Uitspraak
201800704/1/A2.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], in zijn hoedanigheid van curator van Stichting Welsaen, kantoorhoudend te Zaandam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 december 2017 in zaken nrs. 16/4732 en 16/5325 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2015 heeft het college de aan Stichting Welsaen in 2013 verleende subsidies voor het project ‘Zwarte Tulp/Alle Troeven In Handen’ (hierna: subsidie 1) lager vastgesteld op € 3.811,40, voor het project ‘Ondersteuning vrijwilligers, levensloopbestendige wijken, kinderen en jongeren, zinvolle dagbesteding en kwetsbare inwoners’ (hierna: subsidie 2) lager vastgesteld op € 1.951.628,- en voor het project ‘Sociaal Programma Assendelft’ (hierna: subsidie 3) lager vastgesteld op € 72.000,- en het teveel betaalde bedrag van in totaal € 1.166.070,95 teruggevorderd.
Bij besluit van 13 april 2016 heeft het college de aan Stichting Welsaen in 2014 verleende subsidie voor het project ‘Subsidie sociale wijkteams, pilot sociale wijkteam en stedelijke activiteiten’ (hierna: subsidie 4) lager vastgesteld op € 41.177,29 en voor het project ‘Subsidies openstelling en het beheer van de Kolk, de Veldschuit en de Poelenburcht’
(hierna: subsidie 5) lager vastgesteld op € 237.422,82 en het teveel betaalde bedrag van in totaal € 1.075.095,01 teruggevorderd.
Bij besluit van 15 september 2016 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 16 november 2015 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en subsidie 2 vastgesteld op € 2.089.263,43 en in totaal een bedrag van € 741.243,85 teruggevorderd.
Bij besluit van 20 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 april 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen deze besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.P. Mesker, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.E. Houtkooper, advocaat te Haarlem, en mr. S. Toxopeus-Hulsebos en K. Contino-Jonker, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Aan de welzijnsorganisatie Stichting Welsaen is voor het jaar 2013 voor subsidie 1 een bedrag van € 14.140,- aan subsidie verleend, voor subsidie 2 een bedrag van € 3.252.713,- en voor subsidie 3 een bedrag van € 90.000,-. Voor het jaar 2014 is aan Stichting Welsaen voor subsidie 4 een bedrag van € 197.651,- aan subsidie verleend en voor subsidie 5 een bedrag van € 949.691,28.
1.1. Op 3 juni 2014 is Stichting Welsaen failliet verklaard. [appellant] heeft in zijn hoedanigheid als curator van de Stichting Welsaen verzocht om vaststelling van de verleende subsidies 1 tot en met 5.
1.2. Het college heeft het bedrag voor subsidie 1 vastgesteld op € 3.811,40, voor subsidie 2 op € 2.089.263,43 en voor subsidie 3 op € 72.000,-. Voor subsidie 4 heeft het college de subsidie vastgesteld op € 41.177,29 en voor subsidie 5 op € 237.422,82.
1.3. Omdat het college bij de verlening van de subsidies 95% reeds als voorschot had uitbetaald aan Stichting Welsaen, is voor de subsidies 1 tot en met 3 voor het jaar 2013 een bedrag van in totaal € 741.243,85 teruggevorderd. Voor de subsidies 4 en 5 voor het jaar 2014 heeft het college een bedrag van in totaal € 1.075.095,01 teruggevorderd.
1.4. [appellant] is het om verschillende redenen niet eens met de lagere vaststelling van de subsidies door het college. Hij heeft onder meer principieel bezwaar tegen het toepassen van kortingen zoals het college heeft gedaan en vindt dat het college bij de toets aan de evenredigheid onvoldoende belang heeft toegekend aan de omstandigheid dat de subsidievaststelling plaatsvindt na het faillissement van Stichting Welsaen, waardoor het aanleveren van de noodzakelijke stukken is bemoeilijkt.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de besluiten over de subsidiejaren 2013 en 2014 gezamenlijk behandeld en geoordeeld dat de beroepen ongegrond zijn.
