Uitspraak
201801633/1/A2.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting tot het verstrekken van basisonderwijs op Gereformeerde grondslag in de omgeving De Valk-Wekerom, gevestigd te Harskamp, gemeente Ede,
appellante,
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de raad van de gemeente Ede een verzoek van de stichting om een basisschool voor christelijk onderwijs op gereformeerde grondslag op te nemen in het plan van scholen 2018-2021 afgewezen.
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de minister het door de stichting hiertegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil en mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. N. Hoos en A.W. le Blanc, als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting wil een christelijke school op gereformeerde grondslag vestigen in de omgeving van De Valk en Wekerom te Ede en heeft de raad daarom verzocht om opname van deze school in het plan van scholen 2018-2021. De stichting wenst deze school te laten aansluiten bij de Vereniging tot bevordering van schoolonderwijs op gereformeerde grondslag (hierna: VBSO). Van deze vereniging zijn ruim vijfentwintig andere basisscholen lid.
2. Artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) luidt: "De bekostiging van een […] bijzondere school kan slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen […]."
Artikel 77, eerste lid, luidt: "De gemeenteraad neemt een bijzondere school in elk geval in dat plan op, indien op grond van de bij de aanvraag overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm."
3. Het bevoegd gezag van de gewenste school dient met een leerlingenprognose aan te tonen dat wordt voldaan aan de stichtingsnorm. Een prognose dient inzicht te geven in het te verwachten aantal leerlingen en bevat daartoe onder meer gegevens over het voedingsgebied (het gebied waaruit de school ten minste 70% van zijn leerlingen betrekt) en het belangstellingspercentage voor een basisschool in een bepaalde richting.
Met het belangstellingspercentage en de basisgeneratie (het aantal 4- tot en met 11-jarigen en 30% van de 12-jarigen) in het voedingsgebied kan vervolgens het aantal te verwachten leerlingen voor de gewenste school worden berekend, waarbij leerlingen voor wie ruimte is op een reeds bestaande school van de betreffende richting niet meegeteld worden en derhalve van de prognose afgetrokken moeten worden.
4. Tussen partijen is niet in geschil dat de stichtingsnorm 200 leerlingen bedraagt.
De stichting heeft een deel van de gemeente Ede (de kernen Wekerom, Lunteren, Ede-Stad, Otterlo en Harskamp) en een deel van de gemeente Barneveld (de kern Kootwijkerbroek) als voedingsgebied gekozen.
Besluitvorming
5. De raad heeft het verzoek afgewezen, omdat de door de stichting overgelegde leerlingenprognose van 30 maart 2017 niet voldoet aan de wettelijke eisen en daarom niet is vast te stellen of de gewenste school binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging, 1 augustus 2018, en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste 200 leerlingen.
6. Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de minister het administratief beroep ongegrond verklaard, omdat hij het evenals de raad op basis van de overgelegde prognose niet aannemelijk acht dat de gewenste school zal worden bezocht door ten minste 200 leerlingen.
Volgens de minister heeft de stichting ten onrechte per gemeente (Ede en Barneveld) een belangstellingspercentage vastgesteld, in plaats van alleen voor Ede. Daarbij is zij er bovendien ten onrechte van uitgegaan dat er per gemeente maar één school van dezelfde - reformatorische - richting is, terwijl dat er in Ede zeven zijn. De minister heeft daarbij het standpunt van de raad onderschreven dat ook de gewenste school van de reformatorische richting uitgaat. De stichting heeft ten onrechte niet de leerlingen woonachtig in het voedingsgebied die reeds een reformatorische school bezoeken of kunnen bezoeken afgetrokken van het leerlingenpotentieel. Aangezien de prognose reeds om deze redenen gebrekkig is, heeft de minister het standpunt van de raad dat niet aannemelijk is dat meer dan de helft van de leerlingen afkomstig is uit Ede-Stad, niet beoordeeld.
