Uitspraak
201607306/2/A2.
Datum uitspraak: 4 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], allen wonend te Enkhuizen en [appellant F], wonend te [woonplaats], (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 augustus 2016 in zaak nr. 15/5877 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:427, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 18 weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 26 november 2015 te herstellen en een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij beschikking 29 mei 2018 heeft de Afdeling de bij de tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot 26 juli 2018.
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een tegemoetkoming in planschade opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant] heeft een zienswijze ingediend.
[appellant] en het college hebben ieder nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar [appellant A] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door J. Eenkoren, vergezeld van mr. J.H.J. van Erk, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
2. [appellant] is eigenaar dan wel pachter van verschillende kadastrale percelen, gezamenlijk plaatselijk bekend [locatie] te Enkhuizen (hierna ook: het perceel), waarop hij een agrarisch bedrijf exploiteert. Hij heeft bij aanvraagformulier van 19 februari 2014 verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 10 december 2008 in werking getreden en ongeveer 26 augustus 2009 onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Gommerwijk West-west" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), omdat in dat plan aan zijn gronden een woonbestemming is gegeven terwijl die gronden in het voorheen geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Enkhuizen" uit 2001 (hierna: het oude bestemmingsplan) een agrarische bestemming hadden. [appellant] stelt ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel, bestaande uit waardedaling van het perceel en inkomensderving, te lijden.
Het college heeft het verzoek afgewezen. Het heeft die afwijzing in bezwaar gehandhaafd op basis van een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van 30 september 2015.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op dat SAOZ-advies mocht afgaan.
De tussenuitspraak van 7 februari 2018
3. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak het volgende overwogen. In het oude bestemmingsplan was het perceel van [appellant] bestemd als "Agrarische doeleinden met bebouwing" en "Agrarisch gebied". In het nieuwe bestemmingsplan is het perceel van [appellant] grotendeels bestemd als "Wonen - Uit te werken" en voor een klein gedeelte als "Wonen". De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college de uitwerkingsplicht en de uitwerkingsregels voor de bestemming "Wonen - Uit te werken" in artikel 6 van Pro de regels van het nieuwe bestemmingsplan terecht niet bij de planvergelijking heeft betrokken. Dat betekent echter niet dat het in artikel 6 opgenomen Pro bouwverbod niet bij de planvergelijking moet worden betrokken. Het betekent evenmin dat het wegbestemmen van het agrarisch gebruik van het perceel van [appellant] niet bij de planvergelijking moet worden betrokken. Voor zover [appellant] door het wegbestemmen van het agrarisch gebruik schade lijdt, moet die schade aan het nieuwe bestemmingsplan worden toegerekend.
Op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten is bij besluit van 25 juni 2002 op het perceel van [appellant] een tijdelijk voorkeursrecht gevestigd, dat nadien is verlengd en bij raadsbesluit van 19 februari 2008 voor onbepaalde tijd is gevestigd. Niet in geschil is dat de planologische verandering vanaf het besluit van 25 juni 2002 voor [appellant] voorzienbaar was. Het college heeft echter niet deugdelijk gemotiveerd dat van [appellant] vanaf die datum in redelijkheid kon worden verwacht dat hij van de nog bestaande bouwmogelijkheden op zijn perceel gebruik zou maken.
