Uitspraak
201810320/1/A2.
Datum uitspraak: 13 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
MVAP Beheer B.V., gevestigd te Alphen aan den Rijn,
appellant,
tegen de uitspraak van 23 november 2018 en ongedateerde hersteluitspraak van de rechtbank Overijssel in zaak nr. 18/1227 in het geding tussen:
MVAP
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2016, nader gemotiveerd bij besluit van 12 december 2017, heeft het college aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade van € 3.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 juli 2016, toegekend.
Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college het door MVAP daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 november 2018, zoals deze is hersteld bij de ongedateerde hersteluitspraak, heeft de rechtbank het door MVAP daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft MVAP hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met de zaken 201810314/1/A2, 201810317/1/A2 en 201810326/1/A2, ter zitting behandeld op 16 september 2019, waar MVAP, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H.L. Hesselink, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] heeft het perceel [locatie] te Enschede, met daarop een woning, op 18 maart 1999 gekocht en op 20 oktober 1999 in eigendom verkregen. Zij heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het bestemmingsplan "Ribbelt-Stokhorst 2011" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), omdat het nieuwe bestemmingsplan de herstructurering van het winkelcentrum Stokhorst op percelen aan de Fresiastraat en de Hortensiastraat (hierna: het winkelgebied), ten oosten van haar perceel, mogelijk maakt. Het nieuwe bestemmingsplan staat toe dat boven winkels woningen worden gerealiseerd, terwijl in het winkelgebied voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Park Stokhorst Centrumgebied" (hierna: het oude bestemmingsplan) geen woningen waren toegestaan. Zij verwacht van het nieuwe bestemmingsplan extra aantasting van haar privacy, toename van licht-, geluid- en verkeershinder, vermindering van zontoetreding en verslechtering van de situeringswaarde van haar perceel door het toegenomen gebruik van het winkelgebied. Het nieuwe bestemmingsplan is in december 2011 in werking getreden.
2. Het college heeft aan het besluit van 22 november 2016 een advies van de Adviescommissie Planschade Enschede (hierna: de Adviescommissie) van 25 oktober 2016 ten grondslag gelegd. MVAP heeft in bezwaar een door Langhout en Wiarda, bestuursschade- en omgevingsrechtdeskundigen, opgesteld advies van 20 februari 2017 overgelegd. Naar aanleiding van het gemaakte bezwaar heeft het college de Adviescommissie om een aanvullend advies gevraagd. Het college heeft het aanvullend advies van de Adviescommissie van 11 oktober 2017 ten grondslag gelegd aan het nader besluit van 12 december 2017.
De adviescommissie is in het advies van 25 oktober 2016 op basis van een planologische vergelijking van het nieuwe met het oude bestemmingsplan tot de volgende conclusie gekomen. Onder het oude planologische regime was op een afstand van ongeveer 30 m van de woning van [belanghebbende] in het winkelgebied bijzondere bebouwing met een hoogte van maximaal 7 m toegestaan. Het winkelgebied was niet mede bestemd voor woondoeleinden. Onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan is in het winkelgebied bebouwing ten behoeve van winkels en bovenwoningen toegestaan met een maximale hoogte van 14,5 m op ongeveer 30 m afstand en een maximale hoogte van 17,5 m op ongeveer 70 m afstand van de woning van [belanghebbende]. Volgens de Adviescommissie lijdt [belanghebbende] hierdoor planologisch nadeel. De Adviescommissie heeft het planologisch nadeel getaxeerd op een bedrag van € 6.000,00. Volgens het advies valt het planologisch nadeel niet onder het normaal maatschappelijk risico, zodat voor [belanghebbende] alleen de forfaitaire drempel van 2% geldt als bedoeld in artikel 6.2 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), in dit geval een bedrag van € 2.800,00. De Adviescommissie heeft het college in het advies van 25 oktober 2016 geadviseerd aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade van € 3.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 juli 2016, toe te kennen.