Standpunten van partijen
7. De stichting betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gewenste school tot dezelfde richting behoort als de reformatorische scholen in Ede en Barneveld. De minister heeft ten onrechte gesteld dat voor de vraag welke richting een school heeft van de registratie in de Basisregistratie instellingen (hierna: BRIN) moet worden uitgegaan. Volgens de stichting dient naar de statuten te worden gekeken. In dit geval is daarbij met name van belang of in de statuten de zogenoemde Goudse akte is opgenomen, die belangrijke synode-uitspraken van de Gereformeerde Gemeenten in Nederland bevat. Bij reformatorische scholen komt die akte niet voor in de statuten, bij scholen met christelijk onderwijs op gereformeerde grondslag - zoals de beoogde school - wel. In Ede en Barneveld zijn er slechts twee van deze laatstgenoemde scholen; vandaar dat alleen die scholen in de prognose zijn meegenomen. Dat die scholen in de BRIN als reformatorische scholen zijn vermeld heeft louter een administratieve reden. Indien ervan wordt uitgegaan dat de gewenste school een andere richting heeft dan de reformatorische scholen, dan is de prognose juist, aldus de stichting.
8. De minister heeft in verweer zijn standpunten zoals vermeld in het besluit van 23 januari 2018 gehandhaafd. Ten aanzien van de kwalificatie van de voorgestane richting heeft hij toegelicht dat voor hem geen aanleiding bestond om van een andere dan de reformatorische richting uit te gaan. Zo heeft de stichting opgemerkt dat het haar voorkeur heeft zich aan te sluiten bij het reformatorisch samenwerkingsverband Berséba. Bovendien staan de twee scholen waarvan de stichting stelt dat deze dezelfde richting hebben als de gewenste school, als reformatorische scholen in de BRIN geregistreerd. Aan deze registratie komt voor de bekostiging van het basisonderwijs groot gewicht toe. Deze registratie is geen zuiver administratieve handeling geweest, maar gebaseerd op een beoordeling van de statuten, het schoolplan en de schoolgids. Ten slotte voert de minister aan dat de door de stichting voorgestane stroming geen erkende richting is.
9. De raad heeft het standpunt gehandhaafd dat de keuze voor Ede-Stad als onderdeel van het voedingsgebied onredelijk is en de leerlingenprognose, naast de door de minister geconstateerde gebreken, ook daarom gebrekkig is.
Beoordeling van het beroep
10. Zoals volgt uit hetgeen onder 3 is overwogen, is de richting van een school van doorslaggevende betekenis voor de juistheid van de leerlingenprognose. Vaststaat dat christelijk onderwijs op gereformeerde grondslag thans geen in de BRIN erkende richting is. Desgevraagd is ter zitting bevestigd dat het geschil in beroep zich beperkt tot de vraag of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gewenste school behoort tot de reformatorische richting, die wel in de BRIN voorkomt.
11. De stichting en de minister beroepen zich voor de beantwoording van die vraag beide op uitspraken van de Afdeling over de richting van een school.
De stichting is van mening dat uit de uitspraken van de Afdeling van 12 juli 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY3706) en 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1571) volgt dat de statuten en de eventuele toelichting daarop van de aanvrager leidend zijn. In die uitspraken heeft de Afdeling overwogen: "Voor de beantwoording van de vraag naar de richting van een bijzondere school zijn in de eerste plaats van belang de statuten en de eventuele toelichting daarop, van de aanvragende stichting of vereniging. Verder is van betekenis dat de geestelijke stroming die aan het op school te geven onderwijs ten grondslag wordt gelegd ook op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt en zich als zodanig openbaart in een binnen Nederland waarneembare beweging of stroming." Deze uitspraken zagen op de opneming van een basisschool in het plan van scholen.
De minister voert onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 2 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1118 en ECLI:NL:RVS:2014:119) aan dat moet worden uitgegaan van de richting van een school zoals deze is geregistreerd in de BRIN. In die uitspraken heeft de Afdeling overwogen: "De in de BRIN vermelde richting is van belang bij de stichting van scholen van dezelfde richting in dezelfde gemeente voor zowel het belangstellingspercentage voor de te stichten school, te bepalen op de voet van de artikelen 76 en 77 van de WPO, als wat betreft het aantal leerlingen dat op grond van artikel 78 van Pro de WPO niet mag worden meegeteld bij de berekening van het aantal leerlingen dat de te stichten school zal bezoeken. Gelet op de wijze waarop de BRIN-registratie tot stand gekomen is, moet worden aangenomen dat de juistheid van registratie van de richtingen van scholen in de BRIN voldoende is gewaarborgd. Bij de beantwoording van de vraag of een verschil in richting of van een modaliteit binnen een richting bestaat, moet het college in beginsel uitgaan van de richting van een school zoals deze is geregistreerd in de BRIN. Indien al aanleiding bestaat te twijfelen aan de juistheid van de registratie van de richting in de BRIN, is de minister het aangewezen orgaan om onderzoek naar de juistheid van die registratie te doen." Deze uitspraken zagen op de bekostiging van leerlingenvervoer.