2.1. Allereerst heeft de rechtbank de beroepsgronden besproken die betrekking hebben op zowel de vaststelling van de subsidies over 2013 als over 2014. De rechtbank heeft geoordeeld dat het faillissement van Stichting Welsaen [appellant] niet ontslaat van de verantwoordingsplicht bij de subsidievaststelling, zoals dat in de subsidiebesluiten is opgenomen. Volgens de rechtbank rustte op het college geen bijzondere informatieplicht om de curator na het faillissement in kennis te stellen van de lopende subsidies. Bovendien volgt uit de brieven van het college van 24 juli 2014 en 28 augustus 2014 dat de curator op de hoogte was van de verschillende subsidies, aldus de rechtbank.
Over de kortingspercentages die het college heeft gehanteerd bij de subsidievaststellingen, heeft de rechtbank overwogen dat het categoriseren van de kortingen op basis van het belang van de documenten die voor de verantwoording van de subsidie moeten worden overgelegd, niet onredelijk is. De daaraan gekoppelde kortingspercentages acht de rechtbank evenmin onredelijk.
- subsidiejaar 2013
2.2. Over de inhoudelijke verantwoording van de subsidies 1, 2 en 3 heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de verleningsbesluiten en de daarbij behorende uitvoeringsovereenkomst volgt waaruit de inhoudelijke verantwoording dient te bestaan. Het college heeft zich volgens de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat het overgelegde halfjaarverslag over 2013 en het overgelegde jaarverslag over 2013 onvoldoende informatie bevatten voor een inhoudelijke beoordeling.
Over de toegepaste korting wegens het ontbreken van een handtekening van de accountant op het controlerapport, heeft de rechtbank geoordeeld dat dit niet onredelijk is omdat [appellant] pas in bezwaar een ondertekend exemplaar heeft overgelegd en het college de korting van 5% heeft gemaximeerd op € 25.000,-.
- subsidiejaar 2014
2.3. De rechtbank heeft van subsidie 4 vastgesteld dat deze voor het tweede half jaar van 2014 is overgegaan op de Stichting Maatschappelijke Dienstverlening Zaanstreek-Waterland (hierna: Stichting SMD) en dat dit niet geldt voor subsidie 5. De verantwoordingsplicht voor beide subsidies is voor het eerste halfjaar van 2014 blijven bestaan en niet overgegaan op Stichting SMD. Voorts heeft het college zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat geen subsidie kan worden verleend aan een failliete stichting. Dat het college heeft erkend dat subsidieactiviteiten voor subsidie 4 zijn uitgevoerd, laat volgens de rechtbank onverlet dat een financiële verantwoording dient te worden afgelegd over de verstrekte subsidie.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college voor subsidie 4 en 5 een korting mocht toepassen van 50% wegens het ontbreken van een financiële verantwoording. Voor subsidie 4 is in het geheel geen verantwoording afgelegd en de financiële overzichten die voor subsidie 5 zijn overgelegd kunnen niet dienen als financiële verantwoording, aldus de rechtbank. Ook heeft het college volgens de rechtbank een korting van 20% kunnen toepassen wegens het ontbreken van accountantsverklaringen alsmede een korting van 5% omdat de verantwoording niet tijdig is afgelegd. Volgens de rechtbank heeft het college in de belangenafweging voldoende rekening gehouden met het feit dat sprake is van een faillissement en heeft het college een zwaarder gewicht mogen toekennen aan een verantwoorde besteding van publieke middelen.
