Uitspraak
201810247/1/A2.
Datum uitspraak: 4 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard
(hierna: het college),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 november 2018 in zaak nr. 18/1851 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 november 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en [wederpartij], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is sinds 29 december 2001 eigenaar van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Bemmel. In het bestemmingsplan Buitengebied 1978/1985 (hierna: het oude bestemmingsplan) kon op deze gronden, voor zover thans van belang, onder meer een tankstation worden opgericht. Bij besluit van 15 december 2011 is het bestemmingsplan Park Lingezegen (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. In het nieuwe bestemmingsplan is de mogelijkheid een tankstation te realiseren op de percelen van [wederpartij] komen te vervallen. Bij uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY7362) is het nieuwe bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
Bij brief van 23 september 2016 heeft [wederpartij] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.
2. Aan het besluit van 12 september 2017, als gehandhaafd bij besluit van 27 februari 2018, heeft het college een advies van adviesbureau Kraan & De Jong van 4 april 2017 (hierna: het advies) ten grondslag gelegd. In het advies staat dat de voor [wederpartij]s gronden nadelige planologische wijziging vanaf het moment van terinzagelegging van het voorontwerpbestemmingsplan op 2 juni 2010 voorzienbaar was. [wederpartij] heeft daarna geen concrete poging ondernomen om ter plaatse van zijn gronden de gebruiksmogelijkheden voor een tankstation te realiseren. Dat daaraan voorafgaand wel een poging is ondernomen, in 2007 is immers een bouwvergunning verleend, is niet meer relevant omdat die bouwvergunning van rechtswege is vervallen. Anders dan [wederpartij] betoogt was het onder het oude bestemmingsplan voor het realiseren van een tankstation planologisch gezien geen noodzakelijke voorwaarde een linksaffer te realiseren. Dat hij ervoor heeft gekozen de realisatie van een tankstation afhankelijk te stellen van het kunnen realiseren van een linksaffer en/of een snelheidsverlaging ter plaatse is zijn keuze geweest, aldus het advies. [wederpartij] heeft derhalve bewust het risico genomen dat het realiseren van deze voorheen bestaande planologische gebruiksmogelijkheid niet meer mogelijk zou zijn. Daarmee heeft [wederpartij] het vervallen van deze gebruiksmogelijkheid passief aanvaard en moet eventuele opgetreden schade redelijkerwijs ten laste van [wederpartij] blijven, aldus het advies.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat passieve risicoaanvaarding niet aan [wederpartij] kan worden tegengeworpen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat [wederpartij] op 1 juni 2007 een aanvraag heeft gedaan voor een bouwvergunning eerste fase voor het realiseren van een tankstation en dat deze vergunning op 16 juli 2007 is verleend. Deze vergunning is inmiddels komen te vervallen omdat deze geldig was voor een periode van twee jaar. De provincie was onder voorwaarden bereid om een uitwegvergunning te verlenen. Gemeente en provincie waren in gesprek over die voorwaarden en [wederpartij] moest de uitkomst van dit overleg afwachten. Hierdoor kon van hem niet worden verwacht binnen de benuttingsperiode een aanvraag in te dienen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat passieve risicoaanvaarding niet aan [wederpartij] kan worden tegengeworpen. Het college voert hiertoe aan dat in het oude bestemmingsplan het realiseren van de in- en uitrit (hierna: linksaffer) niet als voorwaarde is opgenomen en dat daarom ook zonder linksaffer een bouwvergunning voor een tankstation zou kunnen worden verleend. Het college wijst er in dit verband op dat in 2007, ondanks het ontbreken van een linksaffer, een bouwvergunning eerste fase is verleend. Uit de contacten die hij met de gemeente heeft gehad, kon [wederpartij] niet afleiden dat het realiseren van een tankstation onmogelijk zou zijn zonder instemming van de provincie ten aanzien van de snelheid en de linksaffer.