12. Anders dan de stichting lijkt te veronderstellen, zijn deze uitspraken naast elkaar en aanvullend op elkaar van toepassing bij de vraag naar de richting van een school. De minister en de gemeentebesturen moeten zich, bij besluiten die worden genomen op aanvragen waarbij de richting van een school van belang is, primair oriënteren op de registratie in de BRIN. Dat geldt zowel voor de opneming in het plan van scholen en het in dat kader vaststellen van de juiste uitgangspunten voor de leerlingenprognose, als voor de vraag of leerlingenvervoer moet worden bekostigd. Als het bevoegd gezag van een school van mening is dat de registratie in de BRIN niet juist is dient het dat te melden bij de minister, zodat deze de juistheid nader zal kunnen onderzoeken. Bij dat nadere onderzoek, maar ook bij de registratie van de richting van een nieuwe school, zullen in de eerste plaats de statuten van de aanvrager en de eventuele toelichting daarop van belang zijn.
Ook in dit geval moet daarom worden bezien - mede op basis van de statuten - of de gestelde eigenheid van de gewenste school moet worden gezien als een modaliteit binnen een geregistreerde en dus erkende richting in de BRIN, of als een daarvan te onderscheiden richting. Dat, naar de stichting stelt, de Onderwijsraad in een advies uit 1989 over de bekostiging van een schoolbegeleidingsdienst en de minister en de rechtbank Rotterdam in 2006 en 2007 bij besluiten over de instandhouding van een school onder de opheffingsnorm en de bekostiging van leerlingenvervoer, van een eigen, van de reformatorische richting te onderscheiden richting zijn uitgegaan, leidt daarom, gezien het feit dat christelijk onderwijs op gereformeerde grondslag geen in de BRIN erkende richting is, niet tot het oordeel dat de minister dat in dit geval ook zou moeten doen.
13. De stichting heeft in de leerlingenprognose twee scholen genoemd die lid zijn van de VBSO en volgens haar deze dezelfde richting hebben als de gewenste school, die zich evenzo bij de VBSO zal aansluiten. Vaststaat evenwel dat die scholen als reformatorische scholen in de BRIN staan geregistreerd. Daaruit volgt dat de raad en de minister in beginsel van die registratie moeten uitgaan, zodat zij de gewenste school met juistheid hebben aangemerkt als een school van de reformatorische richting. Dat bij die scholen slechts sprake zou zijn van een puur administratieve registratie van deze richting is niet aannemelijk gemaakt. Een aantal VBSO-scholen was aanvankelijk niet als reformatorische school geregistreerd, maar als een protestants-christelijke of gereformeerde school. Zij hebben zich op een gegeven moment in verband met de oprichting van het reformatorisch samenwerkingsverband Berséba evenwel als reformatorische scholen laten registreren, juist vanwege hun verwantschap met scholen van die richting. De statuten van deze bestaande VBSO-scholen zijn bij die registratie niet zodanig anders bevonden dat de richting van die scholen niet kon worden aangemerkt als (een modaliteit binnen) de reformatorische richting. De bestaande VBS0-scholen hebben de juistheid van die BRIN-registratie, die immers op vrijwillige basis heeft plaatsgevonden, derhalve aanvaard.
De conclusie is dus dat de minister van de juistheid van de BRIN-registratie van de bestaande VBSO-scholen mocht uitgaan en, nu de gewenste school volgens de stichting van dezelfde richting is als die scholen, de gewenste school terecht als een school van de reformatorische richting heeft aangemerkt.
Reeds hierom faalt het betoog van de stichting.
Eindoordeel
14. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de door de stichting overgelegde leerlingenprognose gebreken vertoont en daarmee niet aannemelijk is gemaakt dat de gewenste school zal worden bezocht door ten minste 200 leerlingen, zodat de raad het verzoek van de stichting om de gewenste school op te nemen in het plan van scholen 2018-2021 terecht heeft afgewezen.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Hagen w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
611.