Het besluit van 26 juni 2018
4. Het college heeft aan het besluit van 26 juni 2018 een door de SAOZ opgesteld advies van mei 2018 ten grondslag gelegd. In dat advies is het volgende vermeld. Onder het oude bestemmingsplan mocht het perceel worden gebruikt voor de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Op het overgrote gedeelte van het perceel met de bestemming "Agrarisch gebied" waren alleen bij deze bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een maximale hoogte van 2 m toegestaan. Op het resterende gedeelte van het perceel, met een oppervlakte van ongeveer 9.600 m2, met de bestemming "Agrarische doeleinden met bebouwing" waren een dienstwoning, bijgebouwen, bedrijfsgebouwen, waaronder kassen en andere glasopstand tot een maximale oppervlakte van 2.000 m2, bouwwerken geen gebouwen zijnde en onder andere mestopslag toegestaan. Tevens was op dit perceelgedeelte voor kamperen bij de boer maximaal 30 m2 aan sanitaire voorzieningen toestaan. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan is op het perceelgedeelte met de nieuwe bestemming "Wonen" een burgerwoning toegestaan, die een grotere inhoud mag hebben dan de voorheen ter plaatse toegestane dienstwoning. De burgerwoning mag gedeeltelijk worden gebruikt voor de uitoefening van een beroep aan huis. Bij de burgerwoning is een grotere oppervlakte aan bijgebouwen toegestaan dan voorheen bij de dienstwoning was toegestaan. Het perceelgedeelte met de nieuwe bestemming "Wonen - Uit te werken" mag nu voor wonen in brede zin worden aangewend, maar mag niet worden bebouwd. Voor dit perceelgedeelte gaat het nu alleen "om gunstig gelegen, nader planologisch te bestemmen zogenoemde ruwe bouwgrond". Deze planologische wijzigingen vormen voor [appellant] een voordeel. De nieuwe bestemmingen hebben als planologisch nadeel dat op het perceel geen gebouwen voor de agrarische bedrijfsvoering meer mogen worden opgericht en dat de voorheen bestemde agrarische bedrijfsactiviteiten niet meer bij recht zijn toegestaan, maar alleen nog onder de werking van het overgangsrecht.
Volgens het SAOZ-advies moet bij het bepalen van de omvang van het planologisch nadeel en de daaruit voortvloeiende schade rekening worden gehouden met de omstandigheid dat [appellant] de onder het overgangsrecht gebrachte agrarische bedrijfsbebouwing onverkort mag blijven gebruiken en ook gedeeltelijk mag vernieuwen en veranderen. Tevens mogen eerdere verleende bouwvergunningen, zoals voor een derde rolkas, nog steeds benut worden. Daarbij is van belang dat volledige nieuwbouw, behoudens na een calamiteit, niet is toegestaan en dat gebruik dat langer dan een jaar is gestaakt niet mag worden hervat.
Sinds de vestiging van het eerste voorkeursrecht bij het besluit van de gemeenteraad van 25 juni 2002 kon [appellant] voorzien dat de planologische situatie voor hem in nadelige zin zou kunnen veranderen. [appellant] heeft sindsdien en tot de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Gommerwijk West-west" geen pogingen ondernomen om de voorheen bestaande bouwmogelijkheden alsnog te realiseren. De verlening van een bouwvergunning voor de derde rolkas is niet een zodanige poging, omdat deze vergunning op 4 mei 1999 en derhalve voor het ontstaan van de voorzienbaarheid is verleend. De vervanging van een koelcel in 2013 is evenmin een poging om de voorheen bestaande bouwmogelijkheden, die nadien zijn vervallen, alsnog te realiseren. Ten tijde van de vestiging van het voorkeursrecht op 25 juni 2002 was alleen bekend dat de gemeente ter plaatse in de toekomst een woongebied wilde realiseren. Uit het voorontwerp van het Structuurplan Enkhuizen, dat op 1 april 2004 bekend is gemaakt, kon worden afgeleid dat de ontwikkeling van de nieuwe woonwijk Gommerwijk West-west was voorzien na de realisatie van de woonwijk Kadijken in 2008. [appellant] kon toen aannemen dat zijn perceel nog geruime tijd voor agrarische doeleinden kon worden gebruikt. Dat volgt ook uit overeenkomsten die de gemeente in maart 2004 met enkele agrariërs heeft gesloten, waarbij de gemeente voor de ontwikkeling van Gommerwijk West-west gronden aankocht onder de bepaling dat de betrokken agrariërs die gronden om niet tot eind 2018 voor agrarische doeleinden mochten blijven gebruiken. [appellant] heeft eerder toegelicht dat hij geen grote plannen had voor uitbreiding van de bebouwing op het perceel. Daarbij heeft hij aangegeven dat de planologische verandering alleen een knelpunt vormt voor de bouw van een extra koelcel. De bouw van een extra koelcel vormt echter geen grote investering met een lange terugverdientijd. Indien [appellant] wel grote investeringen had willen doen, dan vormden de voorziene planologische veranderingen geen redelijke en geldige reden om geheel niet meer in zijn bedrijf te investeren. Indien [appellant] namelijk die investeringen had gedaan en de gemeente op enig moment daarna zijn perceel had willen verwerven voor de realisering van de nieuwe wijk Gommerwijk West-west, dan zou de gemeente door die verwerving, minnelijk dan wel door onteigening, ook de waarde van de nieuwe bebouwing moeten vergoeden. Volgens het SAOZ-advies was het de eigen keuze van [appellant] om na het ontstaan van de voorzienbaarheid de toen bestaande en nadien vervallen bouwmogelijkheden niet te benutten. [appellant] heeft aldus deze nadelige gevolgen van de planologische verandering passief aanvaard. Het planologisch nadeel dat [appellant] ondervindt doordat de op het perceel aanwezige bebouwing en het bedrijfsmatige gebruik daarvan door de planologische verandering onder het overgangsrecht zijn geplaatst, heeft hij niet passief aanvaard en komt daarom voor vergoeding in aanmerking.
