Uitspraak
201908044/1/R4.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Oss,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 oktober 2019 in zaak nr. 19/619 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oss.
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, aan [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd om overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden op het perceel aan de [locatie] te Oss met de kadastrale aanduidingen Oss, sectie […], nrs. […] en […] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond (lees: gegrond) verklaard, één last onder dwangsom gedeeltelijk ingetrokken en het hiervoor weergegeven gedeelte van het besluit van 8 augustus 2018 voor het overige gehandhaafd.
Bij uitspraak van 10 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tevens heeft de rechtbank een voorlopige voorziening getroffen ter zake van de op grond van het besluit van 15 januari 2019 geldende begunstigingstermijnen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart, juridisch adviseur te Waalwijk, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door E.C.J. Janssen-van der Heijden en mr. B. Nawabi, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. De relevante bepalingen uit de Wabo, het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en de regels bij het bestemmingsplan "Buitengebied Oss 2010" (hierna: de planregels), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] is eigenaar van het perceel. Het westelijke gedeelte van het perceel heeft de bestemming "Wonen" (hierna: het woonperceel). Het oostelijke gedeelte heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" (hierna: het agrarisch perceel). De woning van [appellant] staat op het woonperceel.
De besluiten
3. Bij besluit van 8 augustus 2018 heeft het college de volgende drie lasten onder dwangsom aan [appellant] opgelegd.
(I) De last onder oplegging van een dwangsom van € 4.000,00 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 10.000,00, om binnen twee maanden na verzending van dit besluit het gebruik van het agrarische perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Om aan deze last te voldoen, dient [appellant] de bloemborders en beplanting, met uitzondering van de randbeplanting, te verwijderen en verwijderd te houden, de aanwezige vijver te verwijderen, dan wel om te vormen tot een poel met een natuurlijk karakter en voorts de aanwezige (half)verharde paden te verwijderen en verwijderd te houden (hierna: last I).
(II) De last onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens om binnen twee maanden na verzending van dit besluit op het agrarisch perceel de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Om aan deze last te voldoen, dient [appellant] de volgende bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Een schuur nabij de vijver, een prieel, vier bruggetjes en vlonders. Daarnaast dient [appellant] de erfafscheiding rondom het agrarisch perceel te verwijderen dan wel te verlagen naar maximaal één meter hoog (hierna: last II).
(III) De last onder oplegging van een dwangsom van € 2.000,00 ineens om binnen één jaar na verzending van dit besluit op het woonperceel de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Om aan deze last te voldoen, dient [appellant] het hekwerk rondom het woonperceel te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel aan te passen aan de regels voor vergunningvrij bouwen, dan wel terug te brengen in de staat als vergund bij besluit van 17 augustus 2011, kenmerk W 1135 (hierna: last III).
4. Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college last I ingetrokken, voor zover die ziet op de vijver de vijverpompen.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft over last I, II en III overwogen dat het college bevoegd was tot oplegging daarvan en dat in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, onder meer over concreet zicht op legalisatie, geen grond is gelegen voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving moet afzien.
Het hoger beroep
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank over last I ten onrechte heeft overwogen dat het agrarisch perceel niet wordt gebruikt voor het uitoefenen van een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels. [appellant] voert aan dat hij met het door hem overgelegde ondernemingsplan aannemelijk heeft gemaakt dat hij de vijver wil gebruiken voor het bedrijfsmatig opkweken van koikarpers. De omstandigheden dat hij blijkens het ondernemingsplan samenwerking met slechts één afnemer beoogt en dat hij nog geen omzet heeft gerealiseerd, doen niet af aan het bedrijfsmatige karakter, aldus [appellant]. De bloemborders, de beplanting, met uitzondering van de randbeplanting, en de halfverharde paden staan functioneel ten dienste aan het agrarisch bedrijf, want die voorzieningen zorgen voor de gewenste uitstraling en beleving. Om die reden zijn die voorzieningen niet in strijd met de in artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels vermelde doelomschrijving, aldus [appellant].
