Uitspraak
201806982/1/A3.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 juli 2018 in zaak nr. 16/5606 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van bestuur van de universiteit Maastricht.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het college van bestuur het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van een veiligheidsauditrapport van een proefdiervoorziening op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 8 juni 2016 heeft het college van bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten het besluit van 3 februari 2016 in stand te laten onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 16 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en hem een schadevergoeding toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college van bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en het college van bestuur, vertegenwoordigd door mr. W.B. Callemeijn-Kokshoorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] heeft het college van bestuur verzocht om aan hem alle documenten over een door een derde-belanghebbende uitgevoerde veiligheidsaudit van proefdiervoorzieningen bij de universiteit van Maastricht, te verstrekken. Het college van bestuur heeft dit verzoek gedeeltelijk afgewezen op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g en artikel 11, eerste lid, van de Wob.
De aangevallen uitspraak
3. Voorafgaand aan de beoordeling van het besluit van 8 juni 2016, heeft de rechtbank over de stukken met de nummers 4, 5, 13 en 15 overwogen dat zij aanvankelijk, abusievelijk, heeft aangenomen dat deze stukken onderdeel vormden van de Wob-procedure en daarom ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Procesregeling 2013 (thans: artikel 2.78, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht 2017) heeft gehandeld alsof het verzoek om beperking van de kennisneming is ingewilligd. Het betreft de volgende stukken:
- de brief inzake het verzoek aan de derde partij om haar zienswijze ten aanzien van het openbaar maken van de door eiser gevraagde gegevens;
- de reactie van de derde partij op het verzoek van het college van bestuur om een zienswijze;
- de brief met de uitnodiging van de derde partij voor de hoorzitting;
- e-mailcorrespondentie inzake het telefonisch horen van de derde partij.
Op 4 juni 2018 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank alsnog een geheimhoudingsbeslissing genomen als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb ten aanzien van die stukken en geoordeeld dat de door het college van bestuur verzochte beperkte kennisneming gerechtvaardigd was.
Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat het betoog van [appellant] dat er geen aanleiding was partijen in bezwaar afzonderlijk te horen althans dat daarvan niet is gebleken, niet slaagt. Verder ziet de rechtbank geen reden om aan de stellingname van het college van bestuur te twijfelen dat de tarieven van de derde-belanghebbende onderdeel uitmaken van de offerte die als vertrouwelijk is gewaarmerkt. De informatie die [appellant] geopenbaard wil zien bestaat onder meer uit uurtarieven. Uit deze informatie kunnen volgens de rechtbank wetenswaardigheden worden afgeleid met betrekking tot de financiële bedrijfsvoering van de derde-belanghebbende. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college van bestuur daarom openbaarmaking van deze gegevens terecht geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college van bestuur de openbaarmaking van de namen van de medewerker die de opdracht aan de derde-belanghebbende heeft doorgegeven, gelet op het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, mocht weigeren.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college van bestuur in het besluit van 8 juni 2016 ook overtuigend uiteengezet waarom de derde-belanghebbende onevenredig wordt benadeeld als naam, adres en vestigingsplaats bekend worden. Het college van bestuur heeft naar het oordeel van de rechtbank het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Dit geldt ook voor de bekendmaking van de namen van actiegroepen. Ten slotte heeft de rechtbank na kennisneming van de geheime stukken overwogen dat het college van bestuur terecht, op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, geen informatie heeft verstrekt over de persoonlijke beleidsopvattingen in het auditrapport dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad.
Het hoger beroep
4. [appellant] heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van bestuur gebruik mocht maken van de mogelijkheid om partijen afzonderlijk te horen. Ter zitting heeft [appellant] deze beroepsgrond ingetrokken.
Procespositie
5. [appellant] betoogt dat hij ten onrechte zowel in de bezwaarprocedure als in de beroepsprocedure niet de beschikking had over de documenten met de nummers 4, 5, 13 en 15 . De beslissing van de rechtbank dat de beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb gerechtvaardigd is, is volgens hem onvoldoende gemotiveerd. Omdat hem stukken zijn onthouden, is hij in zijn procespositie geschaad.