De SAOZ heeft de waarde van het perceel van [appellant] onder het regime van het oude bestemmingsplan getaxeerd op € 575.000,00 en onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan op € 988.500,00. Op grond hiervan heeft de SAOZ geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant] geen planologisch nadeel oplevert.
De zienswijze
5. [appellant] betoogt dat het college niet op het SAOZ-advies mocht afgaan, omdat dat advies gebreken bevat. Hij voert aan dat de SAOZ ten onrechte het overgangsrecht in het nieuwe bestemmingsplan bij de planvergelijking heeft betrokken en, in afwijking van de tussenuitspraak van 7 februari 2018, het bouwverbod in het nieuwe bestemmingsplan en het wegbestemmen van het agrarische gebruik van het perceel ten onrechte niet bij de planvergelijking heeft betrokken. Volgens [appellant] heeft de SAOZ ten onrechte de nieuwe uit te werken woonbestemming wel bij de planvergelijking betrokken.
[appellant] voert verder aan dat de SAOZ bij het bepalen van de omvang van de planschade van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. De SAOZ heeft bij de taxatie van de waarde van het perceel onder het nieuwe planologische regime ten onrechte geen rekening gehouden met het bouwverbod en het wegbestemmen van het agrarische gebruik van het perceel en daarbij ten onrechte aangenomen dat het agrarische gebruik van het perceel onder het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan zonder beperkingen kan worden voortgezet totdat het perceel ten behoeve van de realisering van de uit te werken woonbestemming wordt onteigend. [appellant] betwist verder het standpunt van het college dat hij ten gevolge van de planologische verandering geen inkomensschade lijdt. Volgens [appellant] had de SAOZ ter beantwoording van de vraag of hij investeringen in voorheen bestaande bouwmogelijkheden kon terugverdienen de omvang van de benodigde investeringen en van de terugverdienmogelijkheden in het SAOZ-advies cijfermatig moeten onderbouwen. De SAOZ had bovendien de waarde en verdiencapaciteit van het perceel onder het oude en onder het nieuwe bestemmingsplan moeten bepalen, aldus [appellant].
[appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij het vervallen van bouwmogelijkheden op zijn perceel wegens voorzienbaarheid van de planologische verandering passief heeft aanvaard. Hij stelt dat hij de ingevolge het oude bestemmingsplan bestaande bouwmogelijkheden op het voormalige agrarische bouwblok geheel heeft benut, gezien de onherroepelijke bouwvergunningen waarover hij beschikt, waaronder een bouwvergunning voor een derde rolkas. Daarbij voert hij aan dat het standpunt van het college, dat hij alle voorheen bestaande en nadien vervallen bouwmogelijkheden tijdens de benuttingsperiode alsnog had moeten benutten, geen steun vindt in de jurisprudentie. [appellant] voert subsidiair aan dat van hem na het ontstaan van de voorzienbaarheid niet kon worden verlangd dat hij pogingen zou ondernemen om eventueel resterende bouwmogelijkheden op het agrarisch bouwblok alsnog te realiseren, omdat hij de daarvoor benodigde investeringen niet meer zou kunnen terugverdienen. Volgens [appellant] is in het SAOZ-advies, in afwijking van de tussenuitspraak, niet op dit aspect ingegaan. Hij betwist het standpunt van het college dat hij ervan uit moest gaan dat hij dergelijke investeringen vergoed zou krijgen indien zijn gronden voor de nieuwe planologische doeleinden minnelijk of via onteigening zouden worden verworven.