Het hoger beroep
- algemeen
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college medeverantwoordelijk is voor de niet-tijdige en onvolledige verantwoording van de subsidies. Daartoe wijst [appellant] op een brief van 21 april 2016 waaruit volgt dat het college de vaststellingsprocedure ‘on hold’ had gezet en om die reden pas lange tijd na het verstrijken van de vaststellingstermijn een rappel voor de subsidies heeft verzonden. Niet alleen heeft het college ten onrechte nagelaten hem daarvan in kennis te stellen maar deze handelswijze is bovendien in strijd met artikel 4 van Pro het ‘Algemeen (sanctie)beleid bij verstrekken subsidies Zaanstad 2014’ van de gemeente Zaanstad (hierna: het Sanctiebeleid), waarin is bepaald dat na het verstrijken van de vaststellingstermijn een rappel wordt verzonden. De brief van 28 augustus 2014 kan volgens [appellant] niet als een rappel worden beschouwd. Voorts bestrijdt hij dat uit de brief van 24 juli 2014 kan worden opgemaakt dat hij op de hoogte was van de verantwoordingsverplichting en de vaststellingstermijnen. Dit alles heeft tot gevolg gehad dat door tijdsverloop de inhoudelijke en financiële verantwoording niet meer (volledig) kon worden aangeleverd.
3.1. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank bij de toets aan de evenredigheid ten onrechte niet heeft beoordeeld welke gevolgen het toepassen van kortingen heeft op de subsidiebedragen, terwijl de terugvordering verstrekkende gevolgen heeft en het college daar bovendien ook mede verantwoordelijk voor is. Volgens [appellant] had de rechtbank ook de inhoudelijk aangeleverde gegevens moeten beoordelen in plaats van slechts de gehanteerde kortingspercentages te beoordelen. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts ten onrechte aangenomen dat het college kon uitgaan van de kortingspercentages. Het college heeft niet aangetoond dat sprake is van een vaste bestuurspraktijk en in de jurisprudentie noch bij andere gemeenten is gebleken van het hanteren van dergelijke kortingspercentages, aldus [appellant]. Bovendien beschikt het college op grond van artikel 16, eerste lid, van de Algemene Subsidieverordening Zaanstad 2014 (hierna: de Subsidieverordening) over de bevoegdheid om zelf aanvullend onderzoek te (laten) verrichten naar de besteding van verleende subsidies en de naleving van de subsidieverplichtingen.
Ook met het oordeel van de rechtbank dat het hanteren van een kortingspercentage van 5 niet onredelijk is omdat niet binnen de gestelde termijn verantwoording is afgelegd kan [appellant] zich niet verenigen. Allereerst heeft het college de vaststellingsprocedure ‘on hold’ gezet en hierover pas bij brief van 8 mei 2015 gerappelleerd. Verder heeft het college verzuimd om hem de wijzigingsbeschikking van 27 juni 2014 met betrekking tot subsidie 4 toe te zenden. De rechtbank heeft voorts niet onderkend dat sprake is van een onevenredige dubbele korting doordat zowel een korting is toegepast wegens het niet tijdig indienen van de verantwoording als wegens het ontbreken van een financiële of inhoudelijke verantwoording.
- subsidiejaar 2013
3.2. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het halfjaarverslag over 2013 niet als inhoudelijke verantwoording kan worden beschouwd voor subsidie 2. Uit dit verslag blijkt voldoende dat de activiteiten zijn verricht. Het onverkort vasthouden aan de subsidieverplichtingen en het toepassen van een korting van 30% is daarom onevenredig.
Voorts acht [appellant] het toepassen van korting van € 25.000,- voor subsidie 2 wegens het ontbreken van een handtekening onder de controleverklaring onevenredig omdat hij deze niet eerder kon verkrijgen en onder de controleverklaring in ieder geval was opgenomen dat het origineel was ondertekend door de accountant.
Het toepassen van een korting voor subsidie 1 en subsidie 3 acht [appellant] eveneens onredelijk omdat het overleggen van een volledige verantwoording en het aanleveren van een accountantsverklaring onmogelijk was door het tijdsverloop.