6.1. Last I ziet niet op de visvijver, maar uitsluitend op de bloemborders, de beplanting, met uitzondering van de randbeplanting, en de (half)verharde paden. De voorzieningen waarop last I zien, zijn voorzieningen waarmee [appellant] het agrarisch perceel rondom de vijver als gecultiveerde tuin heeft ingericht. In beroep in eerste aanleg heeft [appellant] aangevoerd dat die voorzieningen dienstbaar zijn aan de wijze waarop klanten de koikarperkwekerij beleven. In het ondernemingsplan staat dat [appellant] samenwerking beoogt met slechts één afnemer, [bedrijf], die vanuit haar winkel in Oss onder meer koikarpers aan particulieren verkoopt. Daargelaten de vraag of sprake is van een agrarisch bedrijf en zo ja, of de voorzieningen waarop last I ziet, functioneel zijn bij een verkoop aan [bedrijf], vallen voorzieningen die gericht zijn op uitstraling en beleving ten behoeve van klanten, naar het oordeel van de Afdeling niet onder het in artikel 1.6 van de planregels omschreven begrip "agrarisch bedrijf". Een agrarisch bedrijf is ingevolge die bepaling immers gericht op het voortbrengen van producten en niet op het inrichten van een agrarisch perceel als gecultiveerde tuin ten behoeve van klantbeleving.
Reeds daarom faalt het betoog.
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank over last I ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ook op grond van artikel 32, aanhef en onder j, van de planregels het gebruik van gronden met een agrarische bestemming als visvijver niet is toegestaan. [appellant] voert aan dat een viskwekerij geen visvijver is als bedoeld in de planregels.
7.1. De aangevallen overweging is een overweging ten overvloede. Gelet daarop en op de omstandigheid dat last I niet op de vijver ziet, kan dit betoog niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Reeds daarom faalt het betoog.
8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank over last I ten onrechte heeft overwogen dat de bloemborders, de beplanting, met uitzondering van de randbeplanting, en de halfverharde paden niet passen binnen de in artikel 5.1, aanhef en onder d of k, van de planregels vermelde doelomschrijvingen. [appellant] voert aan dat de bloemborders, de beplanting en de halfverharde paden de landschappelijke waarden, bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder d, bevorderen en herstellen. [appellant] wijst erop dat het agrarisch perceel in bijlage 8 bij de planregels is ingedeeld in de landschappelijke zone "kampenontginningen op dekzand". Voorts wijst hij op het bestaan van richtlijnen voor deze landschapszone in de ontwikkelingsvisie "Buitengebied in beweging". De huidige inrichting van het agrarisch perceel past bij het landschapstype "kampenontginningen op dekzand". Door de extra aandacht voor beplanting is bovendien geen sprake van strijd met artikel 5.1, aanhef en onder k, van de planregels, aldus [appellant].
8.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het agrarisch perceel, dan wel het gedeelte daarvan waarop last I ziet, niet als een erf, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, kan worden aangemerkt, reeds omdat het agrarisch perceel niet direct is gelegen bij een hoofdgebouw. Nu [appellant] niet heeft gesteld dat de beplanting waarop last I ziet als randbeplanting moet worden aangemerkt, ziet last I niet op beplanting als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder k, van de planregels. De vraag of sprake is van strijdigheid met die bepaling behoeft geen beantwoording, omdat het college overtreding van die bepaling niet aan last I ten grondslag heeft gelegd.
8.2. De bloemborders, beplanting en paden waarop last I ziet, maken deel uit van een op het agrarisch perceel aangelegde gecultiveerde tuin die, gezien de luchtfoto’s in het dossier van het perceel, een eenheid vormt met de gecultiveerde tuin op het woonperceel. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een gecultiveerde tuin als hier aan de orde niet kan bijdragen aan de ontwikkeling, het behoud en het herstel van de landschapswaarden van kampenontginningen op dekzand. In artikel 5.1 van de planregels worden de landschapswaarden van kampenontginningen op dekzand als volgt omschreven: kleinschalig, half-open karakter, onregelmatig verkavelingspatroon, onverharde paden en grote variatie in landschapselementen, zoals houtwallen, bospercelen en singels. De ontwikkelingsvisie "Buitengebied in beweging" waar [appellant] naar heeft verwezen, bevat geen bindende regels. Naar het oordeel van de Afdeling passen de bloemborders, beplanting en paden waarop last I ziet, niet bij kampenontginningen op dekzand als hier bedoeld. Derhalve passen die voorzieningen in zoverre evenmin binnen de in artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planregels vermelde doelomschrijving.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank over last I ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. [appellant] voert aan dat hij op 4 april 2006 ten behoeve van de aanleg van de vijver een melding heeft gedaan bij de provincie Noord-Brabant. Omdat het college toen door de provincie van die melding in kennis is gesteld en daarop niet heeft gereageerd, mocht [appellant], gelet op het ingevolge de Ontgrondingenwet geldende beoordelingskader, erop vertrouwen dat de vijver binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" past. Hetzelfde geldt voor de gerealiseerde beplanting en de halfverharde paden, omdat die logischerwijs met de vijver verbonden zijn, aldus [appellant].
