Uitspraak
201803900/1/R2.
Datum uitspraak: 13 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en anderen, allen wonend te Utrecht,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Opaalweg, Amethistweg, Tolsteeg" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2018, waar [appellant A], [appellant B], [appellant C] en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Visser, mr. F. Koer en C. Aalberts, zijn verschenen. Verder is ter zitting [bouwbedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan maakt in de wijk Hoograven in Utrecht een studentenflat met een maximum bouwhoogte van 32 meter mogelijk. Beoogd is om in het gebouw 200 onzelfstandige wooneenheden te realiseren. De aanleiding van het plan is een tekort aan studentenwoningen in Utrecht. Daarnaast heeft het plan tot doel meer woningdifferentiatie en een sociaaleconomische impuls voor de wijk Hoograven tot stand te brengen.
Het plangebied grenst aan de zuidwestzijde aan de busbaan Amethistweg. Deze weg ligt parallel aan de fietsstraat Opaalweg. Aan de zuidoostzijde grenst het plangebied aan de Waterlinieweg en aan de noordzijde aan de begraafplaats Tolsteeg.
2. [appellant A] en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen omdat in strijd met het gemeentelijke groenstructuurplan een deugdelijk groencompensatieplan ontbreekt, omdat de maximumbouwhoogte van 32 meter in strijd is met de uitgangspunten van de gemeentelijke Hoogbouwvisie en omdat zij bezwaren hebben tegen de voorziene gebiedsontsluiting. Daarnaast vrezen [appellant A] en anderen dat het plan leidt tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat door extra parkeerdruk in de wijk en door geluidhinder als gevolg van het gebruik van de voorgenomen balkons. Volgens [appellant A] en anderen is woningbouw op de gekozen locatie niet wenselijk en heeft de raad in zijn afweging onvoldoende naar alternatieve locaties gekeken.
Algemeen toetsingskader bij een bestemmingsplan
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden
Groenstructuurplan Utrecht
4. [appellant A] en anderen brengen naar voren dat de gronden binnen het plangebied zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld tot een ecologisch waardevol groengebied dat inmiddels deel uitmaakt van de stedelijke hoofdgroenstructuur. De gronden vormen een ecologische verbinding tussen de begraafplaats Tolsteeg en het Beatrixpark in Lunetten. [appellant A] en anderen betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid waarin is neergelegd op welke wijze wordt omgegaan met bestaand stedelijk groen. Zij voeren aan dat de groencompensatie elders onvoldoende is. Zij wijzen er onder meer op dat waardevol struweel voor onder andere vogels niet wordt gecompenseerd en dat als gevolg van het plan een groot aantal bomen wordt gekapt terwijl is beoogd slechts een gering aantal bomen terug te planten.
Verder betogen [appellant A] en anderen dat in het plan een concrete invulling van de beleidsuitgangspunten ontbreekt en evenmin is gewaarborgd dat de beoogde groencompensatie daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de uitgangspunten in het Groenstructuurplan Utrecht 2007 en de Actualisatie Groenstructuurplan 2017-2030 die is vastgesteld op 8 maart 2018 (hierna: het Groenstructuurplan). Volgens de raad houdt het plan door de compacte omvang van het gebouw rekening met het behoud van zoveel mogelijk groen en wordt het gedeelte bestaand stedelijk groen dat door de ontwikkeling wordt aangetast elders gecompenseerd.
4.2. Aan de gronden waarop de bebouwing is voorzien, is de bestemming "Wonen" toegekend. Op grond van de planregels mag de bruto vloeroppervlakte van de woonfunctie niet meer bedragen dan 730 m2. Aan de andere gronden in het plangebied is grotendeels de bestemming "Groen" toegekend en voor het overige de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied".
