Uitspraak
202005343/2/R2.
Datum uitspraak: 30 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) hangende het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Limburg, gevestigd te Maastricht,
verzoeker,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 augustus 2020 in zaak nrs. 18/1015, 18/1016 en 18/1017 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college de op 6 oktober 2016 aan [wederpartij] verleende vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 ingetrokken.
Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 augustus 2020 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 april 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Het heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 1 december 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Jansen Schoonhoven en mr. A.C.H. Lahaije, bijgestaan door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te 's-Gravenhage, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak is gevoegd. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Waar gaat de zaak in grote lijnen over?
3. Op gronden in eigendom van [wederpartij] aan de [locatie] te Nuth bevindt zich een melkveehouderijbedrijf dat tot in ieder geval 2013 werd geëxploiteerd door een [pachter].
[wederpartij] heeft op 25 juni 2015 bij het college een aanvraag ingevolge de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 ingediend voor het wijzigen en exploiteren van het betrokken melkveehouderijbedrijf. Deze vergunning is hem bij besluit van 6 oktober 2016 verleend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 september 2017 heeft het college deze vergunning ingetrokken.
De zaak gaat over het besluit tot intrekking van deze vergunning, waaraan het college de artikelen 5.4, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet natuurbescherming ten grondslag heeft gelegd.
Volgens het college heeft [wederpartij] bij zijn aanvraag onjuiste gegevens verstrekt, omdat hij destijds niet de drijver van de inrichting was, dat was namelijk de pachter. Hij heeft daarom bij zijn aanvraag ten onrechte een beroep gedaan op hem ter beschikking staande emissierechten van de inrichting. Er was op het moment van de aanvraag echter geen sprake van ‘bestaande rechten’, omdat die rechten al waren benut in de vorm van externe saldering bij het verlenen van de vergunning aan de provincie op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de Buitenring Parkstad Limburg in 2013. Daarom is er bij de vergunningverlening aan [wederpartij] ten onrechte van uitgegaan dat een passende beoordeling ten behoeve van de natuurvergunning achterwege kon blijven, terwijl deze achteraf gezien wel nodig was, aldus het college.
Waarom heeft het college het verzoek ingediend?
4. De rechtbank heeft het besluit van het college van 3 april 2018 vernietigd en het college opdracht gegeven om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu de rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd is de verleende natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet natuurbescherming in te trekken, en zij verder heeft geoordeeld dat onvoldoende is komen vast te staan dat die bevoegdheid wel bestaat op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, de nieuwe beslissing op bezwaar slechts kan inhouden dat het primaire besluit wordt ingetrokken. Daardoor zal de natuurvergunning herleven en onmiddellijk kunnen worden gebruikt, waardoor direct extra stikstofdepositie zal ontstaan op nabijgelegen Natura-2000 gebied en de daar aanwezige stikstofgevoelige habitats.
Het college is er echter van overtuigd dat de uitleg van de rechtbank onjuist zal blijken te zijn en dat uiteindelijk de natuurvergunning niet zal herleven. Daarom heeft het gevraagd om schorsing van de opdracht van de rechtbank totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure, zodat het zo nodig eerst daarna opnieuw op het bezwaarschrift zal hoeven beslissen.
Spoedeisend belang
5. De voorzieningenrechter is, anders dan [wederpartij] betoogt, van oordeel dat het college een spoedeisend belang heeft bij het treffen van de gevraagde voorziening. Dit belang bestaat er in dat bij het nemen van het nieuwe besluit onomkeerbare gevolgen voor de natuur kunnen optreden.
Het oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] op 25 juni 2015 een complete en ontvankelijke aanvraag heeft ingediend die het college in staat heeft gesteld de aanvraag op alle aspecten te beoordelen. Dat [wederpartij] ten tijde van de aanvraag de melkveehouderij niet exploiteerde, is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant ter beoordeling van zijn aanvraag, nu het daarbij gaat om de gevolgen van de exploitatie van de veehouderij op de natuurgebieden in de omgeving en niet om wie de veehouderij exploiteert, heeft geëxploiteerd, of gaat exploiteren. [wederpartij] was verder als eigenaar, afgezien van verplichtingen voortvloeiend uit een pachtovereenkomst met [pachter], beschikkingsbevoegd om de veehouderij te exploiteren of te doen exploiteren. Samengevat weergegeven valt [wederpartij] naar het oordeel van de rechtbank geen verwijt te maken van een onjuiste of onvolledige aanvraag. Het college was daarom naar het oordeel van de rechtbank niet bevoegd om de natuurvergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb.