Volgens het aanvullend advies van 11 oktober 2017 is de Adviescommissie in haar eerdere advies ten onrechte uitgegaan van een maximale bouwhoogte van 7 m voor gebouwen onder het regime van het oude bestemmingsplan. Ingevolge het oude bestemmingsplan was in het winkelgebied bebouwing met een goothoogte van 7 m toegestaan. Met aanvullende werking van de bouwverordening was ter plaatse bebouwing met een maximale bouwhoogte van 15 m toegestaan. Volgens het aanvullend advies heeft deze omissie geen gevolgen voor het bepaalde planologisch nadeel. De reden is dat de planschade van [belanghebbende] vooral het gevolg is van toegenomen aantasting van haar privacy door inkijk vanuit nieuwe woningen die het nieuwe bestemmingsplan toestaat. Een dergelijke inkijk was volgens de Adviescommissie onder het oude planologische regime niet mogelijk.
De commissie bezwaarschriften is in haar advies van 17 mei 2018 tot de conclusie gekomen dat het college op de adviezen van de Adviescommissie mocht afgaan en heeft het college geadviseerd het door MVAP gemaakte bezwaar ongegrond te verklaren. Het college heeft dit advies aan het besluit van 5 juni 2018 ten grondslag gelegd.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college mocht afgaan op de adviezen van de Adviescommissie, omdat MVAP geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van deze adviezen naar voren heeft gebracht.
Maatstaf
3. Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 8.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
Hoger beroep
4. MVAP betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college is uitgegaan van een onjuiste planvergelijking. Volgens MVAP betekent het nieuwe bestemmingsplan niet dat de planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden in het winkelgebied ten opzichte van het vorige planologische regime zijn vergroot. MVAP voert aan dat de Adviescommissie in het aanvullend advies van 11 oktober 2017 weliswaar heeft erkend dat onder het oude planologische regime voor gebouwen in het winkelgebied geen maximale bouwhoogte van 7 m maar een maximale bouwhoogte van 15 m gold, maar dat de Adviescommissie daaraan ten onrechte geen gevolgen voor het te bepalen planologisch nadeel heeft verbonden. Een aanzienlijk verschil in bouwhoogte betekent ook een verschil in bouwmassa. Dat heeft volgens MVAP gevolgen voor de kwaliteit van het uitzicht, de aantasting van de privacy en de schaduwwerking. MVAP voert verder aan dat het oude bestemmingsplan in het winkelgebied een school of cultureel centrum met verblijfsruimten en balkons toe stond, waarvan [belanghebbende] ook al aanzienlijke hinder had kunnen ondervinden. Tot slot voert MVAP aan dat, anders dan de Adviescommissie heeft aangenomen, het oude bestemmingsplan ook al een parkeerdek toestond.
4.1. Het winkelgebied was ingevolge het oude bestemmingsplan bestemd als "Bijzondere bebouwing". Artikel 9 van Pro het oude bestemmingsplan luidt: "Op de voor "bijzondere bebouwing’ aangewezen gronden mogen - met inachtneming van hetgeen op de kaart is bepaald - uitsluitend worden gebouwd openbare gebouwen, geen bedrijfsgebouwen zijnde, alsmede gebouwen voor onderwijs-, medische, sociale, culturele, religieuze en recreatieve doeleinden, al dan niet met bijbehorende bijgebouwen en/of andere bouwwerken."
4.2. In het aanvullend advies van 11 oktober 2017 heeft de Adviescommissie vermeld dat zij in haar eerdere advies de schadefactoren ‘aantasting van de privacy vanwege woningbouw en een parkeerdek’, ‘de schaduwwerking’, ‘de verslechtering van het uitzicht’ en ‘de toename van overlast door woongeluiden en geluidsoverlast van het parkeerdek’ in aanmerking heeft genomen bij het bepalen van de omvang van het planologisch nadeel. De Adviescommissie is er in het eerdere advies ten onrechte van uitgegaan dat voor bebouwing op het perceel van Zwaan onder het oude planologische regime een maximale bouwhoogte van 7 m gold. Op grond van de aanvullende werking van de bouwverordening was op dat perceel voorheen bebouwing met een maximale bouwhoogte van 15 m toegestaan. Volgens de Adviescommissie betekent deze hogere maximale bouwhoogte onder het oude planologische regime echter niet dat [belanghebbende] ten gevolge van de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan minder schade lijdt. De Adviescommissie heeft hierover in het aanvullend advies het volgende vermeld:
"Bij een eventueel voordien toegelaten bebouwing (van een dak) boven de goothoogte van 7 meter zouden met name het nadelige effect van de uitzichtbelemmering zich weliswaar in mindere mate hebben voorgedaan maar niet zodanig dat dit zou moeten leiden tot een andere uitkomst van de schadebeoordeling. Van belang is hierbij dat de commissie een doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat de schade vooral het gevolg is van de aantasting van de privacy en slechts in beperkte mate van de uitzichtverslechtering. De aantasting van de privacy wordt veroorzaakt door de voordien niet aan de orde zijnde inkijk in de woning en in de tuin van aanvragers vanuit een relatief groot aantal woningen, met balkons en ramen. […] Ten opzichte van de nieuwe situatie, met massieve woonbebouwing boven de onderbouw, zou een eventueel aan te brengen kap (langskap of dwarskap) een aanmerkelijk geringer volume tot gevolg hebben gehad en dus een aanmerkelijk mindere beperking van de achterwaartse zichtlijnen."