4.3. Het bestreden besluit is volgens de raad genomen met in achtneming van het Groenstructuurplan. De gronden in het plangebied zijn daarin weergegeven als stedelijke groenstructuur. In het Groenstructuurplan is vermeld dat het beleid strekt tot het behoud en de ontwikkeling van de kwaliteiten van het stedelijk groen als onderdeel van een kwalitatief hoogstaand woon- en vestigingsklimaat. Blijkens het Groenstructuurplan is het behoud van het stedelijk groen en de ontwikkeling van een groenstructuur mogelijk aan de hand van een afwegingskader voor een ruimtelijke ontwikkeling bij stedelijk groen. Het afwegingskader bevat randvoorwaarden voor het behoud en de ontwikkeling van de groenstructuur. Die randvoorwaarden houden in hoofdlijnen in dat de bestaande elementen van de stedelijke groenstructuur worden beschermd, dat het mengen van het stedelijk groen met andere stedelijke functies in principe mogelijk is, mits het groene karakter, de kwaliteiten en het gebruik van het groen wordt behouden of verbeterd en dat een eventuele aantasting van bestaand stedelijk groen elders in de groenstructuur wordt gecompenseerd.
4.4. In de huidige situatie zijn de gronden binnen het plangebied ruig begroeid met bomen en bramenstuiken. Door de voorziene bebouwing zal in ieder geval een gedeelte van het bestaand stedelijk groen verloren gaan. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting is ingegaan op welke wijze het plan aan de randvoorwaarden van het Groenstructuurplan voldoet. Daarbij maakt de raad onderscheid tussen groenvoorzieningen buiten het plangebied en groenvoorzieningen op kavelniveau.
4.5. Over de beoogde groenvoorzieningen op kavelniveau in het kader van het Groenstructuurplan is in de plantoelichting, het verweerschrift en door de raad ter zitting toegelicht dat het uitgangspunt van het plan is dat bestaande groenkwaliteiten binnen het plangebied zo min mogelijk worden aangetast, door de footprint van zowel de bebouwing als de parkeermogelijkheden zo compact mogelijk te houden. De raad beoogt de aanwezige bomen en struweel aan de zijde van de begraafplaats en aan de zijde van de Waterlinieweg in een zo breed mogelijke zone te behouden in de vorm van bosplantsoen en boomgroepen. Ook is beoogd twee groepen bomen midden op het terrein en de grasstrook met bomenrij en het wandelpad die aan de westzijde grenzen aan de Amethistweg te behouden.
Naast behoud van een gedeelte van het bestaand stedelijk groen binnen het plangebied, is de raad in het kader van de Groenstructuurplan ook voornemens de kwaliteiten en het gebruik van het groen binnen het plangebied te verbeteren. De raad beoogt twee wadi’s te realiseren waarin wateropvang kan plaatsvinden en die ruimte kunnen bieden aan andere begroeiing en aan diverse diersoorten. Tevens is beoogd de bomenrij langs de Amethistweg aan te vullen en zal de boom in de bomenrij die moet wijken voor de ontsluitingsweg worden herplant binnen het plangebied.
4.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende onderbouwd dat de beoogde uitwerking van het Groenstructuurplan binnen het plangebied is gewaarborgd zonder een voorwaardelijke verplichting in het plan op te nemen. Aan de gronden in het plangebied is weliswaar grotendeels de bestemming "Groen" toegekend waarbinnen tevens voetpaden en water zijn voorzien, maar niet is gebleken dat de inrichting van de kavel die de raad voor ogen heeft en noodzakelijk acht in het kader van het Groenstructuurplan, in het plan is gewaarborgd. Daarbij is van belang dat de gronden binnen het plangebied door de raad zullen worden uitgegeven aan een derde partij en dat die partij de groenvoorzieningen op de kavel zal realiseren en financieren. De Afdeling heeft in ogenschouw genomen dat de raad zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat andere publiekrechtelijke middelen bestaan waarin bijvoorbeeld de verplichting tot herplant van bomen is geregeld. Hiermee is evenwel niet vast komen te staan dat op deze wijze ook is gewaarborgd dat de noodzakelijke inrichting van de kavel zal worden gerealiseerd. Voor zover de raad verwijst naar een anterieure overeenkomst die met de ontwikkelaar zou zijn gesloten, overweegt de Afdeling dat een dergelijke overeenkomst in beginsel onvoldoende zekerheid biedt dat de benodigde inrichting daadwerkelijk zal worden gerealiseerd.