Voor zover de Afdeling van oordeel is dat de linksaffer wel noodzakelijk is voor de realisatie en exploitatie van een tankstation, betoogt het college dat - omdat op voorhand niet was uit te sluiten dat de provincie de vergunning voor de linksaffer op een later moment alsnog zou verlenen - van [wederpartij] mocht worden verwacht gedurende de benuttingsperiode een concrete poging te ondernemen om zijn plannen te realiseren, door bijvoorbeeld een aanvraag om een bouwvergunning in te dienen. Verder wijst het college erop dat [wederpartij] tijdens de benuttingsperiode ook geen concrete poging heeft ondernomen om de door de provincie gestelde voorwaarden voor de linksaffer verwezenlijkt te krijgen. [wederpartij] heeft uitsluitend buiten de benuttingsperiode geïnformeerd naar de stand van zaken. Dat [wederpartij] ervoor heeft gekozen om te wachten op de wijziging van het snelheidsregime van 80 km per uur naar 50 km per uur en de toestemming van de provincie voor de linksaffer, dient voor zijn rekening en risico te blijven. Het college wijst er verder op dat de provincie in 2007 en 2008 niet bereid was de linksaffer te vergunnen en dat het tevens onzeker was of de provincie daartoe in de toekomst wel bereid was. Dit heeft [wederpartij] er destijds niet van weerhouden in 2007 een bouwvergunning eerste fase en in 2008 een vrijstelling voor het plaatsen van een luifel, een technische ruimte en een prijzenbord ten behoeve van het oprichten van een tankstation aan te vragen. Omdat [wederpartij] al eerder een bouwaanvraag had ingediend, waren geen substantiële kosten gemoeid met het indienen van een nieuwe aanvraag tijdens de benuttingsperiode, aldus het college.
Het standpunt van [wederpartij]
5. [wederpartij] stelt zich op het standpunt dat hij er door de publicatie van de terinzagelegging van het voorontwerp niet op bedacht hoefde te zijn dat dit voorontwerp ook zou voorzien in het wegbestemmen van planologische mogelijkheden op zijn perceel. [wederpartij] wijst erop dat hij op geen enkele wijze persoonlijk en actief is benaderd door de gemeente over het voornemen zijn planologische mogelijkheden te beperken, ofschoon hij in de periode van publicatie van het voorontwerp concreet overleg met de gemeente heeft gevoerd over realisatie van het tankstation.
[wederpartij] betoogt verder dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat voor de realisatie van het tankstation een uitwegvergunning van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland nodig was. Ambtenaren van de provincie en de gemeente waren met elkaar in overleg over de voorwaarden waaronder de uitwegvergunning kon worden verleend. Eén van de voorwaarden was een verlaging van de maximale snelheid van de provinciale weg N839 naar 50 km per uur. De uitkomst van dat overleg was nog niet bekend tijdens de benuttingsperiode. Bij die stand van zaken kon van hem niet worden verwacht binnen de benuttingsperiode een aanvraag in te dienen en daarvoor kosten te maken.
Verder heeft [wederpartij] bij de rechtbank betoogd dat een termijn van 54 weken in dit geval te kort was om een concrete bouwaanvraag in te dienen.
Beoordeling
5.1. Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische verandering voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag te worden beantwoord of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd (vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.34, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
5.2. In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan (vergelijk de evengenoemde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.35).
5.3. Van een redelijk denkende en handelende eigenaar kan niet worden verwacht een bouwplan op te stellen en in te dienen, wetende dat een besluit op een aanvraag om bouwvergunning moet worden aangehouden en dat er een grote kans bestaat op voortzetting van de voorbereidingsbescherming (vergelijk de evengenoemde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.37).
5.4. Of het college [wederpartij] actief heeft geïnformeerd over het voorontwerp is een twistpunt tussen partijen, maar vaststaat dat het voorontwerp voor het nieuwe bestemmingsplan vanaf 3 juni 2010 ter inzage heeft gelegen, hetgeen op 2 juni 2010 is bekendgemaakt. Hoewel in die bekendmaking niet in detail staat op welke wijken of straten het voorontwerpbestemmingsplan ziet, stelt het college zich terecht op het standpunt dat [wederpartij] hieruit, anders dan hij betoogt, kon opmaken dat dit ontwerpplan gevolgen zou kunnen hebben voor zijn percelen aan de Karstraat in Bemmel. Ter zitting heeft [wederpartij] toegelicht destijds niet op de hoogte te zijn geweest van dit voorontwerp. De Afdeling is van oordeel dat hij, gelet op het voorgaande, wel op de hoogte had kunnen zijn van dit voorontwerp. Dat het voorontwerp in directe contacten met de gemeente, hoewel dat wel had gekund, nooit aan de orde is gesteld, maakt dit niet anders. [wederpartij] heeft in zoverre een eigen verantwoordelijkheid.
