Uitspraak
201902158/1/A2.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/1249 in het geding tussen:
[appellante] en [partij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2015 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang over 2015 afgewezen.
Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college opnieuw op het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar besloten, de ingangsdatum van de tegemoetkoming vastgesteld op 1 mei 2015 en een tegemoetkoming van € 1.419,97 per maand toegekend over de maanden mei en juni 2015.
Bij uitspraak van 1 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 oktober 2017 vernietigd voor zover daarin geen overwegingen met betrekking tot de ingebrekestelling en een beslissing over de
dwangsom zijn opgenomen. De hoogte van de door het college verschuldigde dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 1.260,00. Deze uitspraak is aangehecht.
[appellante] heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak bij de Centrale Raad van Beroep, die het hogerberoepschrift ter behandeling heeft doorgezonden naar de Afdeling.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2019, waar [appellante] is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellante] heeft voor haar twee kinderen gebruik gemaakt van kinderopvang bij het [kindercentrum]. Dit bestond uit dagopvang in de periode van 1 januari 2015 tot en met 16 augustus 2015 en ook uit buitenschoolse opvang in de periode van 17 augustus 2015 tot en met 31 december 2015. [appellante] is de kostwinner. Haar echtgenoot werkt niet, hij is arbeidsongeschikt. Gelet op zijn sociaal-medische indicatie maakt [appellante] sinds 2012 aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang van het college. De tegemoetkoming is gebaseerd op de "Nieuwe regeling tegemoetkoming kosten kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie, die met ingang van 1 juni 2015 is vervangen door de "Regeling tegemoetkoming kosten kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie 2015" (hierna beide: de Regeling).
2. [ appellante] maakt geen aanspraak op kinderopvangtoeslag van de Belastingdienst/Toeslagen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1938), is de uitvoering van de kinderopvang op sociaal-medische indicatie overgelaten aan het college van burgemeester en wethouders.
Geschil
3. [ appellante] heeft de aanvraag om een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang voor 2015 op 17 november 2015 ingediend. Volgens het college is dit te laat. Het college heeft de ingangsdatum daarom vastgesteld op mei 2015 en geen tegemoetkoming toegekend van januari tot en met april 2015. Naast het geschil over de ingangsdatum van de tegemoetkoming over 2015 zijn partijen verdeeld over de omvang van de tegemoetkoming over mei tot en met december 2015.
Voorgeschiedenis
4. In het besluit van 7 december 2015 is de tegemoetkoming over 2015 afgewezen. Dit besluit is herroepen bij besluiten van 5 oktober 2016. Het college heeft de ingangsdatum vastgesteld op 1 juli 2015 en alsnog een tegemoetkoming van € 234,40 per maand voor het oudste kind toegekend over de periode van 1 juli 2015 tot en met 16 augustus 2015. Voor het jongste kind heeft het college over de periode van 1 juli 2015 tot en met 16 augustus 2015 een bedrag van € 1.185.57 per maand aan [appellante] toegekend en over de periode van 17 augustus 2015 tot en met 31 december 2015 een bedrag van € 790,29 per maand. Het bezwaar van [appellante] tegen deze besluiten heeft het college bij besluit van 13 december 2016 ongegrond verklaard.
5. Bij uitspraak van 5 juli 2017 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 13 december 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat bij een nieuw te nemen besluit 1 mei 2015 als ingangsdatum voor de hand ligt.
6. Ter uitvoering van die uitspraak heeft het college op 17 oktober 2017 opnieuw een besluit genomen op het bezwaar, waarin de tegemoetkoming is toegekend met ingang van 1 mei 2015. In de door [appellante] gestelde omstandigheden dat zij naast de zorg voor haar echtgenoot en kinderen in 2015 ook moeite heeft gehad om haar baan te behouden, heeft het college geen aanleiding gezien om uit te gaan van de door haar gewenste ingangsdatum van 1 januari 2015. Volgens het college stonden de gestelde omstandigheden er niet aan in de weg de aanvraag op tijd in te dienen en is niet gebleken dat de ingangsdatum van 1 mei 2015 tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.