Maatstaf
5.1. Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (overzichtsuitspraak van 26 september 2016, onder 8.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
De waarde van het perceel onder het nieuwe planologische regime
De adviezen van de SAOZ
5.2. De SAOZ heeft bij het bepalen van de waarde van het perceel van [appellant] de zogenoemde ‘hogere waarde methode’ gehanteerd. Volgens het SAOZ-advies van mei 2018 ontleende het perceel van [appellant] onder het regime van oude bestemmingsplan zijn hoogste waarde aan gebruik als agrarisch bedrijfsperceel met dienstwoning, enkele bedrijfsopstallen en aangrenzende cultuurgronden en ontleent het perceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan zijn hoogste waarde aan de uit te werken woonbestemming voor de gronden van [appellant]. De nieuwe uit te werken woonbestemming is doorslaggevend voor de waardestijging van het perceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan en levert voor [appellant] een planologisch voordeel op.
De SAOZ heeft in een reactie van 7 december 2018 (hierna ook: de reactie) op de zienswijze van [appellant] toegelicht dat zij bij de taxatie van de waarde van het perceel van [appellant] onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan ervan is uitgegaan dat het perceel zijn hoogste waarde ontleent aan gebruik voor woondoeleinden. Daarbij heeft de SAOZ de cultuurgronden gewaardeerd als ruwe bouwgrond die nader planologisch moet worden bestemd en waarop niet mag worden gebouwd. Volgens de reactie was de mogelijkheid om het agrarische gebruik op de cultuurgronden voort te zetten slechts van belang voor het bepalen van de hoogste waarde van de cultuurgrond onder het nieuwe planologische regime, maar speelde deze mogelijkheid bij het bepalen van de waarde van het perceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan geen doorslaggevende rol. Uit de tabel ‘Opbouw waarderingen’ op pagina 37 van het SAOZ-advies van mei 2018 blijkt niet dat de mogelijkheid om de agrarische bedrijfsvoering onder het overgangsrecht voort te zetten is betrokken bij de taxatie van de waarde van het perceel van [appellant] onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan.
Tijdens de zitting heeft de SAOZ aangegeven dat de waarde van het perceel van [appellant] is getaxeerd uitgaande van een redelijk denkend en handelend koper. Deze zal volgens de SAOZ bij het bepalen van zijn prijs rekening houden met de uit te werken woonbestemming voor de cultuurgrond van [appellant]. De SAOZ heeft daarom de uit te werken woonbestemming betrokken bij de taxatie van de waarde van het perceel van [appellant] onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan.
Tussenconclusie
5.3. Uit het voorgaande volgt dat de SAOZ het overgangsrecht in het nieuwe bestemmingplan niet en het bouwverbod voor de gronden met de uit te werken woonbestemming wel bij de taxatie van de waarde van het perceel van [appellant] heeft betrokken. De SAOZ heeft tevens de uit te werken woonbestemming in het nieuwe bestemmingsplan voor de cultuurgrond van [appellant] betrokken bij het bepalen van de waarde van het perceel van [appellant] onder het nieuwe planologische regime.
De nieuwe bestemming "Wonen - Uit te werken"
5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 onder 2.9 (ECLI:NL:RVS:2016:2582), valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1 van de Wro af te leiden, dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken en geen grond is voor tegemoetkoming in planschade, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking is getreden. De Afdeling heeft in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326) een uitzondering op deze maatstaf aangenomen, omdat het betrekken van een uit te werken bestemming in het oude bestemmingsplan in die zaak niet zou leiden tot een tegemoetkoming in theoretische planschade die de aanvrager om een tegemoetkoming niet of slechts gedeeltelijk lijdt. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro verzette zich in die zaak daarom niet tegen het betrekken van de uit te werken bestemming in het oude bestemmingsplan bij de planvergelijking.
5.5. De Afdeling heeft in navolging van de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak in de tussenuitspraak overwogen, kort weergegeven, dat het college de bestemming "Wonen - Uit te werken" in het nieuwe bestemmingsplan terecht niet bij de planvergelijking heeft betrokken. De SAOZ heeft desalniettemin de nieuwe uit te werken woonbestemming betrokken bij het bepalen van de waarde van het perceel van [appellant] onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan, omdat volgens de SAOZ een redelijk denkend en handelend koper dat zal doen bij het bepalen van de waarde van dat perceel in het economisch verkeer onder het nieuwe planologische regime. De Afdeling zal onderzoeken of dit verenigbaar is met de tussenuitspraak.