Aldus staat vast dat de planologische wijziging vanaf 3 juni 2010 voorzienbaar was voor [wederpartij]. In de bouwvergunning eerste fase voor het oprichten van een verkooppunt brandstoffen die op 16 juli 2007 is verleend, is vermeld dat dit besluit vervalt indien niet binnen twee jaar na het onherroepelijk worden ervan een aanvraag om een reguliere bouwvergunning tweede fase is ingediend. Vaststaat dat deze bouwvergunning op 1 februari 2010 van rechtswege is vervallen. Ter zitting heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat hij hiervan niet op de hoogte was. Verder staat vast dat hij na het vervallen van de bouwvergunning geen nieuwe bouwvergunning heeft aangevraagd.
Niet in geschil is dat [wederpartij] tussen 3 juni 2010 en de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan op 16 juni 2011 geen pogingen heeft ondernomen om de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden onder het voorheen geldende planologisch regime volledig te benutten. Vaststaat dat hij gedurende deze periode geen bouwplan voor de realisering van een brandstoffenverkooppunt op zijn perceel heeft ingediend, dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan. Voorts staat vast dat zich hier niet de situatie voordoet dat [wederpartij] er tijdens deze periode van uit kon gaan dat een besluit op een aanvraag om bouwvergunning zou moeten worden aangehouden en dat er een grote kans bestond op voortzetting van de voorbereidingsbescherming. Vaststaat ook dat het zonder bouwvergunning niet mogelijk was om ter plaatse van zijn gronden de onder het oude planologische regime bestaande gebruiksmogelijkheden voor een tankstation te realiseren. Daarenboven staat vast dat het ontbreken van de door [wederpartij] bedoelde - op grond van een provinciale verordening vereiste - uitwegvergunning of ontheffing niet in de weg stond aan het verlenen van een vergunning voor een bouwplan als hiervoor bedoeld. Overigens staat ook vast dat [wederpartij] tijdens de benuttingsperiode vrijelijk over zijn perceel kon beschikken.
Voor het maken, hebben of wijzigen van een uitweg was wel een ontheffing dan wel een vergunning van Gedeputeerde Staten nodig en voor een deel van de benuttingsperiode was bovendien een ontheffing nodig om een installatie voor de levering van motorbrandstoffen te plaatsen.
5.5. De vraag is vervolgens of van [wederpartij] in de gegeven omstandigheden kon worden verlangd dat hij pogingen zou ondernemen om de onder het voorheen geldende planologische regime bestaande bouwmogelijkheden te benutten.
De Afdeling begrijpt het betoog van [wederpartij] aldus, dat het zijns inziens geen zin had om een aanvraag in te dienen zolang de gemeente en provincie het niet eens waren over de verlaging van de snelheid. Voor zover dit het geval en voor deze beoordeling van belang zou zijn, kon redelijkerwijs van [wederpartij] worden verwacht dat hij acties zou ondernemen teneinde het proces te versnellen. Ter zitting heeft [wederpartij] weliswaar gesteld dat hij tijdens de benuttingsperiode heeft gesproken met onder meer de wethouder van de gemeente Lingewaard, maar hij heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt van contacten met de gemeente dan wel de provincie gedurende deze periode. Voor zover uit het dossier al blijkt van communicatie met de gemeente gedurende deze periode, zag die op een nieuw te bouwen casino op een deel van zijn percelen.
Voor het oordeel dat de benuttingsperiode onvoldoende was bestaat geen grond, teminder nu [wederpartij] reeds eerder een bouwaanvraag voor een tankstation ter plaatse heeft ingediend, waardoor er al veel voorwerk was verricht. Met het indienen van een nieuwe bouwaanvraag zouden dan ook geen substantiële kosten zijn gemoeid.
Gelet op alle hiervoor genoemde omstandigheden stelt het college zich terecht op het standpunt dat van [wederpartij] kon worden verlangd dat hij tijdens de benuttingsperiode pogingen zou ondernemen om de onder het voorheen geldende planologische regime bestaande bouwmogelijkheden te benutten.
5.6. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat passieve risicoaanvaarding niet aan [wederpartij] kan worden tegengeworpen.
5.7. Het betoog van het college slaagt. Gelet hierop, behoeft hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd, geen bespreking.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 27 februari 2018 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat het college het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade mocht afwijzen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 november 2018 in zaak nr. 18/1851;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Van Ravels w.g. Van Dokkum
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
902-480.