Aangevallen uitspraak
7. [ appellante] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 oktober 2017. De rechtbank heeft in de uitspraak van 1 februari 2019, die hier ter beoordeling voorligt, voor zover hier van belang, overwogen dat zij in de eerdere uitspraak van 5 juli 2017 het besluit van 13 december 2016 heeft vernietigd voor zover het betrekking heeft op de ingangsdatum. Het college heeft zich voor de ingangsdatum aangesloten bij de overweging in die eerdere uitspraak. [appellante] heeft volgens de rechtbank niet weersproken dat de tegemoetkoming is vastgesteld overeenkomstig de urenomvang die in de sociaal-medische indicatie is bepaald. De rechtbank heeft het beroep in zoverre ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder overwogen dat de overige beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud in die eerdere uitspraak van 5 juli 2017 zijn verworpen. [appellante] heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld, zodat zij van de juistheid van dit oordeel dient uit te gaan.
Hoger beroep
8. [ appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat zij niet heeft weersproken dat de tegemoetkoming is vastgesteld overeenkomstig de urenomvang die in de sociaal-medische indicatie is bepaald, voorbij is gegaan aan haar betoog dat het besluit van 17 oktober 2017 geen nadere gegevens bevat over de hoogte van de tegemoetkoming. [appellante] stelt dat zij de omvang van de tegemoetkoming dus niet kon bestrijden. Zij betoogt verder dat het nieuwe advies is gebaseerd op een 32-urige werkweek, terwijl zij 40 uur werkte. Volgens [appellante] had het college hiermee rekening moeten houden.
8.1. De Afdeling volgt [appellante] niet in het betoog dat het besluit van 17 oktober 2017 geen nadere gegevens bevat. Uit het besluit volgt dat het college de tegemoetkoming over mei en juni 2015 heeft vastgesteld op een bedrag van € 1.419,97 per kind per maand op grond van de volgende berekening. De kosten bedragen volgens het besluit € 1.185,57 per kind per maand (40 uren per week dagopvang = 173,33 uren per maand x € 6,84), dus in totaal voor twee kinderen € 2.371,14 per maand. Met aftrek van het bedrag van € 951,17 per maand, de door het college berekende draagkracht, bedraagt de tegemoetkoming € 1.419,97 per maand over mei en juni 2015.
Uit de berekening volgt dat het college is uitgegaan van 40 uur per week dagopvang per kind. De Afdeling volgt het betoog dat het college is uitgegaan van een 32-urige werkweek dan ook niet.
Er zijn ook verder geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de berekening van de tegemoetkoming niet juist is. De enkele stelling van [appellante] ter zitting dat de kinderen meer dan 40 uren per week zijn opgevangen, mede in verband met haar reistijd, geeft geen aanleiding tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het college kent een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang toe. Dit betekent dat niet alle kosten worden gedekt. Een deel van de kosten blijft voor rekening van de ouder.
8.2. Voor zover [appellante] betoogt dat zij nadere gegevens mist over de tweede helft van het toeslagjaar 2015, verwijst de Afdeling naar de besluiten van 5 oktober 2016 waarin de tegemoetkoming over die periode is toegekend. De Afdeling begrijpt het besluit van 17 oktober 2017 dus zo, dat de hierin vermelde tegemoetkoming over mei en juni 2015 een aanvulling is op de bij besluiten van 5 oktober 2016 toegekende tegemoetkoming.
Het betoog faalt.
9. [ appellante] betoogt dat de rechtbank er in haar uitspraak van 1 februari 2019 aan voorbij is gegaan dat de beroepsgrond dat de ingangsdatum 1 januari 2015 zou moeten zijn niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud is verworpen in de eerdere uitspraak van 5 juli 2017. [appellante] wijst erop dat de rechtbank bij die uitspraak niet meer heeft overwogen dan dat 1 mei 2015 als ingangsdatum voor de hand ligt bij een nieuw te nemen besluit.