De Adviescommissie heeft zich in het advies van 25 oktober 2016 op het standpunt gesteld dat onder het regime van het oude bestemmingsplan ter plaatse geen parkeerdek was toegestaan, omdat gronden met de bestemming "Bijzondere bebouwing" niet mede voor parkeren waren bestemd en de aparte parkeerbestemming in het oude bestemmingsplan niet gold voor het winkelgebied.
Het college heeft in het verweerschrift bij de rechtbank toegelicht dat het nieuwe bestemmingsplan ten oosten van perceel [locatie] aanzienlijk meer bebouwing toestaat dan het oude bestemmingsplan toestond. In het oude bestemmingsplan was ter plaatse een bouwvlak van ongeveer 1.620 m2 opgenomen dat voor 50% mocht worden bebouwd. In het nieuwe bestemmingsplan is ter plaatse een bouwvlak van ongeveer 2.800 m2 opgenomen dat geheel mag worden bebouwd. Het college wijst er verder op dat de nieuwe bestemming "Centrum" naast de maatschappelijke functies die voorheen binnen het bestemmingsvlak "Bijzondere bebouwing" waren toegestaan, ook functies als detailhandel, dienstverlening, horeca en woningen toestaat.
4.3. Uit het advies van de Adviescommissie en de nadere toelichting van het college in het verweerschrift volgt dat het nieuwe bestemmingsplan in het winkelgebied meer bebouwing toestaat en intensiever gebruik mogelijk maakt dan het oude bestemmingsplan. MVAP heeft haar stelling dat het nieuwe bestemmingsplan niet leidt tot een toename van het bouwvolume en het gebruik in het winkelgebied niet aannemelijk gemaakt. Hetgeen MVAP heeft aangevoerd geeft onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college voor de planvergelijking en de daarop gebaseerde bepaling van de omvang van het planologisch nadeel niet mocht afgaan op de adviezen van de Adviescommissie.
Het betoog faalt.
5. MVAP betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat de planologische verandering niet onder het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] valt. Volgens MVAP is de herontwikkeling van het winkelgebied een normale maatschappelijke ontwikkeling. Zij bestrijdt dat deze ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag. Daarvoor is volgens MVAP van belang dat het oude bestemmingsplan al 15 m hoge bebouwing toestond met meerdere stedelijke functies in stedelijk gebied. MVAP voert ook aan dat de ontwikkeling in het langdurig gemeentelijk beleid past. Daarvoor verwijst zij naar de op 14 juni 2004 vastgestelde Detailhandelsstructuurvisie 2003 en de gemeentelijke Woonvisie Enschede 2005-2015. Omdat de herstructurering van het winkelgebied in de lijn der verwachtingen lag en naar haar aard past in de structuur van de omgeving had het college volgens MVAP als normaal maatschappelijk risico een drempel van 5% moeten aanhouden.
5.1. Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro luidt: Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
Artikel 6.2, tweede lid, luidt: In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
5.2. Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro heeft zelfstandige betekenis. Niet mag worden volstaan met een beoordeling of bijzondere omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan een groter deel dan twee procent van de waarde van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro voor rekening van de aanvrager blijft. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.6 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
5.3. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 5.9 en 5.10.