5.6. Het nieuwe bestemmingsplan "Gommerwijk West-west" is op 10 december 2008 in werking getreden en 26 augustus 2009 onherroepelijk geworden. Dit betekent dat de ten tijde van de peildatum gebruikelijke planperiode van tien jaar nu is verstreken. Hoewel [appellant] binnen die planperiode twee keer een aanvraag heeft ingediend om een uitwerkingsplan vast te stellen, is voor de uit te werken woonbestemming nog geen uitwerkingsplan vastgesteld.
De Afdeling heeft verder kennisgenomen van de vermelding op de website www.ruimtelijkeplannen.nl van het ontwerp van de "Partiële herziening bestemmingsplan Gommerwijk West-west van de gemeente Enkhuizen" van 1 april 2019. Het ontwerp van de partiële herziening betreft alleen de bestemming "Wonen - Uit te werken". Het ontwerp van de partiële herziening wijzigt artikel 6, lid 6.2, onder 6.2.1, onder b, van de planregels. Deze bepaling luidt in het bestemmingsplan "Gommerwijk West-west": "b. het aantal woningen zal ten hoogste 700 bedragen." Volgens het ontwerp van de partiële herziening zal deze bepaling gaan luiden: "b. de kwantitatieve woningprogrammering dient in overeenstemming te zijn met de Regionale woonvisie West-Friesland en het uitvoeringsprogramma daarvan, zoals opgenomen in het Regionaal Actieplan (RAP)." Volgens de toelichting bij het ontwerp van de partiële herziening is met deze wijziging beoogd woningbouw in andere gebieden in de gemeente planologisch mogelijk te maken door de ‘harde plancapaciteit’ van 700 woningen in het bestemmingsplan "Gommerwijk West-west" te schrappen. Het ontwerp van de partiële herziening brengt verder geen wijzingen aan in de regels of verbeelding van het bestemmingsplan "Gommerwijk West-west".
5.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2017:2972) komt de gemeenteraad een grote mate van vrijheid toe bij het tijdstip en de wijze waarop een bestemmingsplan wordt uitgewerkt. Dit neemt echter niet weg dat de gemeenteraad de plicht heeft om het plan uit te werken zolang het plan geldt.
Het voorgaande betekent dat op de peildatum 10 december 2008 onzeker was of en zo ja wanneer de bestemming "Wonen - Uit te werken" voor het perceel van [appellant] in een uitwerkingsplan zou worden uitgewerkt, zodat op het perceel woningbouw kon worden gerealiseerd. Uit hetgeen hiervoor onder 4.6 is weergegeven volgt dat een uit te werken woonbestemming in het beweerdelijk schadeveroorzakend bestemmingsplan in de praktijk niet steeds binnen tien jaar wordt uitgewerkt. Bij het bepalen van de waarde van het perceel van [appellant] onder het nieuwe planologische regime op de peildatum 10 december 2008 speelde niet alleen de onzekerheid over de wijze waarop de bestemming "Wonen - Uit te werken" in een uitwerkingsplan zal worden uitgewerkt, maar ook de onzekerheid of en zo ja wanneer een uitwerkingsplan in procedure zal worden gebracht. De mate waarin deze onzekerheden de prijs van het perceel van [appellant] op de peildatum zouden hebben beïnvloed is echter onduidelijk. Anders dan in de adviezen van de SAOZ is vermeld, is niet waarschijnlijk dat een redelijk denkend en handelend koper op de peildatum de waarde van de nieuwe uit te werken woonbestemming in het economisch verkeer kon bepalen en deze bij zijn prijsvorming kon betrekken, tenzij het een speculatieve koper betrof. Gezien de grote onzekerheden op de peildatum 10 december 2008 over de realisering van woningbouw op het perceel van [appellant], is onwaarschijnlijk dat toentertijd een objectieve en reële marktprijs voor dat perceel onder het nieuwe planologische regime kon worden vastgesteld.