9.1. Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van 1 februari 2019. De overweging van de rechtbank over het uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verwerpen van beroepsgronden, heeft geen betrekking op de beroepsgrond over de ingangsdatum, maar op de overige beroepsgronden. De rechtbank heeft met betrekking tot de ingangsdatum overwogen dat het college voor de nieuwe ingangsdatum van 1 mei 2015 heeft aangesloten bij de overweging in de eerdere uitspraak van 5 juli 2017. Gelet hierop, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien het besluit van het college te vernietigen.
Voor zover het betoog zo moet worden begrepen dat de rechtbank ten onrechte de ingangsdatum van 1 mei 2015 in stand heeft gelaten, slaagt dit betoog.
Hiertoe is van belang dat de geldende regelgeving tegenstrijdig en daarmee onduidelijk is. Op grond van de artikelen 9 en 10 van de Verordening Wet kinderopvang gemeente Groningen (hierna: de Verordening) wordt de tegemoetkoming voor de periode van een jaar verleend met ingang van de datum waarop de aanvraag voor de tegemoetkoming door het college in ontvangst is genomen. Ingevolge artikel 12 van de Regeling die tot juni 2015 gold en artikel 11 van de Regeling die daarna gold, wordt de tegemoetkoming voor een periode van maximaal zes maanden verleend. De tegenstrijdigheid in deze regelgeving brengt met zich dat het voor een aanvrager onduidelijk is of de aanvraag om een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang eens per halfjaar of eens per jaar bij het college moet worden ingediend. De tegenstrijdigheid in de regelgeving roept onder meer de vraag op of de aanvraag van [appellante] van 25 juli 2014 zich ook uitstrekte tot het eerste halfjaar van 2015. Dit kon ter zitting niet worden opgehelderd.
Verder is van belang dat [appellante] sinds 2012 op aanvraag van het college tegemoetkomingen in de kosten van de kinderopvang heeft ontvangen. Gelet op de medische adviezen is het college ermee bekend dat de echtgenoot van [appellante] structureel, sinds 1994, kampt met medische klachten. Het college weet ook dat de kinderopvang in dit geval noodzakelijk is voor [appellante] om de zorg voor haar gezin te kunnen combineren met haar werk. Het gaat hier dus om langdurige problematiek, waarbij er geen reden was om aan te nemen dat de situatie in 2015 anders zou zijn.
Gelet op de onduidelijke regelgeving en de bestendige situatie, heeft het college [appellante] niet in redelijkheid kunnen tegenwerpen dat zij de aanvraag over 2015 te laat heeft ingediend. Dit betekent dat zij naar het oordeel van de Afdeling ook recht heeft op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang over de maanden januari tot en met april 2015.
Nadere dwangsom
10. Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Op grond van artikel 8:55c van de Awb stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast, indien het beroep gegrond is.
11. In de uitspraak van 1 februari 2019 heeft de rechtbank overwogen dat het college niet tijdig een nieuw besluit op het bezwaar heeft genomen en meer dan 42 dagen zijn verstreken voordat het college het nieuwe besluit van 17 oktober 2017 aan [appellante] heeft bekendgemaakt. De rechtbank heeft daarom de hoogte van de door het college verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb vastgesteld op een bedrag van € 1.260,00. De Afdeling begrijpt uit het nadere stuk van [appellante] dat zij een nadere dwangsom wenst. Er bestaat echter geen grond voor de toekenning van nog een bedrag naast de maximale dwangsom die al in de uitspraak van 1 februari 2019 is toegewezen.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op de ingangsdatum van de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang over 2015. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2017 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren, voor zover het betrekking heeft op de vaststelling van de ingangsdatum op 1 mei 2015. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Judiciële lus
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/1249, voor zover deze betrekking heeft op de ingangsdatum van de tegemoetkoming;
III. bevestigt die uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover het betrekking heeft op de vaststelling van de ingangsdatum op 1 mei 2015;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 17 oktober 2017, kenmerk JZ/10687/38016, voor zover die ingangsdatum is vastgesteld;
VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Groningen op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellante] toe te zenden;
VII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VIII. wijst het verzoek om vaststelling van een nadere dwangsom af;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 128,00 (zegge: honderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Michiels w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer griffier
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
615.
