Uitspraak
201907083/1/A3 en 201907083/3/A3.
Datum uitspraak: 11 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 augustus 2019 in zaak nr. 18/7279 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college gelast om de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) ongedaan te maken door het hotelmatig gebruik van de woning op het adres [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) te staken, te laten staken en gestaakt te houden, binnen een termijn van één week, na dagtekening van de lastgeving. Indien niet of niet volledig aan de last wordt voldaan wordt een dwangsom van € 50.000,- ineens verbeurd. Daarnaast heeft het college bij onderscheiden besluit van 6 juli 2018 een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- voor de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.
Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 augustus 2019, zoals gerectificeerd op 12 september 2019, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 8 juli 2020 heeft [appellant] verzocht om herziening van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 5 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3693.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
Bij brief van 27 augustus 2020 heeft de Afdeling mr. J. Wassink, gemachtigde van [appellant], schriftelijke vragen gesteld.
Bij brief van 31 augustus 2020 heeft mr. J. Wassink daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Wassink, advocaat te Wijchen, is verschenen en waaraan het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Lo Fo Sang, via een videoverbinding heeft deelgenomen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 30 mei 2018 heeft een controle van de woning plaatsgevonden. In de woning zijn drie Amerikaanse toeristen aangetroffen. Deze verklaarden via Airbnb met vier personen de gehele woning voor vier nachten te hebben gehuurd. De woning heeft twee slaapkamers, woonkamer, keuken en toilet. De toeristen hebben in de beide slaapkamers geslapen. Zij verklaren dat de eigenaar gedurende die tijd niet in de woning verbleef, maar in een gebouw in de tuin achter de woning. Op grond van de controle is een rapport van bevindingen opgemaakt en is overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete en het opleggen van een last onder dwangsom strekkende tot beëindiging van de overtreding.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,- en een last onder dwangsom van € 50.000,- op te leggen, omdat hij zich niet heeft gehouden aan de voorwaarden voor het houden van een bed & breakfast. De rechtbank is anders dan [appellant] van oordeel dat het college met de rapportage van het huisbezoek heeft aangetoond dat de bestemming tot bewoning ten tijde van de verhuur op 30 mei 2018 niet overheersend was, waardoor geen sprake was van een legale bed & breakfast. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toeristen hebben verklaard dat er in de woning twee slaapkamers zijn en dat zij hier sliepen. [appellant] verbleef volgens hen in het tuinhuisje en zij hadden verder eigenlijk geen contact met hem. Verder blijkt uit het rapport dat [appellant] zelf heeft verklaard dat hij gedurende de aanwezigheid van de toeristen niet in de woning is geweest. Zijn bed werd beslapen door toeristen. Verder blijkt uit foto’s van het boekingsbewijs van de toeristen dat het hele appartement werd aangeboden voor de verhuur. Uit de feitelijke situatie zoals die op 30 mei 2018 is aangetroffen, blijkt dus dat de woning voor meer dan 40% werd gebruikt voor de verhuur aan toeristen. De door [appellant] overgelegde verklaringen kunnen hieraan niet afdoen. Niet is aangevoerd of gebleken van een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht op grond waarvan het college het boetebedrag had moeten matigen. Tegen de last onder dwangsom van € 50.000,- heeft [appellant] geen aparte beroepsgronden aangevoerd, zodat deze in stand blijft.
Beoordeling gronden
4. [appellant] betoogt dat de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom zijn opgelegd in strijd met het legaliteitsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat de sancties zijn opgelegd voor het overtreden van de regels voor het exploiteren van een bed & breakfast, als bedoeld in artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening). Sanctioneerbaar is het gebruiken van meer dan 40% van de totale gebruiksoppervlakte van de woning voor een bed & breakfast, waarbij gemeten wordt conform NEN 2580, omdat daarmee de bestemming tot bewoning niet overheersend blijft en er aldus sprake is van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad. De NEN 2580 is echter niet vrij beschikbaar gesteld. Dit betekent dat het voor [appellant] niet mogelijk is te achterhalen wat in dit geval exact als verboden gedraging moet worden beschouwd. Doordat NEN 2580 als dwingende norm is aangemerkt op basis waarvan bestuurlijke sancties kunnen worden opgelegd, had deze norm vrij beschikbaar moeten worden gesteld. Door dit na te laten zijn de in de bestuurlijke boete en last onder dwangsom genoemde verboden gedraging aldus niet nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening omschreven, aldus [appellant].