4.7. Wat betreft de beoogde groenvoorzieningen die in het kader van het Groenstructuurplan elders worden gecompenseerd, zijn in paragraaf 4.2.2. van de plantoelichting de uitgangspunten geformuleerd. Deze uitgangspunten heeft de raad in zijn verweerschrift en ter zitting toegelicht. De raad beoogt dat onder de Waterlinieweg een ecologische verbinding wordt gerealiseerd met de hoofdgroenstructuur aan de zijde van het Beatrixpark. Daarnaast worden de bomen en het struweel die als gevolg van de ontwikkeling verloren gaan, gecompenseerd door groen aan de overzijde van de Opaalweg toe te voegen en door de groene inrichting van de middenberm aan de Opaalweg ten noorden van de Amethistweg door te zetten tot aan de Waterlinieweg. Ook beoogt de raad de bestaande bomenrij langs de Opaalweg aan te vullen en struweel waar vooral kleine vogelsoorten in kunnen nestelen te planten, aan te vullen dan wel te vervangen.
4.8. Over het betoog van [appellant A] en anderen dat de groencompensatie elders onvoldoende is, overweegt de Afdeling dat over dit betoog pas een oordeel kan worden gegeven wanneer voldoende duidelijk is op welke wijze het bestaand stedelijk groen dat als gevolg van het plan wordt aangetast, elders wordt gecompenseerd. De raad heeft weliswaar met hetgeen in 4.7 is vermeld toegelicht welke groencompensatie hij beoogt en bij het verweerschrift concept-inrichtingsplannen overgelegd, maar ter zitting heeft de raad tevens aangegeven dat het concept nog zal worden aangepast aan het nieuwe bomenbeleid van de gemeente Utrecht. Gelet hierop is nog onvoldoende inzichtelijk welke groencompensatie de raad in het kader van het Groenstructuurplan voor ogen heeft.
Daarnaast heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd hoe de voorgenomen groencompensatie elders, voldoende is verzekerd. De verwachting van de raad dat een voorschrift aan de kapvergunning zal worden verbonden is hiervoor onvoldoende. De omstandigheid dat aan de kapvergunning een voorschrift wordt verbonden dat bomen die binnen het plangebied worden gekapt op of nabij de locatie of elders worden herplant, waarborgt bijvoorbeeld niet dat de andere groenvoorzieningen dan bomen ook worden gecompenseerd.
Het betoog slaagt.
Hoogbouwvisie
5. [appellant A] en anderen betogen dat de toegestane bouwhoogte van 32 meter in strijd is met de uitgangspunten van de gemeentelijke Hoogbouwvisie. Bij het vaststellen van de toegestane bouwhoogte gaat de raad er volgens hen ten onrechte van uit dat de gemiddelde hoogte van de bebouwing in de omgeving uitsluitend wordt bepaald door bebouwing die bestaat uit 5 bouwlagen. De gemiddelde hoogte van de bebouwing in de omgeving wordt volgens [appellant A] en anderen bepaald door zowel gestapelde woningen van 5 bouwlagen als door grondgebonden eengezinswoningen en de scholen aan de Ridderlaan met 1 of 2 bouwlagen. De maximum bouwhoogte voor de voorgenomen bebouwing kan op basis van de Hoogbouwvisie daarom ongeveer 24 meter zijn, aldus [appellant A] en anderen. Daarnaast betwisten [appellant A] en anderen dat de voorgenomen locatie een geschikte plek is voor een hoogbouwaccent.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan voldoet aan de uitgangspunten van de gemeentelijke Hoogbouwvisie. Volgens de raad is het plangebied een logische plek om een accent in de wijk te realiseren. Daarnaast is de toegestane bouwhoogte van 32 meter maximaal tweemaal de gemiddelde hoogte van de bebouwing in de omgeving. Volgens de raad wordt deze rand van de wijk Hoograven grotendeels gevormd door bebouwing van 5 bouwlagen.
5.2. De gronden waarop de bebouwing is voorzien, hebben de bestemming "Wonen" en de maatvoering "maximum bouwhoogte (m)=32". Uit paragraaf 2.2.7 van de plantoelichting blijkt dat voor de in het plan toegestane bouwhoogte het beleid in de Hoogbouwvisie is gehanteerd. De wijk Hoograven, waaronder de planlocatie, is in de Hoogbouwvisie aangemerkt als een zogenoemde ‘binnentuin’ van Utrecht. In de Hoogbouwvisie zijn de binnentuinen, ofwel de bestaande Utrechtse wijken, omschreven als "laag" met een basis van 9 meter en als "hoog" met een basis van 15 meter, beide met de mogelijkheid tot incidentele accenten tot (in principe) het dubbele van de omliggende bebouwingshoogte. De uitgangspunten voor hoogbouw in de binnentuinen zijn dat primair de gemiddelde maat van de bebouwing van de betreffende wijk wordt aangehouden, dat incidentele accenten in de wijken van ongeveer tweemaal de gemiddelde hoogte zijn toegestaan en dat het bepalen van de locatie en de exacte hoogte maatwerk is.