- subsidiejaar 2014
3.3. Over subsidie 4 heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte een oordeel gegeven over de verantwoordingsplicht voor het eerste halfjaar van 2014, terwijl zijn betoog erop zag dat sprake is van een bijzondere omstandigheid omdat de wijzigingsbeschikking hem niet is toegezonden. Dat leidt er volgens hem toe dat het toepassen van een korting onevenredig is.
Verder heeft de rechtbank zich ten onrechte aangesloten bij het standpunt van het college dat geen subsidie kan worden verleend aan een failliete stichting. In goed overleg is besloten de subsidieactiviteiten van subsidie 4 in de maand juni voort te zetten terwijl het college geen subsidie verleende voor die maand.
Voor subsidie 4 en 5 heeft de rechtbank volgens [appellant] voorts onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van het geval. Het college erkent namelijk dat de activiteiten zijn uitgevoerd. Het is volgens [appellant] onevenredig om vervolgens een korting toe te passen wegens het ontbreken van een financiële verantwoording. Bovendien is sprake van een cumulatie van kortingen die onevenredig is omdat het ontbreken van een financiële verantwoording er automatisch toe leidt dat een accountantsverklaring ontbreekt.
Oordeel van de Afdeling
4. De Afdeling stelt voorop dat op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als uitgangspunt geldt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Dat betekent dat het subsidiebedrag in beginsel moet worden overgenomen in het vaststellingsbesluit. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft Pro het college evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien zich één of meer van de daar opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Het college heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat het de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken.
Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, dient daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in acht te worden genomen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In het geval dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 74).
4.1. De Afdeling gaat hieronder eerst in op de hogerberoepsgronden die betrekking hebben op beide subsidiejaren en vervolgens op de gronden die specifiek zien op de subsidies die in 2013 en 2014 zijn verleend.
4.2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
- algemene gronden
5. Over het betoog dat het college medeverantwoordelijk is voor de problemen die door tijdsverloop zijn ontstaan met het aanleveren van de verantwoording ten behoeve van de subsidievaststellingen, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het aan de aanvrager van de subsidies is om tijdig en volledig de stukken aan te leveren die noodzakelijk zijn voor de vaststelling. In de subsidiebesluiten is vermeld welke stukken daarvoor moeten worden aangeleverd en op welke datum. Niet gebleken is dat het college bij het ‘on hold’ zetten van de vaststellingsprocedure te kennen heeft gegeven of de indruk heeft gewekt dat geen (complete) verantwoording meer hoefde plaats te vinden. Dat het college ruim na het verstrijken van de verantwoordingstermijn een rappelbrief heeft gestuurd om erop te wijzen dat aanvragen tot vaststelling van de subsidies moeten worden ingediend, maakt niet dat het college bij de vaststellingsbesluiten betekenis had moeten toekennen aan het tijdsverloop. Voor zover [appellant] wijst op artikel 4 van Pro het Sanctiebeleid, overweegt de Afdeling dat deze bepaling er niet toe strekt op het college een verplichting te leggen om subsidieaanvragers te herinneren aan hun verantwoordingsverplichtingen.
Dit betoog faalt.
5.1. Over de door het college gehanteerde kortingspercentages bij de vaststelling van de subsidies, heeft de rechtbank in rechtsoverweging 5.2 van de aangevallen uitspraak weergegeven hoe het college tot de verschillende percentages is gekomen. Het lager vaststellen van een subsidie is een discretionaire bevoegdheid van het college. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 4 is overwogen, moet het college bij de lagere vaststelling het evenredigheidsbeginsel in acht nemen. De evenredigheid komt in dit geval (mede) tot uitdrukking in de kortingspercentages die het college hanteert. Het college heeft bij de korting van 5% voor het ontbreken van een handtekening onder het controlerapport bij de verantwoording van subsidie 2 uit het oogpunt van evenredigheid aanleiding gezien om deze te maximeren op een bedrag van € 25.000,-. Voor het overige heeft het college geen aanleiding gezien bij de toepassing van de korting de daaruit volgende bedragen te maximeren. [appellant] heeft niet onderbouwd welke kortingen voor welke subsidies volgens hem tot onevenredig lagere vaststellingen leiden, terwijl het college uiteen heeft gezet hoe en waarom het tot de percentages is gekomen. Om die reden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college de kortingspercentages heeft mogen toepassen.