Tussenconclusie
5.8. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om op dit punt terug te komen van de tussenuitspraak. De SAOZ heeft in haar advisering ten onrechte de bestemming "Wonen - Uit te werken" in het nieuwe bestemmingsplan betrokken bij het bepalen van de waarde van het perceel van [appellant] onder het regime van dat bestemmingsplan. Het college mocht de adviezen van de SAOZ van mei 2018 en 7 december 2018 daarom in zoverre niet aan het besluit van 26 juni 2018 ten grondslag leggen.
Inkomensschade
6. De SAOZ heeft bij het beantwoorden van de vraag of [appellant] ten gevolge van de planologische verandering inkomensschade heeft geleden terecht betrokken dat [appellant] al ongeveer tien jaar sinds het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan zijn agrarische bedrijfsvoering onder het overgangsrecht heeft kunnen voortzetten. In het SAOZ-advies en de reactie van de SAOZ van 7 december 2018 is verder met juistheid vermeld dat [appellant] met een briefadvies van Flynth adviseurs en accountants van 27 maart 2018 niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten gevolge van de planologische verandering inkomensschade heeft geleden. Bij het briefadvies is een tabel met omzet- en winstcijfers over de jaren 2005-2012 gevoegd. Uit die cijfers volgt dat omzet en winst over die jaren sterk fluctueerden. Uit die tabel volgt ook dat omzet en winst vanaf 2005 globaal een dalende lijn laten zien, dus ook al vóór de peildatum in de jaren 2005-2008, terwijl de onderneming in 2010, na de peildatum, haar hoogste resultaat sinds 2005 behaalde. Hoewel uit de cijfers volgt dat de omzet en winst van [appellant] in de periode 2009-2012 gemiddeld ongeveer 20% lager lag dan gemiddeld in de periode 2005-2008, geeft het briefadvies geen aanknopingspunten voor de conclusie dat deze daling het gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan.
[appellant] heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat hij ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan inkomensschade lijdt.
Tussenconclusie
6.1. Uit het voorgaande volgt dat de SAOZ met juistheid tot de conclusie is gekomen dat [appellant] ten gevolge van de planologische verandering geen inkomensschade lijdt. De SAOZ hoefde deze conclusie niet nader te motiveren. Het college mocht in zoverre op de adviezen van de SAOZ afgaan.
Passieve risicoaanvaarding
De tussenuitspraak van 7 februari 2018
7. Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak van 7 februari 2018 heeft overwogen, is niet in geschil dat de planologische verandering op grond van het besluit van 25 juni 2002 tot vestiging van een tijdelijk voorkeursrecht vanaf die datum voor [appellant] voorzienbaar was. In de tussenuitspraak is verder overwogen, dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat van [appellant] na 25 juni 2002 in redelijkheid kon worden verwacht dat hij van de voorheen bestaande en nadien in het nieuwe bestemmingsplan vervallen bouwmogelijkheden gebruik zou maken. Daarbij is van belang dat het voor de hand ligt dat een redelijk denkende en handelende eigenaar bij een beslissing om te investeren in nieuwe bedrijfsbebouwing mede de vraag zal betrekken of hij die investeringen kan terugverdienen. Het had in dit geval op de weg van het college gelegen te motiveren dat [appellant] investeringen in nog ongebruikte bouwmogelijkheden voor bedrijfsgebouwen, gegeven de voorzienbare planologische veranderingen, zou kunnen terugverdienen. Het college heeft dit ten onrechte niet gedaan.
De adviezen van de SAOZ
8. Volgens het SAOZ-advies van mei 2018 was ten tijde van de vestiging van het voorkeursrecht op 25 juni 2002 slechts bekend dat het perceel van [appellant] onderdeel zou gaan uitmaken van een nieuw woongebied. Uit het op 1 april 2004 bekend geworden voorontwerp van het "Structuurplan Enkhuizen" viel af te leiden dat de Gommerwijk West-west pas voor herontwikkeling in aanmerking zou komen na de in 2008 voorziene afronding van de woonwijk Kadijken. [appellant] kon er tijdens de benuttingsperiode van 25 juni 2002 tot 24 september 2007 dus vanuit gaan dat hij het agrarische gebruik van zijn percelen in ieder geval nog een aantal jaren zou kunnen voortzetten. De SAOZ vermeldt in dat advies verder dat de gemeente aan [appellant] voor de verwerving van zijn perceel een volledige vergoeding had moeten betalen voor de grond en de daarop aanwezige gebouwen, bouwwerken en werken, waaronder bebouwing, bouwwerken en werken waarvan de investering nog niet geheel zou zijn terugverdiend. [appellant] had voorts met investeringen tijdens de benuttingsperiode extra inkomsten kunnen genereren, waardoor zijn agrarische bedrijf mogelijk ook meer waard zou zijn geworden.