5.3. Het in de Hoogbouwvisie neergelegde beleid geeft de raad een bevoegdheid om in de zogenoemde binnentuinen van Utrecht een accent te realiseren. Een bouwhoogte die afwijkt van de bouwhoogte in de wijk wordt in de Hoogbouwvisie gezien als een accent in een binnentuin. In de Hoogbouwvisie is een aantal situaties beschreven waar een accent stedenbouwkundig logisch is, onder andere bij de entree van een wijk, langs een invalsweg of om de grens tussen wijken aan te geven.
Voorop staat dat de voorziene bebouwing met een maximum bouwhoogte van 32 meter afwijkt van de bouwhoogte in de wijk en derhalve als een accent kan worden beschouwd. Gezien de plek waar de bebouwing is voorzien, te weten bij de entree van een wijk, langs de Amethistweg als invalsweg en op de grens tussen de wijken Hoograven en Lunetten, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op deze plek een accent kan worden gerealiseerd.
Vervolgens heeft de raad bij het bepalen van de maximum bouwhoogte het dubbele van de omliggende bebouwingshoogte in de wijk Hoograven als uitgangspunt genomen. Deze wijk bestaat uit twee delen: het deel Oud-Hoograven met eengezinswoningen van 3 bouwlagen en het deel Nieuw-Hoograven met gestapelde bouw van 5 bouwlagen. De voorgenomen bebouwing komt te staan aan de oostzijde van Nieuw-Hoograven aan de rand van de wijk. De raad heeft ter zitting toegelicht dat in Nieuw-Hoograven weliswaar tevens grondgebonden woningen voorkomen maar dat de bouwblokken, zogenoemde ‘stempels’, langs de randen van dit gedeelte van de wijk Hoograven grotendeels bestaan uit gestapelde woningen met 5 bouwlagen en de uitstraling van de wijk bepalen. Dit is de reden dat voor de voorziene bebouwing is uitgegaan van 10 bouwlagen en een maximum bouwhoogte van 32 meter. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
Het voorgaande betekent dat het plan in overeenstemming is met de uitgangspunten van de gemeentelijke Hoogbouwvisie. Het betoog slaagt niet.
Gebiedsontsluitingsweg
6. [appellant A] en anderen betogen dat de raad niet voor de aangewezen ontsluiting van het plangebied heeft kunnen kiezen. Zij voeren aan dat de voorziene ontsluitingsweg lichthinder veroorzaakt vanwege schijnende koplampen in één van hun woningen aan de [locatie]. Daarnaast voeren zij aan dat de ontsluitingsweg een negatief effect zal hebben op de verkeersveiligheid op de Opaalweg. [appellant A] en anderen wijzen erop dat de ontsluiting vlakbij een bocht is voorzien waar een school is gesitueerd en waar ook een fietspad op aansluit. Verder maakt de bomenrij langs de Amethistweg de situatie ter plaatse onoverzichtelijk. Ook voeren zij aan dat door deze ontsluiting bomen moeten worden gekapt in de recent aangelegde groenstrook langs de Opaalweg. Volgens [appellant A] en anderen kan de ontsluiting van het plangebied op een minder bezwaarlijke wijze plaatsvinden door gebruik te maken van de bestaande infrastructuur van de Amethistweg dan wel via de bestaande infrastructuur parallel aan de Amethistweg in de richting van Lunetten. De raad heeft deze varianten evenwel niet onderzocht.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de voorziene gebiedsontsluiting vanwege de geringe verkeersproductie uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. De door [appellant A] en anderen aangedragen alternatieve ontsluitingen hebben niet de voorkeur boven de in het plan opgenomen situering van de ontsluitingsweg.