Dat nog geen sprake zou zijn van een vaste bestuurspraktijk en in de jurisprudentie en bij andere gemeenten niet is gebleken van het hanteren van dergelijke kortingspercentages, laat onverlet dat het college de bevoegdheid heeft om op deze wijze invulling te geven aan zijn discretionaire bevoegdheid, mits bij de toepassing ervan ruimte bestaat om in het kader van de evenredigheid van deze percentages af te wijken. Dat is het geval gelet op de maximering van de korting van subsidie 2 tot € 25.000,-.
Dat het college op grond van artikel 16, eerste lid, van de Subsidieverordening de bevoegdheid heeft om nader onderzoek te (laten) verrichten om een oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van besteding van de toegekende subsidie en de naleving van de aan de subsidieontvanger opgelegde voorwaarden en verplichtingen, maakt niet dat het college door het nalaten daarvan in dit geval niet bevoegd zou zijn bij de lagere vaststelling uit te gaan van de kortingspercentages.
Dit betoog faalt.
5.2. Over het betoog van [appellant] dat het college ten onrechte voor alle subsidies een kortingspercentage van 5 heeft toegepast wegens de niet-tijdige indiening van de verantwoording, overweegt de Afdeling als volgt. Het kortingspercentage van 5 is gebaseerd op artikel 4 van Pro het Sanctiebeleid. In dit geval was de termijn voor indiening van de verantwoording van de subsidies ruimschoots verstreken en heeft het college door middel van een rappelbrief op 8 mei 2015 alsnog de gelegenheid geboden de verantwoording in te dienen. Deze termijn is voor de verschillende subsidies (meermalen) verlengd. Uit de stukken volgt dat het college bij het toepassen van de korting van 5% is uitgegaan van de verlengde indieningsdata en niet van de oorspronkelijke indieningsdata. [appellant] heeft niet bestreden dat hij na ommekomst van de termijnen nog stukken heeft ingediend ter verantwoording van de subsidies. Gelet daarop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college voor de te late indiening een korting van 5% heeft kunnen hanteren. Dat, zoals [appellant] stelt, hij pas op 15 november 2015 op de hoogte is gebracht van de wijzigingsbeschikking van subsidie 4 en hij er daarom niet tijdig van op de hoogte was dat de verantwoording uiterlijk 1 juli 2015 moest zijn ingediend, faalt. Zoals hiervoor is overwogen is het aan de subsidieaanvrager om tijdig de verantwoording aan te leveren. Ook als [appellant] niet op de hoogte zou zijn geweest van de wijzigingsbeschikking, had hij op grond van het verleningsbesluit de verantwoording uiterlijk 1 juli 2015 moeten indienen, zij het dat dan zou blijken dat de verantwoording slechts hoefde te zien op het eerste halfjaar van 2014.
Dit betoog faalt.
- subsidiejaar 2013
5.3. Voor subsidie 2 heeft het college bij de vaststelling verder een korting toegepast van 30% wegens het ontbreken van een inhoudelijk rapport. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het halfjaarverslag over 2013 niet kan worden aangemerkt als een adequate onderbouwing van de subsidieactiviteiten. De subsidie ziet blijkens het verleningsbesluit op heel 2013 terwijl het halfjaarverslag slechts ziet op de activiteiten die in de eerste zes maanden zijn uitgevoerd. Niet is gebleken dat daarmee gelet op de aard van de subsidiabel gestelde activiteiten kan worden volstaan.