Volgens de reactie van de SAOZ van 7 december 2018 heeft [appellant] met de vergunning voor de derde rolkas uit 1999 niet alle voorheen bestaande bouwmogelijkheden, die nadien zijn vervallen, op het voorheen agrarische bouwblok van 2 ha benut. De mogelijkheden voor het bouwen van extra gebouwen, zoals bijvoorbeeld extra koelruimte, waren op 25 juni 2002 niet geheel benut. Volgens de reactie heeft [appellant] aangegeven dat de planologische verandering voor hem nadelig is, juist omdat hij extra koelruimte nodig heeft, maar deze op grond van het nieuwe bestemmingsplan niet meer mag bouwen. De SAOZ bevestigt in de reactie dat het [appellant] vrij stond om tijdens de benuttingsperiode in nieuwe koelruimte te investeren, omdat bij verkoop van zijn perceel een dergelijke investering in de koopprijs zou kunnen worden verdisconteerd.
Beoordeling
9. Het college heeft met het SAOZ-advies van mei 2018, zoals aangevuld met de reactie van de SAOZ van 7 december 2018, deugdelijk gemotiveerd dat van [appellant] in redelijkheid mocht worden verwacht dat hij gedurende de benuttingsperiode van 25 juni 2002 tot 24 september 2007 concrete pogingen zou hebben ondernomen om de voorheen op zijn voormalige agrarisch bouwblok van 2 ha bestaande bouwmogelijkheden die nadien zijn vervallen, alsnog te benutten. Door dit niet te doen heeft [appellant] het risico van het vervallen van die bouwmogelijkheden passief aanvaard.
De Afdeling heeft in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 5.36 overwogen dat indien de vervallen bouwmogelijkheden ruimer waren dan de mogelijkheden die in het ingediende bouwplan zijn benut, het vervallen van de ruimere bouwmogelijkheden wordt geacht passief te zijn aanvaard. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college zich dus terecht op het standpunt gesteld dat hij tijdens de benuttingsperiode concrete pogingen moest doen om alle voorheen bestaande en nadien vervallen bouwmogelijkheden op zijn perceel alsnog te benutten, om te voorkomen dat hem passieve risicoaanvaarding zou worden tegengeworpen.
Tussenconclusie
10. Het college heeft het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek aan motivering van haar standpunt dat [appellant] het risico van het vervallen van de voorheen bestaande bouwmogelijkheden op zijn perceel passief heeft aanvaard, in het besluit van 26 juni 2018 hersteld.
Slotsom
11. Uit hetgeen hiervoor onder 5.8 is overwogen volgt dat aan het besluit van 26 juni 2018 een gebrek kleeft.
Opdracht aan het college
12. De Afdeling ziet aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 26 juni 2018 te herstellen. Daartoe dient het college met inachtneming van deze tussenuitspraak en de tussenuitspraak van 7 februari 2018 binnen 13 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen. Daarbij hoeft het college alleen nog te beslissen over eventuele vermogensschade, bestaande uit een mogelijke waardedaling van het perceel van [appellant], ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan "Gommerwijk West-west". Het college moet op basis van een nieuw advies van een ter zake deskundige, zoals de SAOZ, opnieuw beoordelen of [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planschade lijdt en, zo ja, of deze planschade voor vergoeding in aanmerking komt. Bij de planvergelijking en de taxatie dient de deskundige het bouwverbod van artikel 6, lid 6.3, van de regels van het nieuwe bestemmingsplan en het wegbestemmen van de agrarische functie voor het perceel van [appellant] in het nieuwe bestemmingsplan te betrekken. De deskundige mag de bestemming "Wonen - Uit te werken" in het nieuwe bestemmingsplan daarbij niet betrekken.
13. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen op om binnen 13 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 26 juni 2018, kenmerk 594120, te herstellen, een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellant] en de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
507.