Uitspraak
201906224/1/R4.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] (hierna: en anderen), allen wonend te Hollandsche Rading, gemeente De Bilt,
appellanten,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2019 in zaak nrs. 18/848 en 18/4936 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen het knalapparaat op het perceel [locatie] te Hollandsche Rading (hierna: het perceel), afgewezen.
Bij besluit van 24 augustus 2017 heeft het college [belanghebbende] ambtshalve onder oplegging van een dwangsom gelast om de ontbrekende gegevens bij de melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer alsnog aan te leveren voor 6 september 2017 en om er per direct voor te zorgen dat de door zijn bedrijf veroorzaakte geluidsbelasting niet meer bedraagt dan de maximale geluidwaarden die zijn opgenomen in artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Bij besluit van 12 januari 2018 heeft het college het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 31 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 januari 2018 heeft het college vastgesteld dat hij aan [appellant] en anderen een dwangsom van €80,00 verschuldigd is, omdat het college de beslistermijn op het tegen het besluit van 31 juli 2017 gemaakte bezwaar met vier dagen heeft overschreden.
Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 24 augustus 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 7 februari 2019 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft het college een gebrek in het besluit van 12 januari 2018 beoogd te herstellen.
Bij mondelinge uitspraak van 11 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft de rechtbank het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 22 januari 2018 ongegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 14 november 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het bezwaar tegen het besluit van 24 augustus 2017 alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft de rechtbank de verzoeken van [appellant] en anderen om schadevergoeding afgewezen. Het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2020, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. S. Land, rechtsbijstandverlener te Hollandsche Rading, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Koudstaal, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] heeft een veehouderij op het perceel.
[appellant] en anderen zijn omwonenden van het perceel. Zij stellen geluidsoverlast te ervaren van een knalapparaat dat [belanghebbende] gebruikt om vogels bij zijn veevoer weg te jagen. [appellant] en anderen hebben bij brief van 12 juli 2017 een verzoek om handhaving ingediend vanwege het zonder vergunning gebruiken van het knalapparaat.
2. Het college heeft bij het besluit van 12 januari 2018 de afwijzing van het verzoek om handhaving in stand gelaten. Daarbij heeft het college betrokken dat met het ambtshalve besluit van 24 augustus 2017 handhavend is opgetreden.
Verder heeft het college zich bij het besluit op bezwaar van 14 november 2018 op het standpunt gesteld dat het knalapparaat zich bevindt binnen de grenzen van de inrichting van [belanghebbende] en dat bij het besluit van 24 augustus 2017 terecht is getoetst aan de maximale geluidwaarden van artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
3. De rechtbank heeft het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 12 januari 2018, waarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek in bezwaar is gehandhaafd, alsmede gericht tegen het wijzigingsbesluit, niet-ontvankelijk verklaard, wegens het ontbreken van procesbelang.
Verder heeft de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 14 november 2018, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 24 augustus 2017 alsnog niet-ontvankelijk verklaard, wegens overschrijding van de termijn voor het maken van bezwaar. Verder heeft de rechtbank de verzoeken om schadevergoeding afgewezen, omdat er, voor zover het betreft het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit, geen sprake was van een onrechtmatig genomen besluit en, voor zover het betreft het besluit van 14 november 2018, niet was gebleken van schade.
3.1. De Afdeling merkt overigens op dat, zoals uit het vorenstaande blijkt, door het college afzonderlijke besluiten op bezwaar zijn genomen en daarna afzonderlijke rechterlijke procedures zijn ontstaan. Eén procedure waarbij de afwijzing van het oorspronkelijke handhavingsverzoek centraal staat (waarbij ook het wijzigingsbesluit een rol speelt) en één procedure waarbij de last onder dwangsom aan de orde is. Dat er, nadat was verzocht om handhavend optreden, meerdere procedures - in plaats van één procedure - zijn ontstaan, is ongebruikelijk, maar aan deze gang van zaken kunnen in dit geval geen verdere consequenties worden verbonden, alleen al omdat daarover in hoger beroep geen grond is aangevoerd.
Ontvankelijkheid in beroep tegen het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit
4. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep tegen het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit. Zij voeren hiertoe aan dat zij wel degelijk procesbelang hebben, omdat het knalapparaat nog steeds op het perceel van [belanghebbende] aanwezig is. Voor het knalapparaat is geen vergunning gegeven, terwijl deze wel nodig is, aldus [appellant] en anderen. Bovendien hebben zij procesbelang bij de beoordeling van hun beroep door de betaalde griffierechten, gemaakte proceskosten, het uitblijven van de uitbetaling van een maximale dwangsom en omzetbelasting die zij zouden moeten afdragen, aldus [appellant] en anderen.