5.1. Het college van bestuur heeft de Afdeling op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb om geheimhouding verzocht van de documenten met de nummers 4, 5, 13, 15 en 16. Bij beslissing van 16 april 2019 heeft de Afdeling het verzoek om geheimhouding ingewilligd wat betreft document nummer 15. Wat betreft de documenten 4, 5, 13 en 16 is het verzoek ingewilligd voor zover dit betrekking heeft op in deze documenten genoemde namen, (e-mail)adressen en telefoonnummers van de derde belanghebbende, diens vertegenwoordiger en medewerkers van de universiteit. Gelet op deze beslissing van de Afdeling moet worden geoordeeld dat de beslissing van de rechtbank van 4 juni 2018, die inhoudt dat het verzoek om beperkte kennisneming van de gehele documenten, met uitzondering van document nummer 16, gerechtvaardigd is, onjuist is.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie overweging 4.4 van de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2451) is een onjuiste toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb door de rechtbank in het algemeen geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. In het geval dat die onjuiste toepassing dusdanige gevolgen heeft gehad voor de aangevallen uitspraak dat zich een onaanvaardbaar verlies van instantie zou voordoen, is vernietiging van de uitspraak en terugwijzing van de zaak aangewezen.
Zulke gevolgen doen zich in deze zaak niet voor. De precieze inhoud van de stukken is [appellant] weliswaar niet bekend, maar de onjuiste toepassing ziet niet op essentiële informatie die het college van bestuur aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Verder heeft [appellant] in hoger beroep alsnog van de desbetreffende stukken, voor zover geheimhouding daarvan niet gerechtvaardigd is geacht, kennis kunnen nemen en zijn zienswijze daarover naar voren kunnen brengen.
5.3. De zaak zal hieronder worden beoordeeld met inachtneming van de beslissing van de Afdeling over de geheimhouding.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tarieven die de derde-belanghebbende voor de door haar verrichte werkzaamheden in rekening heeft gebracht bedrijfs- en fabricagegegevens zijn als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Volgens hem is op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt waarom uit deze gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking tot de financiële bedrijfsvoering van een bedrijf.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3976), dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond zoals neergelegd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt (zie Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 33).
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de tarieven en de gehele offerte, inclusief de weggelakte bedragen. Het gaat bij de weggelakte delen om bedragen als uurtarieven voor verschillende specialisten, onderzoeken en de totale projectkosten. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen uit deze informatie wetenswaardigheden worden afgeleid met betrekking tot de financiële bedrijfsvoering van de derde-belanghebbende (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2395). Gelet hierop heeft het college openbaarmaking van deze gegevens terecht geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
Het betoog faalt.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
7. [appellant] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van bestuur openbaarmaking van de namen van degene die de opdracht tot de audit heeft gegeven op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, mocht weigeren. Hij voert aan dat wanneer deze namen niet bekend worden, hij niet kan controleren of de opdracht tot het uitvoeren van de audit bevoegd is gegeven.
7.1. Het college van bestuur heeft toegelicht dat het de bevoegdheid om de opdracht te verlenen en te tekenen heeft gemandateerd aan de decaan van de Faculty of Health, Medicine and Life Sciences waaronder de Centrale Proefdier Voorziening ressorteert. Deze heeft mondeling aan een medewerker de opdracht gegeven de derde-belanghebbende te informeren dat de opdracht aan hem is gegund. Uit een e-mailbericht van 20 april 2015 blijkt ook dat dit op deze manier is gebeurd. Openbaarmaking van de in dit e-mailbericht vermelde naam van de medewerker die de opdracht heeft doorgegeven, heeft het college geweigerd. Anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen, staat hier niet ter beoordeling de vraag of deze medewerker al dan niet bevoegd was om een dergelijke opdracht door te geven, maar de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college van bestuur deze naam, gelet op het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, mocht weigeren te verstrekken.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321 overwogen, dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Omdat het in deze zaak gaat om een naam van een medewerker die niet wegens zijn functie in de openbaarheid treedt en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de medewerker, heeft het college van bestuur openbaarmaking van de naam terecht geweigerd.
Het betoog faalt.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob: naam derde-belanghebbende
8. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de derde-belanghebbende onevenredig wordt benadeeld als zijn of haar naam openbaar wordt gemaakt. Hij betwist dat openbaarmaking van dit gegeven kan leiden tot onder meer imagoschade, met als gevolg dat de concurrentiepositie van de derde-belanghebbende kan worden verstoord. Daarnaast voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wegens de vrees voor acties door dierenrechtenactivisten de derde-belanghebbende door openbaarmaking onevenredig zal worden benadeeld. Met deze overweging gaat de rechtbank er volledig aan voorbij dat al jarenlang geen sprake meer is van enige vorm van gewelddadig dierenrechtenactivisme, hetgeen keer op keer wordt bevestigd in het jaarverslag van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid.