4.1. Ander dan [appellant] betoogt, wordt in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening, noch in de toelichting daarop dwingend verwezen naar een NEN norm. Uit het arrest van de Hoge Raad van 22 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0393, volgt dat NEN-normen waarnaar in wetgeving is verwezen, niet het karakter hebben van algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2750, overweegt de Afdeling voorts dat de kenbaarheid van NEN-normen voldoende verzekerd is, nu de NEN-normen tegen redelijke betaling aangeschaft kunnen worden en van de NEN-normen tevens in de bibliotheek van het Nederlands Normalisatie Instituut kennis genomen kan worden. Voor het college bestaat, anders dan [appellant] stelt, geen verplichting om, indien in een besluit of daaraan ten grondslag liggende stukken wordt verwezen naar een NEN-norm deze norm gratis ter beschikking te stellen. Het door [appellant] overgelegde stuk van het kabinet noemt welke NEN-normen kosteloos inzichtelijk zullen worden gemaakt via de website van NEN. Daarin wordt NEN 2580 niet genoemd.
4.2. Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gemeente geen berekeningen aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Daartoe voert hij aan dat delen van de woning zowel voor de bed & breakfast als voor de woonfunctie worden gebruikt. Deze delen zijn ten onrechte alleen aan de bed & breakfast toegerekend. Bovendien is het de vraag of meer dan 40% van de totale oppervlakte aan de logies toegerekend moet worden, zeker wanneer het tuinhuis wel moet worden meegerekend. Het is aan het college om dat aan te tonen.
5.1. Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet luidt:
"Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden."
Artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening luidt:
"4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
(…)."
Hieruit volgt, volgens de toelichting daarop, dat de hoofdbewoner zijn hoofdverblijf in de woning moet houden en het gebruik voor bewoning overheersend moet zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruikt voor verhuur aan toeristen.
5.2. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat ten tijde van de controle de gehele woning verhuurd was aan toeristen. [appellant] verbleef in het gebouw in de tuin en niet in de woning. De woning was derhalve onttrokken aan de bestemming wonen.
Anders dan [appellant] betoogt, is het meetellen van de oppervlakte van het gebouw in de tuin niet bepalend voor de vraag of ten hoogste 40% van de totale oppervlakte wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen. Immers is de oppervlakte van de woning 47 m2 en de oppervlakte van het gebouw in de tuin 9,8 m2. Dus ook als het gebouw in de tuin zou worden meegerekend bij de gebruiksoppervlakte, is niet voldaan aan de voorwaarde die het college stelt aan toeristische verhuur voor bed & breakfast, namelijk dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft. De toeristen verbleven immers in alle slaapkamers en de woonkamer. Om die reden was het niet noodzakelijk voor het college om met een exacte berekening aan te tonen dat de bestemming tot bewoning niet overheersend was.
5.3. Ten tijde van de controle was de woning geheel verhuurd aan toeristen en werd niet voldaan aan de voorwaarden voor bed & breakfast. Het zonder vergunning onttrekken aan de bestemming tot bewoning is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Het college kon daarom een last onder dwangsom opleggen met als doel deze overtreding te beëindigen. Daarnaast is het college bevoegd een boete op te leggen voor de overtreding van de Huisvestingswet.
5.4. Het betoog faalt.
6. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen gronden tegen de last onder dwangsom heeft aangevoerd, faalt dat betoog. [appellant] erkent dat hij in de gronden van beroep slechts de feiten heeft bestreden die zowel aan de boeteoplegging als het opleggen van de last onder dwangsom ten grondslag zijn gelegd. Deze gronden hebben niet geleid tot het oordeel dat geen sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellant] - daarnaast - geen aparte gronden beroepsgronden tegen de last onder dwangsom heeft aangevoerd, zodat deze in stand blijft.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Verzoek om herziening
8. Aan het verzoek om herziening van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 november 2019 heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat daarin wordt overwogen dat het college ter zitting
- op 24 oktober 2019 - heeft aangegeven niet bekend te zijn met nieuwe overtredingen, zodat de voorzieningenrechter er voorshands van uitgaat dat geen dwangsom is verbeurd. Er heeft echter op 5 september 2019 een tweede controle plaatsgevonden bij [appellant]. Op basis van deze controle heeft het college vastgesteld dat opnieuw sprake was van een overtreding en heeft het college bij onderscheiden besluiten van 11 juni 2020 besloten tot de invordering van een verbeurde dwangsom en het opleggen van een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom voor deze nieuwe overtreding. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter, indien ter zitting bekend was geweest dat op 5 september 2019 een nieuwe overtreding was vastgesteld, een voorlopige voorziening zou hebben getroffen en zo de rechtsgrondslag voor de drie nieuwe besluiten zou komen te ontvallen.
8.1. Artikel 8:119 van Pro de Awb luidt:
"De bestuursrechter kan op verzoek van een partij een onherroepelijk geworden uitspraak herzien op grond van feiten of omstandigheden die:
a. hebben plaatsgevonden vóór de uitspraak,
b. bij de indiener van het verzoekschrift vóór de uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs niet bekend konden zijn, en
c. waren zij bij de bestuursrechter eerder bekend geweest, tot een andere uitspraak zouden hebben kunnen leiden."
8.2. Gelet op de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:119, voorheen artikel 8:88, van de Awb is herziening slechts mogelijk van onherroepelijke uitspraken van de Afdeling als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Awb en van uitspraken van de voorzitter van de Afdeling als bedoeld in artikel 8:86 van Pro de Awb. Voorts is ingevolge artikel 8:80a, derde lid, herziening mogelijk van een tussenuitspraak. De uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 november 2019 waarvan herziening wordt gevraagd, is geen uitspraak als hiervoor bedoeld, maar een uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening (artikel 8:84 in Pro samenhang met artikel 8:81 van Pro de Awb). Van die uitspraak is dan ook geen herziening mogelijk. In plaats daarvan kan, zolang nog niet op de hoofdzaak is beslist, een nieuwe voorlopige voorziening of opheffing van een voorlopige voorziening worden gevraagd. Nu bij deze uitspraak op de hoofdzaak wordt beslist, is dat echter niet meer mogelijk.
8.3. Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling onbevoegd is van het verzoek om herziening kennis te nemen.
Besluit van 11 juni 2020 tot invordering dwangsom
9. Artikel 5:39, eerste en tweede lid, van de Awb luiden als volgt:
"1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is."
9.1. Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat op 5 september 2019 is geconstateerd dat [appellant] de overtreding waarvoor een last onder dwangsom was opgelegd, niet heeft gestaakt. Het college gaat daarom over tot invordering van het totaal verbeurde dwangsombedrag van € 50.000,-.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op dit invorderingsbesluit, nu dit besluit door [appellant] is betwist.
9.2. Bij onderscheiden besluit van 11 juni 2020 heeft het college eveneens besloten om [appellant] een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,- voor de op 5 september 2019 geconstateerde overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.
Ter zitting van 27 oktober 2020 bij de Afdeling is voorts gebleken dat het college bij besluit van diezelfde datum tevens een nieuwe last onder dwangsom aan [appellant] heeft opgelegd. Tegen deze drie besluiten heeft hij bezwaar gemaakt, waarop het college nog niet heeft beslist.
9.3. Uit de uitspraak van heden volgt dat het college terecht bij besluit van 6 juli 2018 heeft gelast om de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet ongedaan te maken door het hotelmatig gebruik van de woning te staken, te laten staken en gestaakt te houden en heeft besloten dat, indien niet of niet volledig aan de last wordt voldaan een dwangsom van € 50.000,- ineens wordt verbeurd. Dit brengt mee dat de Afdeling voor de beoordeling van het besluit van 11 juni 2020 tot invordering van de dwangsom zal moeten beoordelen of het college terecht heeft geconstateerd dat [appellant] op 5 september 2019 de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet niet had gestaakt. Omdat alle drie de besluiten zijn gebaseerd op deze op 5 september 2019 geconstateerde overtreding, ziet de Afdeling aanleiding de behandeling van het beroep tegen het besluit van 11 juni 2020 tot invordering van de dwangsom te verwijzen naar het college, zodat dit tezamen met de bezwaren tegen de andere twee besluiten kan worden behandeld.
Proceskosten
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart zich onbevoegd om van het verzoek om herziening kennis te nemen.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
587.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
AFDELING I ONTTREKKING WOONRUIMTE
Paragraaf 1 Werkingsgebied
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 2 van Pro de wet aangewezen.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en Pro artikel 21 van Pro de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van Pro de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…];
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[...].
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Bed & Breakfast (artikel 3.2.1, vierde lid)
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning ten behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruikt voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is.
De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toestemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en mag geen overlast worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.