6.2. De voorziene gebiedsontsluitingsweg sluit haaks aan op de Opaalweg. De Opaalweg is ingericht als fietsstraat en maakt net als de nabijgelegen Slotlaan deel uit van een 30 km/u-gebied. De bestaande hoofdfietsroute langs de Amethistweg verbindt de wijk Lunetten met de binnenstad. Deze hoofdfietsroute komt uit op de kruising Slotlaan-Opaalweg. Verder kruist de voorziene ontsluitingsweg de Amethistweg, die momenteel alleen toegankelijk is voor bussen en taxi’s.
6.3. De Afdeling dient te beoordelen of de raad in redelijkheid voor de in het plan opgenomen situering van de gebiedsontsluitingsweg heeft kunnen kiezen. Voorop staat dat de raad bij de vaststelling van het plan beleidsruimte heeft. Bij het gebruik van deze bevoegdheid is de raad onder andere gehouden om de daarbij betrokken belangen af te wegen. Die belangen zijn onder andere de belangen van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en bij een verkeersveilige situatie.
De raad heeft er in dit geval voor gekozen de gebiedsontsluitingsweg te situeren haaks op de Opaalweg. Deze weg sluit haaks aan op de Opaalweg ter plaatse van de tuin van de hoekwoning aan de [locatie] en een voetpad achter de gestapelde woningen aan de Slotlaan. In de plantoelichting is vermeld dat de verkeersproductie voor een onzelfstandige studentenwoning op ongeveer 0,8 rit per woning per dag ligt. Dat betekent een gemiddelde van 160 verkeersbewegingen per dag bij 200 onzelfstandige studentenwoningen. Naar het oordeel van de Afdeling is niet uitgesloten dat de bewoners aan de [locatie] bij het oprijden van die weg in noordelijke richting gedurende bepaalde momenten in een etmaal enige hinder van schijnende koplampen in de woning kunnen ondervinden, maar de raad hoefde aan dat aspect bij de vaststelling van het plan geen doorslaggevende betekenis toe te kennen. Daarbij heeft de raad belang kunnen toekennen aan het geringe aantal te verwachten verkeersbewegingen als gevolg van het plan en de opgaande begroeiing in de tuin van deze woning.
Daarnaast zal de verkeersafwikkeling plaatsvinden via de Opaalweg en de Slotlaan. Volgens de raad kan de verkeersproductie als gevolg van het plan via de voorziene ontsluitingsweg veilig worden verwerkt op deze bestaande woonstraten. Dit standpunt hebben [appellant A] en anderen niet bestreden. Daarnaast is in de plantoelichting ingegaan op de door [appellant A] en anderen naar voren gebrachte alternatieve ontsluitingen van het plangebied via onder andere de busbaan op de Amethistweg. De raad heeft onder verwijzing naar een reactie van de commissie BInG (Beheer, Inrichting en Gebruik van de openbare ruimte) toegelicht dat medegebruik van de busbaan door bestemmingsverkeer geen wenselijk alternatief is. De busbaan is uitsluitend voor bussen en hulpverleners en is daarom voorzien van autowerende voorzieningen. Over een ontsluiting via de bestaande infrastructuur parallel aan de Amethistweg in de richting van Lunetten is in de plantoelichting vermeld dat deze aansluiting verkeerskundig en ruimtelijk minder logisch is en ten koste gaat van groen aan de kant van Lunetten. Uit het voorgaande blijkt dat de raad deze varianten bij zijn besluitvorming heeft meegewogen. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de in het plan opgenomen situering van de gebiedsontsluitingsweg heeft kunnen kiezen.
Het betoog slaagt niet.
Geluidoverlast
7. [appellant A] en anderen vrezen geluidoverlast als gevolg van het gebruik van de balkons die in het ontwerpbouwplan zijn voorzien. Volgens hen nodigen de balkons uit tot veelvuldig en langdurig verblijf. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van hun woningen is volgens [appellant A] en anderen op dit moment niet gewaarborgd. De raad had daarom onderzoek moeten doen naar de gevolgen van het gebruik van de balkons voor hun woon- en leefklimaat en aan de hand daarvan regels voor het gebruik en de maatvoering in het plan moeten opnemen.