9.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is onder meer vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
9.2. De melding waarop [appellant] zich beroept, heeft uitsluitend betrekking op een ontgronding ten behoeve van de vijver. Reeds daarom heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college, door van die melding in kennis te zijn gesteld en daarop niet te hebben gereageerd, een toezegging of uitlating heeft gedaan of een gedraging heeft verricht waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de op het agrarisch perceel gerealiseerde beplanting en paden waarop last I ziet naar het oordeel van het college binnen de geldende bestemming passen.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank over last I ten onrechte heeft overwogen dat de handhaving niet onevenredig is, omdat de aard en ernst van de overtreding niet gering zijn, en evenmin ondoelmatig is, omdat de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" ter plaatse uitvoerbaar is door het agrarisch perceel bijvoorbeeld als weiland te gebruiken. [appellant] voert aan dat hij niet begrijpt dat een weiland wel past in de in artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planregels vermelde omschrijving, maar de huidige hoogwaardige landschappelijke inrichting niet. Hierbij wijst [appellant] erop dat het agrarisch perceel in bijlage 8 bij de planregels is ingedeeld in de landschappelijke zone "kampenontginningen op dekzand". Voorts wijst hij op het bestaan van richtlijnen voor deze landschapszone in de ontwikkelingsvisie "Buitengebied in beweging". [appellant] stelt dat op geen enkele manier is gemotiveerd waarom de inrichting van het agrarisch perceel zich niet verhoudt tot deze richtlijnen. De huidige inrichting past beter bij het landschapstype "kampenontginningen op dekzand" dan een weiland, waardoor geen handhaving in dit geval geen redelijk belang dient, aldus [appellant].
10.1. In het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10.2. Gezien hetgeen hiervoor onder 8.2 is overwogen, is in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van het opleggen van last I had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
11. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank over last II ten onrechte heeft overwogen dat de bruggetjes op het agrarisch perceel, gezien hun functie, niet kunnen worden aangemerkt als tuinmeubilair als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, van bijlage II van het Bor. [appellant] voert aan dat de bruggetjes door hun bescheiden aard als tuinmeubilair kunnen worden aangemerkt.
11.1. In het Bor wordt geen omschrijving van het begrip "tuinmeubilair" gegeven. De bruggen op het agrarisch perceel zijn blijkens een op 23 maart 2011 door toezichthouders van de gemeente op het perceel gemaakte opname ongeveer 7,5 m lang en 1,8 m breed. Ter zitting heeft [appellant] de juistheid van deze maten weersproken en gesteld dat de bruggen veel kleiner zijn dan aldus in het dossier is vermeld. Daargelaten dat [appellant] zijn weerspreking van die maten niet heeft onderbouwd, dienen de bruggen uitsluitend als overspanningen over de vijver om de paden waarop last 1 betrekking heeft met elkaar te verbinden. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de bruggen niet als tuinmeubilair als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10 van bijlage II van het Bor kunnen worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
12. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank bij last II niet heeft onderkend dat het hekwerk rondom het agrarisch perceel door een groene haag volledig aan het zich wordt onttrokken en dat het hekwerk niet los van die haag kan worden verlaagd. Verlaging van het hekwerk zal derhalve leiden tot aantasting van de privacy op, en de uitstraling van, het agrarisch perceel, aldus [appellant].
12.1. Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat de huidige hoogte van het hekwerk rondom het agrarisch perceel maakt dat bijvoorbeeld herten niet op het agrarisch perceel kunnen komen. Die situatie strookt niet met de bij de bestemming behorende natuurwaarden en is onwenselijk. Daarom is het van belang dat het hekwerk tot de toegestane maximale hoogte van één meter wordt teruggebracht. Een hekwerk van die hoogte vormt voor herten geen belemmering van betekenis om op het agrarisch perceel te kunnen komen, aldus het college ter zitting. In reactie daarop heeft [appellant] zich ter zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat de haag zo dichtbegroeid is dat herten daar niet doorheen kunnen komen.
