, mede als gevolg van de transitie, sprake van leegstand in de kantoorruimtes in Oosterhout, Dordrecht, Spijkenisse en Gouda. Het voortijdig afkopen van de huurovereenkomsten of tegen een lagere huurprijs onderverhuren van de panden leidt eveneens tot kosten. Verder zijn de afwaardering van de investeringen in de verbouwingen, de installaties en de inventaris van de huurpanden onder de Wmo niet langer subsidiabel, terwijl deze kosten noodzakelijk waren voor de uitvoering van de subsidiabele activiteiten onder de Regeling. Als gevolg van deze niet-subsidiabele kosten kan MEE Plus niet concurreren met andere MEE-organisaties en andere organisaties die cliëntondersteuning aanbieden, waardoor een reële kans op een faillissement bestaat. MEE Plus stelt dat haar schade als gevolg van de subsidiebeëindiging € 3.958.127,00 bedraagt.
4. Het Zorginstituut heeft het verzoek bij het besluit van 3 mei 2017, gehandhaafd bij het besluit van 25 september 2017, afgewezen. Het Zorginstituut heeft aan het besluit van 25 september 2017 ten grondslag gelegd dat het systeem van de Awb zich ertegen verzet dat naast een toets op grond van artikel 4:51 van de Awb ruimte bestaat voor een rechtens te honoreren verzoek om nadeelcompensatie. Nu de rechtmatigheid van de beëindiging van de subsidierelatie door de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 vaststaat en MEE Plus de mogelijkheid heeft gehad om in die procedure de door haar gestelde omstandigheden naar voren te brengen, bestaat geen recht op nadeelcompensatie. Het Zorginstituut heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de door MEE Plus gestelde schade niet hoofdzakelijk het gevolg is van de beëindiging van de subsidierelatie. De gestelde schade is volgens het Zorginstituut evenzeer het gevolg van de door MEE Plus genomen investeringsbeslissingen en andere omstandigheden, zoals de door MEE Plus gesloten huurovereenkomsten en de omstandigheid dat gemeenten een lager tarief betalen voor haar activiteiten. Voorts gaat de gestelde schade niet uit boven het normale maatschappelijke risico en treft die schade MEE Plus niet onevenredig, aldus het Zorginstituut.
Beroep
Verhouding artikel 4:51 van de Awb en nadeelcompensatie
5. MEE Plus betoogt dat het Zorginstituut zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het systeem van de Awb zich ertegen verzet dat naast een toets op grond van artikel 4:51 van de Awb ruimte bestaat voor een rechtens te honoreren verzoek om nadeelcompensatie. Het leerstuk van nadeelcompensatie vormt een aanvulling op de besluitvorming op grond van de Awb. Dat door de Afdeling is geoordeeld dat de bijzondere omstandigheden van het geval de beëindiging van de subsidierelatie niet onrechtmatig maakten, betekent voorts niet dat geen sprake is van nadeel dat voor compensatie in aanmerking komt. Verder is compensatie op grond van artikel 4:51 van de Awb gebaseerd op het vertrouwensbeginsel, terwijl nadeelcompensatie is gebaseerd op het algemeen rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (hierna: het égalité-beginsel).
5.1. Artikel 4:51 van de Awb luidt:
"1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. Voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, wordt de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid."
5.2. Sinds de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997 (no. H01.96.0578/Q01; AB 1997, 229) wordt aanvaard dat het égalité-beginsel een grondslag kan bieden voor toekenning van nadeelcompensatie in niet door de wetgever geregelde gevallen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8502), ligt aan artikel 4:51, eerste lid, van de Awb het vertrouwensbeginsel ten grondslag en wordt de langdurige subsidierelatie tussen partijen mede door het vertrouwensbeginsel beheerst. Artikel 4:51 van de Awb voorziet niet in de mogelijkheid van vergoeding van schade als gevolg van de beëindiging van een langdurige subsidierelatie met inachtneming van een redelijke termijn. De tekst van die bepaling sluit evenmin uit dat naast de op het vertrouwensbeginsel gebaseerde beoordeling of bij de beëindiging van een langdurige subsidierelatie een redelijke termijn in acht is genomen, grond bestaat voor toekenning van schadevergoeding op grond van het égalité-beginsel. Anders dan het Zorginstituut stelt, verzet artikel 4:51 van de Awb zich dus niet in zijn algemeenheid tegen vergoeding van dergelijke schade. Dat de rechtmatigheid van de beëindiging van de subsidierelatie door de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 vaststaat, waardoor geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel en ook niet van onevenredige schade in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in de zin dat de gestelde schade bij voorbaat in de weg zou staan aan het nemen van een rechtmatig besluit, betekent evenmin dat er daarnaast geen aanleiding is voor schadevergoeding op grond van het égalité-beginsel, indien aan de criteria voor toepassing van dat beginsel wordt voldaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2006; ECLI:NL:RVS:2006:AZ1762).