5.4. De herontwikkeling van een bestaand winkelcentrum waarbij boven nieuwe winkels woningen worden gerealiseerd is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Een dergelijke herontwikkeling komt gelet op de woning- en ruimteschaarste vaak voor. [belanghebbende] heeft dat ook niet weersproken. Het winkelgebied ten oosten van perceel [locatie] maakt onderdeel uit van een groter gebied met onder meer winkels, een huisartsenpraktijk en sportvoorzieningen. Het grotere gebied ligt tussen enkele woonwijken in het stedelijke gebied van Enschede. Direct ten oosten van het winkelgebied staat de Hortensiaflat van acht verdiepingen. De combinatie van winkels en woningen en de toegestane maximale bouwhoogte van 14,5 en 17,5 m, die het nieuwe bestemmingsplan ter plaatse mogelijk maakt, past dan ook in de ruimtelijke structuur van de omgeving.
De gemeenteraad van Enschede heeft op 6 oktober 2003 een Wijkvisie voor de buurten Schreurserve, ’t Ribbelt, (Park) Stokhorst en Velve-Lindenhof (hierna: de Wijkvisie) vastgesteld. Volgens de Wijkvisie is het bestaande winkelcentrum Stokhorst verouderd, kent het veel leegstand en heeft het een negatieve uitstraling. In de Wijkvisie is als doelstelling vermeld dat ter plaatse door sloop en nieuwbouw een modern winkelcentrum met boven de winkels seniorenwoningen wordt gecreëerd. De bebouwing die het in december 2011 in werking getreden nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt, past dus ook in het langjarig gemeentelijk beleid.
Gezien het voorgaande lag de nieuwe planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen, aangezien die ontwikkeling past in de ruimtelijke structuur van de omgeving en het langjarig gemeentelijk beleid.
5.5. De omstandigheid dat de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent op zichzelf nog niet dat de gevolgen van die ontwikkeling geheel onder het normaal maatschappelijk risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak onder 5.13.
Volgens het advies van de Adviescommissie van 25 oktober 2016 had perceel [locatie] voor de peildatum van december 2011 een waarde van € 140.00,00 en daarna een waarde van € 134.000,00. De aldus bepaalde planschade van € 6.000,00 is niet onevenredig in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. De hoogte van de planschade vormt daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van de nieuwe planologische ontwikkeling niet geheel vallen onder het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende].
5.6. Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie van gevallen in beginsel tot het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager behoort. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van 28 september 2016 onder 5.14.
Zoals hiervoor onder 5.4 is overwogen, maakt het winkelgebied onderdeel uit van een groter voorzieningengebied tussen woonwijken in het stedelijk gebied van Enschede. Volgens het nader advies van de Adviescommissie van 11 oktober 2017 is de planschade die [belanghebbende] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan lijdt vooral het gevolg van de nieuwe mogelijkheid om ter plaatse boven winkels woningen te realiseren. Gezien de locatie van het winkelgebied, kunnen de nieuwe woningen worden gerealiseerd op een locatie die vergelijkbaar is met een inbreidingslocatie in een woonkern.
Deze verglijkbaarheid rechtvaardigt dat het normaal maatschappelijk risico in deze zaak op vijf procent van de waarde van het perceel van [belanghebbende] voor het ontstaan van de schade wordt gesteld, hetgeen neerkomt op een bedrag van (5% x € 140.000,00 =) € 7.000,00. Dit betekent dat de planschade van € 6.000,00 die zij ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan lijdt geheel onder haar normaal maatschappelijk risico valt.
5.7. Het betoog slaagt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover aangevallen. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van MVAP bij de rechtbank gegrond verklaren en het besluit van het college van 5 juni 2018 vernietigen, omdat dat besluit in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wro is genomen en in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
7. In artikel 8:41a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. Gelet op dit artikel ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal de besluiten van het college van 22 november 2016 en 12 december 2017 herroepen, het verzoek van [belanghebbende] om een tegemoetkoming in planschade afwijzen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van 5 juni 2018. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit op de aanvraag of op het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar hoeft te nemen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De reden is dat deze zaak er één is van vier samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en in een van de andere zaken een proceskostenvergoeding is toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van 23 november 2018 en de ongedateerde hersteluitspraak van de rechtbank Overijssel in zaak nr. 18/1227, voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 5 juni 2018, kenmerk BZ.1.17.0075.001 / 1600105871;
V. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 22 november 2016, kenmerk BV16000643, en van 12 december 2017, kenmerk BV17000667;
VI. wijst het verzoek van [belanghebbende] om een tegemoetkoming in planschade af;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
507.