12.2. Mede gezien het door het college ter zitting van de Afdeling gestelde belang, hiervoor weergegeven onder 12.1, is de Afdeling van oordeel dat in het door [appellant] aangevoerde, hiervoor weergegeven onder 12, geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van last II, voor zover die op het hekwerk rondom het agrarisch perceel ziet. Het hiervoor onder 12.1 weergegeven standpunt [appellant] doet daaraan niet af, reeds omdat [appellant] in hoger beroep heeft betoogd dat de haag niet zal kunnen worden behouden als het hekwerk wordt verlaagd. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor onder 10.1 bedoeld.
Het betoog faalt.
13. Ten slotte betoogt [appellant] over last III dat de rechtbank haar oordeel dat geen sprake is van een veiligheidsrisico, ten onrechte uitsluitend heeft gebaseerd op uitlatingen van het college ter zitting van de rechtbank over de afwezigheid van een dergelijke risico. Dat oordeel van de rechtbank kan niet door die uitlatingen worden gedragen, omdat die uitlatingen niet zijn geverifieerd en de procedure waarbij [appellant] op grond van de Wet politiegegevens informatie heeft opgevraagd bij de korpschef van politie nog loopt. Voorts voert [appellant] aan dat hij alle in de aangevallen uitspraak vermelde maatregelen heeft getroffen.
13.1. De rechtbank heeft overwogen dat zij, ofschoon niet vaststaat dat [appellant] na de begunstigingstermijn van één jaar geen veiligheidsrisico meer loopt, van oordeel is dat het college door het in acht nemen van die begunstigingstermijn voldoende oog heeft gehad voor de bijzondere situatie van [appellant]. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat niet aannemelijk is geworden dat [appellant] geen andere mogelijkheden heeft dan boven op het hekwerk dat de toegestane maximale hoogte van twee meter heeft bereikt, stroomdraden te bevestigen om zijn woning adequaat te beveiligen. Te denken valt aan veiligheidsglas, (extra) beveiligingscamera’s, directe doorverbinding met een meldkamer en dergelijke, aldus de rechtbank.
13.2. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft geoordeeld dat geen veiligheidsrisico meer aanwezig is en dat zij zich daarbij uitsluitend heeft gebaseerd op uitlatingen van het college ter zitting, is het betoog gebaseerd op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. Het is aan [appellant] om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aan handhaving in de weg kunnen staan. Door te wijzen op een nog lopende procedure over een bij de korpschef ingediend informatieverzoek en aan te voeren dat hij de in de aangevallen uitspraak vermelde veiligheidsmaatregelen inmiddels heeft getroffen, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als hier bedoeld.
Het betoog faalt.
Conclusies
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
610.
BIJLAGE
De Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c.
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Het Bor
Artikel 2.3.
[…]
2 In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
Bijlage II van het Bor
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
[…]
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
[…]
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
10.
tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m;
[…].
De planregels
Artikel 1 Begrippen
In deze regels wordt verstaan onder:
[…]
1.6 agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen (houtteelt daaronder begrepen) en/of het houden van dieren;
Artikel 5 Agrarisch met waarden - Landschap en natuur
5.1 Bestemmingsomschrijving
De voor "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor:
a. uitoefening van het agrarisch bedrijf;
[…]
d. ontwikkeling, behoud en herstel van landschappelijke en natuurwaarden, waaronder bakenbomen;
[…]
k. erf- en randbeplantingen;
[…].
[…]
In het doel "ontwikkeling, behoud en herstel van landschappelijke en natuurwaarden" is in ieder geval de instandhouding begrepen van de natuur- en landschapswaarden in de deelgebieden, zoals aangegeven op de bij deze regels horende kaart "Landschappelijke zonering" (bijlage 8) en zoals hieronder nader omschreven:
[…]
c. kampenontginningen op dekzand: kleinschalig, half-open karakter, onregelmatig verkavelingspatroon, onverharde paden en grote variatie in landschapselementen, zoals houtwallen, bospercelen en singels;
[…].
Artikel 32 Algemene gebruiksregels
Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening wordt in ieder geval verstaan een gebruik of het doen of laten gebruiken:
[…]
j. van gronden met een agrarische bestemming als visvijver;
[…].