Ook voert hij aan dat hij niet inziet waarom openbaarmaking van de namen van actiegroepen leidt tot onevenredige benadeling van de universiteit.
8.1. In de eerste plaats dient te worden beoordeeld of openbaarmaking van de informatie leidt tot onevenredige benadeling voor de derde-belanghebbende dan wel de universiteit. Als dit het geval blijkt te zijn, moet deze onevenredigheid worden afgewogen tegen het belang dat bij openbaarmaking bestaat. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Het betoog van [appellant] richt zich enkel tegen het oordeel van de rechtbank dat de derde-belanghebbende en de universiteit door openbaarmaking van de informatie onevenredig zullen worden benadeeld.
8.2. Wat betreft de namen van de actiegroepen leidt openbaarmaking daarvan tot onevenredige benadeling voor de universiteit. Het bekend worden van deze namen en de daarmee samenhangende informatie geeft namelijk inzicht in de kennis waarover de universiteit in dat kader beschikt. Het openbaar maken van die informatie kan leiden tot het aanpassen van de door deze actiegroepen gevolgde strategieën en uit te zetten acties. Dit leidt tot nieuwe veiligheidsrisico's voor de universiteit. Dit maakt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college van bestuur zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de universiteit door openbaarmaking van de namen van actiegroepen onevenredig zal worden benadeeld.
Dit is anders voor de naam van de derde-belanghebbende. Ter zitting heeft [appellant] gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:492. In die zaak is de naam van de derde-belanghebbende zonder beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb aan de Afdeling overgelegd. De Afdeling heeft daarom in die uitspraak de naam van de derde-belanghebbende gebruikt, zodat die naam voor dierenactivisten al bekend kon zijn. Voor zover bekend heeft dat niet tot problemen voor de derde-belanghebbende geleid. Het gaat hier om een bedrijf dat niet zelf dierproeven uitvoert. Het bedrijf heeft een veiligheidsauditrapport opgesteld over een proefdiervoorziening. Om die redenen valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom de naam niet openbaar kan worden gemaakt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte niet onderkend dat het college van bestuur in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de derde-belanghebbende door openbaarmaking van de naam onevenredig zal worden benadeeld.
Het betoog slaagt.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob: auditrapport
9. [appellant] volgt verder niet het standpunt van het college van bestuur dat openbaarmaking van een deel van de informatie uit het auditrapport leidt tot onevenredige benadeling van de universiteit als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Ook betoogt [appellant] dat de informatie uit dit rapport tussen de derde-belanghebbende en het college van bestuur geen intern beraad betreft. Hij voert aan dat de derde-belanghebbende wel degelijk ook een ander belang heeft dan alleen het belang om het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Hij heeft volgens hem ook een financieel belang.
9.1. Het auditrapport bevat informatie over de aanleiding en het doel om een audit uit te voeren en informatie over de conclusies en aanbevelingen met betrekking tot beveiligingsmaatregelen. Openbaarmaking van deze informatie maakt het mogelijk voor derden om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de universiteit omgaat met de veiligheid van haar medewerkers, de proefdieren en haar gebouwen. Dit kan leiden tot veiligheidsrisico’s en acties die nadelig zijn voor de bedrijfscontinuïteit, de positie van de medewerkers en voor de proefdieren. Het college van bestuur heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling voor de universiteit.
De vraag of het college van bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob aan openbaarmaking van het auditrapport in de weg staat, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 juni 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de weigering om de naam van de derde-belanghebbende openbaar te maken is gehandhaafd. Dit betekent dat het college van bestuur in zoverre een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen.
10.1. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
11. Het college van bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 juli 2018 in zaak nr. 16/5606, voor zover het beroep ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van bestuur van de universiteit Maastricht van 8 juni 2016, kenmerk StH 16.10.1098, voor zover daarbij de weigering om de naam van de derde-belanghebbende openbaar te maken is gehandhaafd;
V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van bestuur van de universiteit van Maastricht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van bestuur van de universiteit Maastricht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Borman w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
176-859.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:6
1. Belanghebbenden worden in elkaars aanwezigheid gehoord.
2. Ambtshalve of op verzoek kunnen belanghebbenden afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden.
[…]
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:29
[…]
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
[…]
Artikel 8:113
[…]
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…]
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…]