7.1. De raad benadrukt dat het woningbouw betreft aan de rand van de wijk Hoograven. Daarnaast wijst hij op de afstand van de voorziene woningbouw tot de bestaande woningen en de situering van de voorziene woningbouw ten opzichte daarvan. De raad acht de kans op daadwerkelijke overlast door stemgeluid daardoor gering. Daarbij komt dat overlast als gevolg van stemgeluid van bewoners volgens de raad niet iets is dat met een bestemmingsplan kan worden geregeld of tegengegaan, maar een kwestie is van menselijk gedrag.
7.2. De Afdeling overweegt dat enige nadelige invloed op de woon- en leefomgeving van [appellant A] en anderen door stemgeluid van bewoners niet valt uit te sluiten, maar dat niet aannemelijk is dat die invloed zodanig bezwarend is dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van [appellant A] en anderen is gegarandeerd. Daarbij is van belang dat de woningbouw is voorzien in een stedelijke omgeving aan de rand van de wijk Hoograven. De dichtstbijzijnde woning van [appellant A] en anderen aan de [locatie] ligt op ruim 70 meter afstand van de voorziene woningbouw, aangezien de gronden enigszins afgeschermd liggen van de bestaande bebouwing. Daarnaast liggen de woningen van [appellant A] en anderen in nabijheid van de Waterlinieweg, een rondweg van Utrecht.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
8. [appellant A] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat een minimum parkeernorm van 0,1 parkeerplaats per woning volstaat. Volgens hen baseert de raad de gehanteerde parkeernorm ten onrechte op een ervaring die de Stichting Studentenhuisvesting heeft bij studentenhuisvesting. Daarnaast sluiten de gehanteerde parkeernorm en de daarvoor benodigde 20 parkeerplaatsen volgens hen niet aan bij de 0,8 ritten per woning per dag waarvan in het plan wordt uitgegaan. Volgens [appellant A] en anderen had de raad moeten uitgaan van de maximum parkeernorm van 0,3 parkeerplaats per woning om te voorkomen dat de parkeerdruk in de wijk als gevolg van het plan verder zal toenemen.
Daarnaast betogen [appellant A] en anderen dat de voorwaardelijke verplichting over parkeren in de planregels mede door de formulering van de zinsnede ‘staat vast dat’ onvoldoende waarborg biedt dat aan de parkeernorm wordt voldaan.
8.1. Op grond van de planregels mogen binnen de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" en de bestemming "Wonen" parkeervoorzieningen worden gerealiseerd. De raad is bij de beoordeling van het aantal benodigde parkeerplaatsen uitgegaan van 0,1 parkeerplaats per woning. De benodigde 20 parkeerplaatsen worden binnen het plangebied gerealiseerd.
Blijkens de plantoelichting zijn bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van de 200 voorziene onzelfstandige wooneenheden de gemeentelijke beleidsmatige uitgangspunten en de parkeernormen uit de Nota Stallen en Parkeren van februari 2013 en in het bijzonder de bijlage gehanteerd. In de bijlage Nota Parkeernormen Fiets en Auto is voor studentenwoningen tot 45 m2 bruto vloeroppervlak met een campuscontract of die worden verhuurd door een op basis van de Woningwet toegelaten instelling een minimum parkeernorm van 0,1 parkeerplaats per woning opgenomen en een maximum parkeernorm van 0,3 parkeerplaats per woning.
8.2. In de plantoelichting staat dat het gebouw 10 verdiepingen krijgt en op iedere verdieping 20 studentenwoningen van ongeveer 14 m2 met eigen sanitaire voorzieningen worden gerealiseerd. Een woonkamer en terras zullen worden gedeeld met medestudenten. De volgens de raad benodigde 20 parkeerplaatsen voor de 200 onzelfstandige wooneenheden zijn berekend aan de hand van de parkeernormen zoals vastgelegd in de gemeentelijke Nota Parkeernormen Fiets en Auto. De gehanteerde parkeernorm van 0,1 parkeerplaats per woning komt overeen met de minimum parkeernorm in deze nota. De raad heeft toegelicht dat op basis van eerdere ervaringen met studentenhuisvesting ook in dit geval kan worden uitgegaan van deze parkeernor[appellant A] en anderen hebben dit standpunt niet gemotiveerd bestreden. De gestelde omstandigheid dat voor dezelfde wooneenheden wordt uitgegaan van 0,8 ritten per woning per dag, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad reeds daarom niet van de minimum parkeernorm van 0,1 parkeerplaats per woning heeft kunnen uitgaan.