5.4. Over het betoog dat het toepassen van een korting van € 25.000,- voor subsidie 2 wegens het ontbreken van een handtekening onder de controleverklaring onevenredig is, overweegt de Afdeling dat in het verleningsbesluit van subsidie 2 als verplichting is opgenomen dat bij de verantwoording een accountantsverklaring dient te worden gevoegd. Gelet op het bepaalde in artikel 2:393, zesde lid, van het Burgerlijk Wetboek dient de accountantsverklaring te zijn ondertekend door de accountant. Derhalve kon niet worden volstaan met een controleverklaring waarin was vermeld dat het origineel was ondertekend door de accountant. [appellant] had de ondertekende controleverklaring in beginsel op 1 juli 2014 moeten indienen, namelijk de datum die in de verleningsbeschikking is vermeld als datum waarop de verantwoording moest zijn ingediend. Deze datum is door het college bij brief van 23 juli 2015 verlengd tot 5 augustus 2015. Het controlerapport met de handtekening van de accountant is door [appellant], zo is ter zitting toegelicht, tijdens de bezwaarprocedure ingediend, derhalve ruimschoots na het verstrijken van de termijn van 5 augustus 2015. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende gelegenheid geboden om de handtekening van de accountant alsnog over te leggen. Nu een handtekening van de accountant op 5 augustus 2015 had moeten worden ingediend, kan dit gebrek niet meer tijdens de bezwaarprocedure worden geheeld. De rechtbank heeft aldus terecht overwogen dat het toepassen van een korting van 5% met een maximum van € 25.000,- in dit geval niet onredelijk is.
5.5. In het subsidievaststellingsbesluit van 16 november 2015, gehandhaafd in het besluit op bezwaar, is voor subsidie 1 een korting toegepast van 5% wegens het niet tijdig indienen van de verantwoording. In het besluit staat dat uit het financieel en inhoudelijk verslag blijkt dat het project is uitgevoerd. Het betoog van [appellant] dat ten onrechte een korting is toegepast wegens het ontbreken van de inhoudelijke verantwoording en de accountantsverklaring mist dan ook feitelijke grondslag.
Voor subsidie 3 is in het subsidievaststellingsbesluit een korting toegepast wegens het ontbreken van een accountantsverklaring. [appellant] heeft dit onderdeel in beroep evenwel niet bestreden. Punt 15 van het beroepschrift waarnaar [appellant] ter zitting heeft verwezen heeft betrekking op het betoog dat het college medeverantwoordelijk is voor de te late indiening van de verantwoording waardoor de inhoudelijke verantwoording niet meer beschikbaar was. Dat in dit algemene betoog moet worden ingelezen dat ten onrechte een korting van 20% is toegepast wegens het ontbreken van een accountantsverklaring voor subsidie 3, volgt de Afdeling niet. De rechtbank is hierop in de aangevallen uitspraak derhalve terecht niet ingegaan. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom [appellant] dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon aanvoeren, en hij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
- subsidiejaar 2014
5.6. Subsidie 4 is blijkens het subsidieverleningsbesluit verleend voor heel 2014. Omdat Stichting Welsaen op 3 juni 2014 failliet is verklaard is deze subsidie per 1 juni 2014 stopgezet. Per 1 juli 2014 is de subsidie overgedragen aan Stichting SMD, zo volgt uit het besluit van 13 juni 2014 aan Stichting SMD. [appellant] was op de hoogte van de overname van deze subsidie maar heeft hiervan, zo is niet in geschil, destijds geen wijzigingsbeschikking ontvangen. Bij brief van 17 september 2015 is volgens [appellant] pas door het college medegedeeld dat voor subsidie 4 nog een verantwoording voor het eerste halfjaar moest worden ingediend ten behoeve van de vaststelling. In het verleningsbesluit voor subsidie 4 was opgenomen dat die verantwoording uiterlijk 1 juli 2015 moest zijn ingediend.