Voor zover het college aan de intrekking ook artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank overwogen dat eerst na het verlenen van de vergunning aan [wederpartij] de door het college bedoelde strijd met de wettelijke voorschriften is opgekomen, doordat de provincie de Buitenring in gebruik heeft genomen en daarbij de (stikstof)rechten van de melkveehouderij heeft ingezet als mitigerende maatregel. Naar het oordeel van de rechtbank komt verder de noodzaak van een passende beoordeling voor een natuurvergunning voor de exploitatie van de melkveehouderij pas aan de orde, indien komt vast te staan dat de bestaande rechten waarop [wederpartij] zijn aanvraag van 25 juni 2015 is gebaseerd, blijvend en definitief zijn komen te vervallen en in welke omvang dat het geval is in relatie tot de (omvang van de) aanvraag. De rechtbank is niet gebleken van een blijvend en definitief vervallen van relevante bestaande rechten waarop [wederpartij] zijn aanvraag heeft gebaseerd. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat de aan [wederpartij] verleende vergunning in strijd komt met wettelijke voorschriften als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb, in het bijzonder de noodzaak van een passende beoordeling.
Het standpunt van het college in hoger beroep
7. Het college heeft in hoger beroep betoogd dat de rechtbank bij de beoordeling van de gehanteerde intrekkingsgronden ten onrechte de vraag heeft betrokken of de omstandigheid dat de daar genoemde situaties zich voordoen, aan [wederpartij] te verwijten valt. Volgens het college is ten aanzien van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wnb niet van belang of aan [wederpartij] al dan niet verwijtbaar is dat de verstrekte gegevens onjuist of onvolledig blijken te zijn, maar slechts dát deze onjuist of onvolledig blijken te zijn. Zij waren onjuist of onvolledig, omdat de bestaande rechten waarvan bij de verlening van de vergunning aan [wederpartij] is uitgegaan, ook al waren betrokken bij het verlenen van de vergunning voor de wegverbinding Buitenring Parkstad Limburg. Ook ten aanzien van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wnb, betoogt het college onder meer dat de rechtbank ten onrechte verwijtbaarheid aan de zijde van [wederpartij] daarbij heeft betrokken.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
8. In beginsel bestaat in de situatie dat een bestuursorgaan een nieuw besluit op bezwaar moet nemen terwijl de hogerberoepsprocedure nog loopt, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter zal het verzoek van het college om de hierna volgende redenen toch toewijzen.
De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college dat gelet op hetgeen de rechtbank over de bevoegdheid tot intrekking van de vergunning in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, het college bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar met inachtneming van die uitspraak, geen andere ruimte heeft dan het primaire besluit te herroepen. Het oordeel van de rechtbank houdt namelijk in dat de bevoegdheid tot intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb, niet bestaat en de bevoegdheid op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, ook niet, zolang niet is gebleken van een blijvend en definitief vervallen van de relevante bestaande rechten waarop [wederpartij] zijn aanvraag heeft gebaseerd. Van dit laatste is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Het herleven van de natuurvergunning kan leiden tot onomkeerbare gevolgen voor de natuur.
De voorzieningenrechter overweegt verder dat het aan de Afdeling in de bodemprocedure is om te oordelen over hetgeen het college in hoger beroep naar voren heeft gebracht, waaronder de vraag over het in aanmerking nemen van verwijtbaarheid.
De rechtsvragen die in het hoger beroep aan de orde zijn, lenen zich niet voor beantwoording in deze procedure. De voorzieningenrechter is echter voorshands, gelet op hetgeen het college in hoger beroep naar voren heeft gebracht over het in aanmerking nemen van mogelijke verwijtbaarheid, en gelet op de tekst van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb, van oordeel dat in elk geval met betrekking tot die bepaling twijfel bestaat over de juistheid van de uitleg die de rechtbank daaraan heeft gegeven, zodat niet kan worden uitgesloten dat de uitspraak van de rechtbank op dit punt niet in stand zal blijven.
Daarnaast heeft [wederpartij] over zijn belangen gesteld dat die erin bestaan dat hij met de provincie in onderhandeling wenst te treden over de aankoop van de bestaande stikstofrechten waarover hij naar hij stelt nog altijd beschikt. Los van de zwaarte van dit belang, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden staande gehouden dat dit een belang is dat geen uitstel kan lijden tot na de uitspraak van de Afdeling in de hoofdzaak. Aan het natuurbelang dat ermee is gediend dat in afwachting van de uitspraak in de hoofdzaak geen nieuw besluit op bezwaar behoeft te worden genomen, wordt reeds daarom een zwaarder gewicht toegekend.
Wat is de eindconclusie en wat zijn de gevolgen van deze uitspraak?
9. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek toe te wijzen en de hiernavolgende voorziening te treffen.
10. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat het college geen nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] hoeft te nemen, totdat de Afdeling heeft beslist op het ingediende hoger beroep.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
schorst bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank van 19 augustus 2020 in zaak nrs. 18/1015, 18/1016, 18/1017, voor zover daarbij het college is opgedragen om in zaak nr. 18/1015 opnieuw een besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] en bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2020
641.
BIJLAGE
Wet natuurbescherming
Artikel 5.4, eerste lid, luidt:
"Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan."