Uitspraak
201906040/1/R4.
Datum uitspraak: 9 december 2020
Datum uitspraak: 9 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellante sub 1], gevestigd te Lintelo, gemeente Aalten,
2. het college van burgemeester en wethouders van Aalten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juli 2019 in zaak nr. 17/4662 in het geding tussen:
[partij] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college aan de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding en wijziging van een varkensbedrijf aan de [locatie] te Aalten (hierna: het perceel).
Bij besluit van 21 december 2017 heeft het college het besluit van 18 juli 2017 gewijzigd door enkele aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften te wijzigen.
Bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft de rechtbank het door [partij] en anderen hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 juli 2017, zoals gewijzigd bij besluit van 21 december 2017, vernietigd.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de maatschap en het college hoger beroep ingesteld.
De maatschap, het college en [partij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2020, waar de maatschap, vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Drunen en [gemachtigde A], het college, vertegenwoordigd door A.H.M. Krabbenborg en ing. A. Vos, en [partij] en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De maatschap exploiteert op het perceel een varkenshouderij. Het college heeft een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu verleend ten behoeve van een uitbreiding en wijziging van de varkenshouderij. De rechtbank heeft het daartegen door [partij] en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de omgevingsvergunning in dit geval niet had mogen worden verleend zonder dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: gedeputeerde staten) hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben in verband met de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. De eerder aan de maatschap verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) maakt volgens de rechtbank niet dat in dit geval kon worden volstaan met een melding op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb), omdat deze vergunning ziet op een ander stalsysteem dan waarop de verleende omgevingsvergunning ziet. Verder heeft de rechtbank overwogen dat voor het bepalen van de omvang van de ammoniakemissie niet zonder meer aansluiting kan worden gezocht bij de emissiefactoren die in de regeling ammoniak en veehouderij voor bepaalde emissiearme stalsystemen zijn opgenomen. De rechtbank heeft het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning om deze reden vernietigd.
Hoger beroepen
2. De maatschap en het college kunnen zich niet met deze uitspraak verenigen. Zij betogen in hoger beroep dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft overwogen dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend zonder een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten. De maatschap betoogt dat zij, nu zij ten tijde van het bestreden besluit beschikte over een vergunning op grond van de Nbw 1998, voor wat betreft de gevolgen van de beoogde wijziging voor Natura 2000-gebieden uitsluitend een melding op grond van de Wnb kon doen, hetgeen zij ook heeft gedaan. De uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, over het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (bekend als de PAS-uitspraak) waarbij de rechtbank aansluiting heeft gezocht, kan dat volgens hen niet anders maken, omdat deze uitspraak van na het bestreden besluit is.
Verder voeren de maatschap en het college aan dat voor zover het oordeel van de rechtbank juist is, de rechtbank ervoor had moeten kiezen om zelf in de zaak te voorzien, dan wel om met toepassing van artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een bestuurlijke lus toe te passen. De maatschap brengt in dit verband naar voren dat zij naar aanleiding van de PAS-uitspraak alsnog op 6 juni 2019 een aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb bij gedeputeerde staten heeft ingediend, zodat een verklaring van geen bedenkingen ten tijde van de aangevallen uitspraak niet meer nodig was.
2.1. Artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
b. het verrichten van een handeling als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 3.3, tweede of zevende lid, 3.8, tweede of zevende lid, 3.10, tweede of derde lid, of 3.31, eerste lid, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, 3.8, eerste lid of 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste lid, is aangevraagd of verleend."
Artikel 6.10
"Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben."
2.2. Bij uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, heeft de Afdeling, in vervolg op het arrest van het Hof van 7 november 2018, een oordeel gegeven over het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 en de daarop gebaseerde regelgeving. In die uitspraak wordt onder 33 tot en met 33.3 aandacht geschonken aan de aanvaardbaarheid van de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde grenswaarde niet overschrijden. Overwogen is dat de vastgestelde grenswaarde onverbindend is en dat dit betekent dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht, alsnog vergunningplichtig zijn en dat dit ook geldt voor activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold.
Het voorgaande betekent dat het college de omgevingsvergunning niet kon verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, eerste lid, van het Bor. De rechtbank heeft dit terecht overwogen. Dat de uitspraak van 29 mei 2019 dateert van na het besluit van 21 december 2017 betekent niet dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
Het betoog faalt in zoverre.
2.3. Bij besluit van 6 augustus 2020 hebben gedeputeerde staten een Wnb-vergunning verleend aan de maatschap naar aanleiding van de aanvraag daartoe van de maatschap op 6 juni 2019. [partij] en anderen hebben niet betwist dat deze aan de maatschap verleende Wnb-vergunning ziet op het in deze procedure van de verleende omgevingsvergunning aangevraagde gebruik. Deze aanvraag was ingediend voorafgaand aan de behandeling van de zaak ter zitting van de rechtbank. De rechtbank had daarom de aanvraag bij de beantwoording van de vraag of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven moeten betrekken. Nu de aanvraag om Wnb-vergunning ten tijde van de rechtbankuitspraak van 23 juli 2019 was ingediend bij gedeputeerde staten, is geen sprake van een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa van het Bor en was het college niet gehouden om een verklaring van geen bedenkingen te vragen aan gedeputeerde staten. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Nu dit gebrek geen herstel meer behoeft zal de Afdeling doende wat de rechtbank had behoren te doen de overige beroepsgronden behandelen om te kunnen beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
Het betoog slaagt.
Beroepsgronden
3. Voor zover [partij] en anderen betogen dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s is van belang dat zij niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.
4. [ partij] en anderen betogen dat weliswaar met luchtwassers potentieel goede resultaten zijn te bereiken, maar stellen dat in de praktijk veel misgaat bij de luchtwassers. In dit verband verwijzen zij, onder meer naar het door de Wageningen University & Research (WUR) uitgevoerde onderzoek naar geurverwijdering bij stallen door luchtwassystemen. Onvoldoende duidelijk is of de luchtwassers altijd het vereiste rendement behalen, aldus [partij] en anderen. Volgens [partij] zal daarnaast geluidsoverlast ontstaan als de luchtuitlaat van de luchtwassers wordt verkleind om te kunnen voldoen aan de huidige Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: de Rgv).
4.1. In maart 2018 heeft Wageningen University & Research (WUR) in het rapport 'Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen' de resultaten gepubliceerd van een onderzoek naar de reductiepercentages van luchtwassystemen in de praktijk. Daarin is geconcludeerd dat de geurreductie van gecombineerde luchtwassystemen in de praktijk veel lager is dan waar in de Rgv van wordt uitgegaan. Dit onderzoek vormde de aanleiding om de geuremissiefactoren voor deze luchtwassystemen in bijlage 1 bij de Rgv te verhogen.
Op 1 mei 2018 is het concept van de "Regeling tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur)" gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie daarover.
Op 20 juli 2018 is de "Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, van 17 juli 2018, nr. IENW/BSK-2018/147628, tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (wijzigingen rendement geur voor bepaalde luchtwassystemen en periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur)" overeenkomstig het op 1 mei 2018 gepubliceerde concept in werking getreden. Van belang is dat de geuremissiefactor voor het aangevraagde luchtwassysteem BWL 2009.12 is verhoogd, waarbij niet langer wordt uitgegaan van een geurreductie van 85%, maar van slechts 45%.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1741, dient evenwel bij het nemen van een besluit op een aanvraag om omgevingsvergunning het ten tijde van het besluit van toepassing zijnde Rgv te worden gehanteerd. Dit betekent in dit geval dat bij het besluit van 21 december 2017 getoetst diende te worden aan de Rgv zoals deze luidde voorafgaand aan de wijziging van 20 juli 2018. In zoverre bestaat er geen reden om over te gaan tot een verdergaande vernietiging van het bij besluit van 21 december 2017 gewijzigde besluit van 18 juli 2017.
Daarnaast is in het besluit van 21 december 2017 naar aanleiding van de gronden gericht tegen het besluit van 18 juli 2017 een extra voorschrift opgenomen in de omgevingsvergunning waarmee is geregeld dat het bereiden van voer inpandig moet plaatsvinden ter voorkoming van geuroverlast.
Het betoog faalt.
5. Het college heeft in een nader stuk van 29 juli 2020 en ter zitting van de Afdeling nader toegelicht dat, zoals zij ook bij de voorzieningenrechter van de rechtbank te kennen heeft gegeven, met een technische aanpassing aan de huidige voorschriften van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv) kan worden voldaan. Specifiek gaat het volgens het college om de opening van de luchtuitlaat van stal 3, oftewel de opening boven beide luchtwassers. Deze opening dient volgens het college te worden verkleind van 6,83 m2 naar 4,48 m2. Met deze verandering wijzigt niets aan de ventilatoren, niets aan het luchtkanaal en niets aan de opzet van de luchtwasser, maar verandert de luchtsnelheid van de uittredende ventilatielucht van 2,8 m/s naar 4,0 m/s. Deze verandering heeft volgens berekeningen van de maatschap echter wel een positief effect voor de geurbelasting waardoor met de nu geldende emissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers ruimschoots aan de wettelijke norm worden voldaan volgens het college. Verder heeft het college nader toegelicht dat met deze wijziging de ventilator weliswaar iets meer weerstand zal ondervinden, maar het toerental van de ventilator zal niet wijzigen waardoor de geluidsuitstoot volgens het college niet zal toenemen. De geluidsnorm van 45 dB(A) etmaalwaarde wordt ruimschoot gehaald, aldus het college.
5.1. [partij] en anderen weerspreken op zichzelf niet dat met de wijziging van de opening voldaan kan worden aan de normen van de Wgv, maar zij vrezen dat zij door deze wijziging geluidsoverlast gaan ondervinden. [partij] en anderen hebben de stelling van het college dat het bronniveau van de ventilator niet vergelijkbaar blijft aan de eerder vergunde situatie niet cijfermatig onderbouwd. Niet is gebleken aan de hand van concrete gegevens dat de gevolgen van deze wijziging dusdanig zijn dat de geluidsnormen zoals opgenomen in de voorschriften bij de omgevingsvergunning niet zullen worden nageleefd. Om die reden zal de Afdeling mede gelet op het bepaalde in artikel 8:41a van de Awb het door het college gewenste voorschrift aan de omgevingsvergunning verbinden en bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven.
6. De Afdeling merkt op dat de vraag of de inmiddels verleende vergunning op grond van de Wnb in stand kan blijven, niet in deze procedure, maar in een procedure op grond van de Wet natuurbescherming zal moeten worden beoordeeld. Dit doet er niet aan af dat het college geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan had mogen verlenen indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten onderkennen dat de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond. In hetgeen door [partij] en anderen is aangevoerd over de bij besluit van 6 augustus 2020 verleende Wnb-vergunning ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de Wnb op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat.
Slot en conclusie
7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bij besluit van 21 december 2017 gewijzigde besluit van 18 juli 2017 niet in stand zijn gelaten. De Afdeling ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten onder toevoeging van het door het college gewenste voorschrift en zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het nieuw te nemen besluit opnieuw ter inzage dient te worden gelegd behoeft gelet op de instandlating van de rechtsgevolgen geen bespreking meer in hoger beroep.
8. Het college dient ten aanzien van de maatschap op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juli 2019 in zaak nr. 17/4662, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bij besluit van 21 december 2017 gewijzigde besluit van 18 juli 2017 niet in stand zijn gelaten;
III. bepaalt dat aan de omgevingsvergunning de voorwaarde wordt verbonden dat de uitlaatopeningen boven de luchtwassystemen in stal 3 elk een oppervlakte van 4,48 m2 moeten hebben;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit voor het overige in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aalten tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aalten aan [appellante sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
700.