4.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen in deze procedure betogen dat sprake is van een overtreding, omdat een vergunning nodig is voor het aanwezig hebben van een knalapparaat op het perceel op grond van artikel 2.7, aanhef, en onder s, van bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). [appellant] en anderen hebben belang bij het antwoord op de vraag of het aanwezig hebben van het knalapparaat vergunningplichtig is omdat die betekenis kan hebben voor de beoordeling van het besluit op het handhavingsverzoek. Wordt die vraag in deze procedure bevestigend beantwoord dan is er, nu een vergunning ontbreekt, een (nieuwe) grondslag voor handhaving. De inhoudelijke beoordeling van de vraag of hier een vergunningplicht geldt (zie overweging 10.2) betreft een andere dan die van het procesbelang van [appellant] en anderen. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend en ten onrechte geoordeeld dat er geen procesbelang bestaat bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit.
Het betoog slaagt reeds hierom.
De dwangsom wegens te laat beslissen op het bezwaar tegen het besluit tot afwijzing van het oorspronkelijke handhavingsverzoek
5. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de maximale dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit tot afwijzen van het verzoek tot handhaving moet betalen. Zij voeren hiertoe aan dat het besluit op bezwaar van 12 januari 2018 onbevoegd is genomen, zodat het niet rechtsgeldig is. Het college mocht er daarom niet van uitgaan dat maar vier dagen te laat is beslist, aldus [appellant] en anderen. Volgens [appellant] en anderen is dan ook een hogere dwangsom verschuldigd.
5.1. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 12 januari 2018 enkel is ondertekend door de burgemeester van De Bilt. De ondertekening van de secretaris ontbrak. Dit betekent echter niet dat de besluitvorming inhoudelijk niet is voltooid op 12 januari 2019. Dit brengt met zich dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de beslistermijn met vier dagen is overschreden.
Het betoog slaagt niet.
Verzoek om schadevergoeding wegens het (vermeende) onrechtmatige besluit op bezwaar van 12 januari 2018
6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte hun verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. Volgens [appellant] en anderen zijn het besluit van 12 januari 2018 en het daarop volgende wijzigingsbesluit immers onrechtmatig, omdat bij die besluiten eraan voorbij is gegaan dat het aanwezig hebben van het knalapparaat vergunningplichtig is.
6.1. Artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
[…]."
6.2. De Afdeling overweegt als volgt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor de toekenning van een schadevergoeding. Uit overweging 10.2 blijkt dat, anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, het aanwezig hebben van het knalapparaat niet vergunningplichtig was. Dit betekent dat, anders dan [appellant] en anderen betogen, geen sprake is van een onrechtmatig besluit als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
Het betoog slaagt niet.
Ontvankelijkheid van het bezwaar tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom
7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun beroep tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 24 augustus 2017 niet-ontvankelijk is, omdat zij niet tijdig bezwaar hebben ingediend. Volgens hen hebben zij pas op 19 januari 2018 het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom ontvangen. Zij zijn pas vanaf die datum in de gelegenheid gesteld om bezwaar te maken en hebben dat zo spoedig mogelijk gedaan, aldus [appellant] en anderen.
Verder hebben [appellant] en anderen ter zitting aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat zij eerder van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom hadden kunnen weten, omdat dit besluit al aan de orde zou zijn geweest tijdens de hoorzitting van 14 november 2018. [appellant] en anderen betogen dat tijdens die hoorzitting niet (voldoende) duidelijk is gemaakt dat er een besluit tot het opleggen van een dwangsom was genomen.
7.1. Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb luidt:
"De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager."
Artikel 6:7 luidt Pro:
"De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
Artikel 6:8, eerste lid, luidt:
"De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt."
Artikel 6:11 luidt Pro:
"Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
7.2. Volgens vaste rechtspraak (de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5699) dient een belanghebbende die niet de aanvrager is van een besluit dat niet in een huis-aan-huisblad is gepubliceerd, zo spoedig mogelijk zijn bezwaren kenbaar te maken nadat hij van het besluit op de hoogte is geraakt of had kunnen raken. Onder "zo spoedig mogelijk" wordt in beginsel een termijn van twee weken verstaan.
7.3. De Afdeling stelt vast dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom enkel aan [belanghebbende] bekend is gemaakt, op 24 augustus 2017.
De Afdeling stelt verder vast dat uit het verslag van de hoorzitting van 14 november 2017 blijkt dat bij die gelegenheid is gesproken over een zogenoemd "dwangsombesluit". De verwijzing naar een "dwangsombesluit" is blijkens dat verslag echter niet nader geconcretiseerd. Gelet hierop ziet de Afdeling, anders dan de rechtbank, geen aanleiding om aan te nemen dat [appellant] en anderen tijdens die hoorzitting op de hoogte zijn geraakt of hadden kunnen raken van het besluit van 24 augustus 2017. Daarom dient te worden aangenomen dat [appellant] en anderen pas op 19 januari 2018 bekend zijn geraakt met dat besluit. Vast staat dat [appellant] en anderen op 23 januari 2018 hun bezwaar daartegen hebben ingediend. Dit is binnen de hierboven genoemde termijn van twee weken. Dit betekent dat [appellant] anderen tijdig bezwaar hebben gemaakt.
De rechtbank is derhalve ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het bezwaar tegen het besluit van 24 augustus 2017 niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
Het betoog slaagt.