5.3. Het betoog slaagt.
6. De Afdeling ziet aanleiding eerst de vraag te beantwoorden of de gestelde schade uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico.
Normaal maatschappelijk risico
7. MEE Plus betoogt dat het Zorginstituut zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde schade niet uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico. Zij is anders dan commerciële ondernemingen volledig afhankelijk van overheidsgelden, mag geen winst maken en heeft daardoor zeer beperkt ruimte om de gestelde schade op te vangen. Zelfs als het nadeel opgevangen zou kunnen worden, gaat dit ten koste van de solvabiliteit, waardoor mogelijk niet langer wordt voldaan aan de solvabiliteitseisen van gemeenten en externe financiers.
MEE Plus betoogt voorts dat het Zorginstituut zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde schade haar niet onevenredig treft. Zij heeft als gevolg van de beëindiging van de subsidierelatie een verslechterde concurrentiepositie in vergelijking tot andere MEE-organisaties en andere organisaties die cliëntondersteuning aanbieden.
7.1. In een geval als hier aan de orde, waarin om nadeelcompensatie is verzocht, is er alleen aanspraak op vergoeding, indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normale maatschappelijke risico vallende schade. Bij het normale maatschappelijke risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normale maatschappelijke risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakende besluit.
7.2. Een bestuursorgaan heeft een grote mate van beleidsruimte bij het verlenen, verminderen of beëindigen van subsidie. Aan MEE Plus werd ingevolge artikel 2.5.1, eerste lid, van de Regeling per kalenderjaar een instellingssubsidie verleend. Gelet hierop mocht van MEE Plus worden verwacht dat zij bij het aangaan van langdurige financiële verplichtingen die zich uitstrekken tot ver na het kalenderjaar, rekening zou houden met de mogelijkheid dat de langdurige subsidierelatie door het Zorginstituut zou worden beëindigd, ook al heeft de door MEE Plus verleende cliëntondersteuning een permanent karakter. De schade die MEE Plus lijdt als gevolg van investeringsbeslissingen die zich uitstrekken tot na de door het Zorginstituut in acht genomen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, behoort, gelet op de aard van het gestelde schadeveroorzakende besluit, in beginsel tot het normale maatschappelijke risico. Dat de investeringsbeslissingen zijn gedaan ten behoeve van de dienstverlening waarvoor MEE Plus werd gesubsidieerd maakt dit niet anders, omdat MEE Plus als subsidieontvanger de ruimte had om de bedrijfsvoering naar eigen inzicht in te richten en de daarbij behorende risico’s in te schatten. MEE Plus is voorts een termijn gegeven van ruim zeventien maanden waarin zij zich kon voorbereiden op de beëindiging van de subsidierelatie.
7.3. MEE Plus heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar gestelde schade als gevolg van de beëindiging van de subsidierelatie zo groot is dat deze buiten het normale maatschappelijke risico valt. Dat de niet-subsidiabele kosten ten koste gaan van de solvabiliteit van MEE Plus, waardoor mogelijk niet langer wordt voldaan aan de solvabiliteitseisen van gemeenten en externe financiers, is, wat daar ook van zij, daartoe onvoldoende concreet.
7.4. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat MEE Plus aanspraak maakt op nadeelcompensatie, omdat zij, in vergelijking tot andere MEE-organisaties, onevenredig wordt getroffen. Het Zorginstituut heeft de subsidierelatie met alle MEE-organisaties tegelijkertijd beëindigd, waarbij alle MEE-organisaties eenzelfde termijn is gegeven waarin zij zich konden voorbereiden op de beëindiging van de subsidierelaties op 1 januari 2015. Dat de door MEE Plus gestelde schade zich bij andere MEE-organisaties niet of in mindere mate voordoet, maakt evenmin dat MEE Plus onevenredig wordt getroffen. Het Zorginstituut heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat de gestelde schade het gevolg is van de keuzes die MEE Plus in de bedrijfsvoering heeft gemaakt en deze schade daarom tot het normaal maatschappelijk risico van MEE Plus behoort.
7.5. Het betoog faalt.
Conclusie
8. De conclusie is dat het Zorginstituut het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.
9. Het beroep is ongegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft geen bespreking.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Komduur
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
809.