De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat de omstandigheid dat subsidie 4 voor het tweede deel van 2014 is overgegaan op Stichting SMD, niet maakt dat [appellant] voor het eerste deel geen verantwoording meer hoefde in te dienen. De activiteiten waarvoor subsidie was verleend, zijn in die periode immers uitgevoerd door Stichting Welsaen en de subsidievaststelling - en daarmee de eventuele uitbetaling van het restantbedrag - zou ook aan Stichting Welsaen, via de curator, worden gericht. Dat [appellant] de wijzigingsbeschikking niet heeft ontvangen en pas op 17 september 2015 op de hoogte zou zijn gesteld, maakt niet dat hij daardoor niet of niet geheel aan de verantwoordingsplicht over het eerste halfjaar hoefde te voldoen.
5.7. In de subsidievaststellingsbesluiten voor subsidie 4 en subsidie 5 is uitgegaan van subsidieverlening in de periode januari tot juni 2014. Vanaf juli 2014 heeft Stichting SMD de subsidieactiviteiten voortgezet, waarvoor door het college subsidie is verleend. Het betoog van [appellant] dat de activiteiten in overleg met het college in de maand juli zijn voortgezet en voor deze maand ook recht bestaat op subsidie, ook al was Stichting Welsaen al failliet verklaard, volgt de Afdeling niet. Los van de omstandigheid dat uit de brief van het college van 19 juni 2014 volgt dat het college de kosten voor het voortzetten van de activiteiten en het openhouden van de bedrijfsruimten in de maand juli betaalt en ter zitting door het college is verklaard dat daadwerkelijk een boedelvergoeding is uitgekeerd en de huurovereenkomsten per 1 juli zijn stopgezet, is Stichting Welsaen op 3 juni 2014 failliet verklaard zodat voor de maand juli geen subsidie meer kon worden verstrekt aan haar.
5.8. Wat betreft de toegepaste kortingen voor subsidie 4 en subsidie 5 heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de omstandigheid dat de activiteiten zijn uitgevoerd, niet maakt dat geen financiële verantwoording dient te worden afgelegd, omdat het gaat om de besteding van publieke middelen en het college inzicht dient te verkrijgen in de wijze waarop en de mate waarin de subsidiegelden zijn besteed. In het betoog van [appellant] dat de rechtbank met dit oordeel onvoldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden van het geval, waarbij hij heeft verwezen naar de wetsgeschiedenis bij artikel 4:46, tweede lid, van de Awb ingeval van faillissementen (Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, p. 73), ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 5 is overwogen, staat voorop dat het aan de aanvrager van de subsidies is om tijdig en volledig de stukken aan te leveren die noodzakelijk zijn voor de vaststelling. Het college heeft bij de afweging meer waarde kunnen toekennen aan de juiste besteding van publieke middelen en het faillissement van Stichting Welsaen niet hoeven aanmerken als een omstandigheid die - in het kader van de evenredigheid - Stichting Welsaen (deels) ontslaat van die verantwoordingsverplichting.
5.9. Uit de stukken volgt dat zowel voor subsidie 4 als subsidie 5 geen financiële verantwoording en accountantsverklaring zijn ingediend. Naar aanleiding van het betoog van [appellant] dat het tegelijkertijd toepassen van verschillende kortingen voor subsidie 4 en 5 leidt tot een onevenredige cumulatie omdat het ontbreken van een financiële verantwoording (korting van 50%) er automatisch toe leidt dat geen accountantsverklaring kan worden overgelegd (korting van 20%), heeft het college ter zitting toegelicht dat op grond van artikel 15 van Pro de Subsidieverordening een controleverklaring van de accountant alleen is vereist indien de subsidie het bedrag van € 50.000,- overschrijdt. Dergelijke subsidiebedragen rechtvaardigen volgens het college, gelet op het belang van deugdelijke verantwoording van gemeenschapsgeld, het toepassen van beide kortingen met als uitkomst een korting van 70%. Blijft het subsidiebedrag onder de € 50.000,-, dan is een accountantsverklaring niet vereist en wordt geen korting van 20% toegepast. Het kortingsbeleid leidt er volgens het college dus niet toe dat per saldo in alle gevallen een korting van 70% wordt toegepast indien een financiële verantwoording ontbreekt.
De Afdeling overweegt hierover dat in de systematiek van de Subsidieverordening bij hogere subsidiebedragen in het kader van de financiële verantwoording het extra vereiste van een accountantsverklaring is gesteld. Nu in dit geval vast staat dat bij subsidie 4 en 5 een financieel verslag of jaarrekening én een accountantsverklaring ontbreken, ziet de Afdeling, gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat toepassing van het gecumuleerde kortingspercentage van 70 onevenredig moet worden genoemd.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Verheij w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
18-608.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:46
"1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. [...]."
Algemene Subsidieverordening Zaanstad 2014
Artikel 14 Verantwoording Pro subsidie tussen € 5.000 en € 50.000
"1. Bij subsidies van meer dan € 5.000 doch ten hoogste € 50.000 dient de subsidieontvanger uiterlijk 13 weken nadat de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht, een aanvraag tot vaststelling in.
2. De aanvraag tot vaststelling bevat:
a. een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de activiteiten zijn verricht;
b. een overzicht van de activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening);
c. een balans van het afgelopen subsidietijdvak met een toelichting daarop.
3. Het college kan bepalen dat de verplichtingen zoals neergelegd in het tweede lid voor een bepaalde (categorie) subsidieontvangers niet gelden.
4. Bij subsidieregeling of bij subsidiebeschikking kan worden bepaald dat op een andere manier wordt aangetoond in hoe verre de activiteiten zijn verricht."
Artikel 15 Verantwoording Pro bij een subsidie vanaf € 50.000
"1. Bij subsidie van meer dan € 50.000 dient de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling in
a. bij een subsidie die per kalenderjaar wordt verstrekt uiterlijk op 1 juli van het jaar dat volgt op het betrokken kalenderjaar;
b. bij de overige subsidies uiterlijk 13 weken nadat de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht.
2. De aanvraag bevat:
a. een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de activiteiten zijn verricht;
b. een overzicht van de activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening). Hierin worden ook opgenomen de bezoldiging van de topfunctionarissen;
c. een balans van het afgelopen subsidie tijdvlak met een toelichting daarop;
d. een controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijke accountant. Het controleprotocol van Zaanstad is bepalend voor de controleopdracht.
3. Bij subsidieregeling kunnen andere termijnen worden gesteld of andere gegevens of stukken worden verlangd.
4. Het college kan besluiten dat de verplichting, zoals neergelegd in het tweede lid, onder d van dit artikel, voor een bepaalde (categorie) subsidieontvangers niet gelden of andere gegevens worden verlangd."
Artikel 16 Onderzoek Pro
"1. Het college controleert de getrouwheid van de in artikel 13, 14 en 15 bedoelde gegevens en kan aanvullend onderzoek (laten) verrichten om een oordeel te krijgen de rechtmatigheid van besteding van de toegekende subsidie en de naleving van de aan de subsidieontvanger opgelegde voorwaarden en verplichtingen.
[…]."
Artikel 17 Subsidievaststelling Pro
"[…]
5. Indien de subsidieontvanger de volledige verantwoording niet tijdig indient kan het college de subsidie lager vaststellen."
Algemeen (sanctie)beleid bij verstrekken subsidies Zaanstad 2014
Artikel 4
"Indien de subsidieontvanger niet binnen de gestelde termijn volledige verantwoording aflegt zal, na eenmaal appelleren, de subsidie op maximaal 95% van de verleende subsidie worden vastgesteld."