Het betoog slaagt niet.
8.3. Over het betoog dat de voorwaardelijke verplichting in de planregels mede door de formulering onvoldoende waarborg biedt dat aan de gestelde normen wordt voldaan, overweegt de Afdeling dat in artikel 8, lid 8.3, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen over parkeren. Daarin is bepaald dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen vast staat dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd overeenkomstig de normen in de beleidsregels in de Nota Parkeernormen Fiets en Auto die als bijlage 1 bij de Parkeernota Stallen en Parkeren 2013 hoort. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd over de formulering van de voorwaardelijke verplichting ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met deze voorwaardelijke verplichting onvoldoende heeft gewaarborgd dat aan de parkeernorm zal worden voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Alternatieven
9. [appellant A] en anderen betogen dat de raad bij zijn besluitvorming ten onrechte geen alternatieve locaties heeft betrokken, zoals leegstaande kantoorpanden. Zij wijzen op een transformatiekaart waarop drie locaties in nabijheid van het plangebied zijn aangewezen voor hergebruik.
9.1. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Naar aanleiding van het door [appellant A] en anderen in hun zienswijze aangedragen alternatief van het voormalig stadsdeelkantoor aan ’t Goylaan, heeft de raad zijn keuze voor de in het plan voorziene bebouwing om studentenwoningen te realiseren gemotiveerd. De raad heeft toegelicht dat op de door [appellant A] en anderen in beroep aangedragen locaties waaronder ‘t Goylaan transformatie van gebouwen naar studentenwoningen wellicht mogelijk is, maar dat in dat geval ook de in het plan gekozen locatie nodig is om een groot tekort aan studentenhuisvesting in Utrecht terug te dringen. Daarbij heeft de raad laten meewegen dat de gekozen locatie sinds het Wijkontwikkelingsplan uit 1997 wordt beschouwd als een locatie waarop woningbouw is beoogd. De desbetreffende gronden hadden in eerdere bestemmingsplannen weliswaar een groenbestemming, maar dat kwam omdat er niet eerder een concrete invulling van de gronden voor de door de raad gewenste woningbouw, waarbij destijds aan appartementen werd gedacht, voorhanden was. De raad heeft de keuze gemaakt om via een separaat plan, een zogeheten postzegelplan, een invulling met studentenhuisvesting planologisch mogelijk te maken, op het moment dat ook een haalbaar initiatief voor zou liggen. Dat is thans het geval. Vanaf 2012 heeft de raad in het kader van het Actieplan Studentenhuisvesting ervoor gekozen deze locatie te gebruiken voor studentenhuisvesting vanwege het tekort daaraan. In het bijzonder bestaat grote behoefte aan toevoeging van onzelfstandige studentenhuisvesting. De nieuwbouw van 200 onzelfstandige studentenwoningen maakt onderdeel uit van dit Actieplan Studentenhuisvesting. In 2015 is door het college van burgemeester en wethouders een schetsontwerp met bijbehorende randvoorwaarden vastgesteld voor de voorziene studentenwoningen.
In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid bij afweging van alle betrokken belangen de in het plan gekozen locatie heeft kunnen verkiezen boven de door [appellant A] en anderen genoemde locaties die door transformatie in aanmerking komen.
Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
10. [appellant A] en anderen betogen dat de raad ten onrechte niet heeft afgewogen of de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het plangebied verenigbaar zijn met de naastgelegen begraafplaats. De mogelijk gemaakte bebouwing en het gebruik daarvan zullen, gelet op de aard en omvang en de korte afstand tot de begraafplaats, volgens hen van invloed zijn op de rust en ingetogenheid van de begraafplaats alsmede begrafenis- en herdenkingsplechtigheden kunnen verstoren.
10.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
10.2. Met het betoog dat het plan negatieve effecten heeft op de beleving en het gebruik van de begraafplaats, beroepen [appellant A] en anderen zich op de norm van een goede ruimtelijke ordening waarbij voldoende privacy en rust een rol spelen. De toepassing van het relativiteitsvereiste zoals vervat in artikel 8:69a van de Awb brengt met zich dat ten aanzien van de aangevoerde beroepsgronden wordt bezien of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. [appellant A] en anderen wonen tegenover of nabij de begraafplaats. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de belangen van [appellant A] en anderen niet verweven met de belangen tot bescherming van een goede ruimtelijke ordening op de begraafplaats. De norm van een goede ruimtelijke ordening ter plaatse van de begraafplaats strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant A] en anderen. Het beroep van [appellant A] en anderen kan daarom in zoverre op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond over de negatieve effecten van het plan op de beleving en het gebruik van de begraafplaats.
11. [appellant A] en anderen betogen dat het plan zich gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s vanwege de slechte luchtkwaliteit ter plaatse niet verdraagt met het voorzorgsbeginsel. Volgens [appellant A] en anderen raakt dit de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan en derhalve ook hun belang als omwonenden. Daarnaast wijzen zij erop dat voor dit plan tevens een besluit is genomen waarbij hogere grenswaarden zijn vastgesteld voor geluid op de gevel van de voorziene woningen. Volgens [appellant A] en anderen had de raad bij de afweging van deze stapeling van milieufactoren redelijkerwijs tot het oordeel moet komen dat een woonbestemming ter plaatse niet wenselijk is.
11.1. De Afdeling begrijpt dit betoog van [appellant A] en anderen zo dat zij betogen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat ter plaatse van de voorziene woningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd vanwege een slechte luchtkwaliteit en een hoge geluidbelasting. Deze norm strekt tot de bescherming van de belangen van de eigenaar van de gronden en de bewoners van de te bouwen woningen. [appellant A] en anderen wonen in de omgeving van het plangebied. Zij hebben geen rechten met betrekking tot de gronden waar de studentenwoningen zijn voorzien. Dit heeft tot gevolg dat de normen met betrekking tot de luchtkwaliteit ter plaatse en de geluidbelasting op de gevel van de voorziene studentenwoningen en de vraag of daar sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellant A] en anderen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de belangen van [appellant A] en anderen als omwonenden ook niet verweven met de belangen tot bescherming van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene studentenwoningen. Het beroep van [appellant A] en anderen kan daarom in zoverre op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond over de luchtkwaliteit en de geluidbelasting ter plaatse van de voorziene studentenwoningen.
12. [appellant A] en anderen betogen dat ten onrechte geen specifiek archeologisch onderzoek is verricht, waardoor niet vast staat dat de archeologische waarden en verwachting zijn veiliggesteld.
12.1. De gronden in het plangebied hebben de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie". Artikel 6 van Pro de planregels dat betrekking heeft op deze dubbelbestemming, strekt ter bescherming en veiligstelling van de in de grond aanwezige of verwachte archeologische waarden. Het behoud van archeologische waarden is een algemeen belang. Deze norm strekt kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant A] en anderen. Voor hen gaat het in zoverre namelijk om het belang om gevrijwaard te blijven van de ruimtelijke invloed van de voorziene woningbouw. Het beroep van [appellant A] en anderen op artikel 6 van Pro de planregels kan daarom op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond over de archeologische waarden.
Conclusie en opdracht
13. Gelet op hetgeen hiervoor in 4.6 en 4.8 is overwogen, is de conclusie dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
14. Met toepassing van artikel 8:51d van de Awb zal de Afdeling met het oog op een spoedige beslechting van het geschil de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
De raad dient daarvoor met inachtneming van 4.6 en 4.8
- alsnog toereikend te motiveren dat de beoogde uitwerking van het Groenstructuurplan binnen het plangebied is gewaarborgd zonder een voorwaardelijke verplichting in het plan op te nemen, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen;
- alsnog inzichtelijk te maken op welke wijze het bestaand stedelijk groen dat als gevolg van het plan wordt aangetast, elders wordt gecompenseerd;
- alsnog toereikend te motiveren hoe de voorgenomen groencompensatie elders voldoende is verzekerd, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
De raad dient tevens de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
15. Met deze tussenuitspraak is de procedure bij de Afdeling nog niet beëindigd. Na afloop van de gegeven termijn zal de Afdeling een einduitspraak doen, waarmee de beroepsprocedure tot een einde komt.
Proceskosten en griffierecht
16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Utrecht op om:
- binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 4.6 en 4.8 de daar omschreven gebreken te herstellen en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Helder w.g. Reichardt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
772.