Verzoek om schadevergoeding wegens het (vermeende) onrechtmatig besluit op bezwaar inzake de last onder dwangsom
8. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met het afwijzende oordeel van de rechtbank over hun verzoek om schadevergoeding. Volgens hen is het besluit op bezwaar van 24 augustus 2017 inzake de last onder dwangsom onrechtmatig omdat daarbij niet is onderkend dat het aanwezig hebben van het knalapparaat vergunningplichtig is.
8.1. De Afdeling overweegt als volgt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor de toekenning van een schadevergoeding. Uit overweging 10.2 blijkt dat, anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, het aanwezig hebben van het knalapparaat niet vergunningplichtig was. Dit betekent dat, anders dan [appellant] en anderen betogen, geen sprake is van een onrechtmatig besluit als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
Het betoog slaagt niet.
9. Het hoger beroep van [appellant] en anderen is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij:
- het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit niet-ontvankelijk is verklaard; en
- het beroep tegen het besluit op bezwaar van 14 november 2018 tot oplegging van een last onder dwangsom gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk is verklaard.
De aangevallen uitspraak dient voor het overige (voor zover deze ziet op de dwangsom wegens termijnoverschrijding en voor zover deze ziet op de verzoeken om schadevergoeding) te worden bevestigd.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling over de beroepen van [appellant] en anderen tegen het besluit van 12 januari 2018, het wijzigingsbesluit en het besluit van 14 november 2018 als volgt.
Vergunningplicht?
10. [appellant] en anderen betogen dat voor het aanwezig hebben van het knalapparaat op het perceel een vergunning nodig was op grond van artikel 2.1, aanhef en onder c, en 2.7, aanhef en onder s, van bijlage I van het Bor. Volgens hen is een schokgolf, zoals in deze artikelen genoemd, hetzelfde als een geluidsknal. Nu een verleende vergunning ten tijde van het verzoek tot handhaving ontbrak, is er sprake van een overtreding, aldus [appellant] en anderen.
10.1. Artikel 1.1., eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder een inrichting: een inrichting behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid."
Het derde lid luidt:
"Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden categorieën inrichtingen aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelige gevolgen die de inrichtingen voor het milieu kunnen veroorzaken. Bij de maatregel worden als categorie in ieder geval aangewezen de inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort."
Artikel 2.1, eerste lid, onder e, luidt:
"Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een inrichting
1. op te richten;
2. te veranderen of de werking ervan te veranderen of
3. in werking te hebben van een inrichting of mijnbouwwerk."
Het derde lid luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten."
Artikel 1.1., derde lid van de Wet milieubeheer luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken."
Artikel 2.1, eerste lid, van het Bor, luidt:
"Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C."
Artikel 2.1, aanhef en onder c, van bijlage I van het Bor luidt:
"Inrichtingen:
[…]
waar een installatie aanwezig is waarin gassen worden gemengd en tot ontbranding worden gebracht met als doel het opwekken van een schokgolf."
Artikel 2.7, aanhef en onder s, van bijlage I van het Bor luidt:
"Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden inrichtingen aangewezen:
[…]
s. waar een installatie aanwezig is waarin gassen worden gemengd en tot ontbranding worden gebracht met als doel het opwekken van een schokgolf."
10.2. De te beantwoorden vraag is of een inrichting waar een knalapparaat aanwezig is met uitsluitend als doel vogels weg te jagen vergunningplichtig is. Bepalend hierbij is of zo een knalapparaat een installatie is, als bedoeld in artikel 2.7, aanhef en onder s, van bijlage I van het Bor. De Afdeling stelt vast dit knalapparaat tot doel heeft om vogels te verjagen door middel van geluid. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de regelgever met een installatie als bedoeld in artikel 2.7, aanhef en onder s, mede het oog heeft gehad op apparaten waarin gassen worden gemengd en tot ontbranding gebracht met uitsluitend het doel geluid te produceren teneinde vogels te verjagen. Dit betekent dat het knalapparaat niet is aan te merken als een installatie in de zin van artikel 2.7, aanhef en onder s, van bijlage I van het Bor en dat daarom de aanwezigheid van dit knalapparaat in de inrichting deze niet tot een vergunningplichtige inrichting maakt.
Het betoog slaagt niet.
11. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van [appellant] en anderen tegen het besluit van 12 januari 2018, het wijzigingsbesluit en het besluit van 14 november 2018 ongegrond.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2019 in zaken nrs. 18/848 en 18/4936, voor zover daarbij:
- het beroep van [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] tegen het besluit van 12 januari 2018 van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt en het wijzigingsbesluit van 7 februari 2019 inzake de afwijzing van het verzoek tot handhaving niet-ontvankelijk is verklaard; en
- het beroep tegen het besluit op bezwaar van 14 november 2018 van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot oplegging van een last onder dwangsom gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart de beroepen van [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], tegen het besluit van 12 januari 2018 en het wijzigingsbesluit van 7 februari 2019, betreffende de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden, en tegen het besluit van 14 november 2018, betreffende de opgelegde last onder dwangsom, ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge:
duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding aan [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
418-930.