Wet kinderopvang (Wko)
Artikel 1.13
Het college kan aan een ouder als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, onderdelen c, e, j, k of l, een tegemoetkoming verstrekken in aanvulling op de kinderopvangtoeslag, zodanig dat het totaal van de kinderopvangtoeslag en de tegemoetkoming niet meer bedraagt dan de kosten van kinderopvang, bedoeld in artikel 1.7, eerste lid.
Verordening Wet kinderopvang gemeente Groningen (VWk)
Artikel 8 Weigeringsgrond
Het college weigert de tegemoetkoming indien de ouder niet behoort tot de personen als bedoeld in artikel 22 van de wet.
Artikel 9 Ingangsdatum van de tegemoetkoming
1. De tegemoetkoming wordt verleend met ingang van de datum waarop de aanvraag voor de tegemoetkoming door het college in ontvangst is genomen.
2. Als op deze datum nog geen kinderopvang plaatsvindt, wordt de tegemoetkoming verleend met ingang van de datum waarop de kinderopvang zal plaatsvinden.
Artikel 10 De periode waarvoor de tegemoetkoming wordt verleend
1. De tegemoetkoming wordt verleend voor de periode van een tegemoetkomingsjaar.
2. In afwijking van het eerste lid kan het college de tegemoetkoming voor een andere periode verlenen.
Artikel 11 Omvang van de kinderopvang
1. Het college verleent de tegemoetkoming voor het aantal uren kinderopvang dat door de ouder is aangevraagd.
2. In afwijking van het eerste lid verleent het college bij een ouder als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onderdeel a, of tweede lid, onderdeel a, van de wet de tegemoetkoming voor het aantal uren kinderopvang dat naar zijn oordeel redelijkerwijs noodzakelijk is voor de combinatie van arbeid en zorg.
Nieuwe regeling tegemoetkoming kosten kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie (geldend van 1 januari 2011 tot 1 juni 2015)
Artikel 4 Doelgroep
Deze regeling is van toepassing op een ouder, die woonachtig is in de gemeente Groningen, hetgeen blijkt uit een inschrijving in dc Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens,
en:
a. die tot de categorie personen behoort met een lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke of psychische beperking en voor wie bij besluit als bedoeld in artikel 7 is vastgesteld dat een of meer van deze beperkingen kinderopvang noodzakelijk maken, of
b. die een kind heeft ten aanzien van wie bij besluit als bedoeld in artikel 7 is vastgesteld dat kinderopvang in het belang van een goede en gezonde ontwikkeling van dat kind noodzakelijk is.
Artikel 7 Vaststelling noodzaak van kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie
1. Het college stelt op aanvraag van de ouder vast of hij of zijn partner een persoon is:
a. met een lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke of psychische beperking en in welke mate om die reden, kinderopvang noodzakelijk is, of
b. die een kind heeft waarvoor en in welke mate kinderopvang in het belang van een goede en gezonde ontwikkeling van dat kind noodzakelijk is.
Artikel 10 Aanspraak op een tegemoetkoming
Een ouder heeft aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie indien:
a. het college op grond van hel bepaalde in artikel 7 heeft vastgesteld in welke mate deze ouder in aanmerking behoort te komen voor een tegemoetkoming in deze kosten vanwege een gebleken noodzaak op grond van sociaal-medische indicatie, en
b. het betreft kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum of gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau, als bedoeld in de wet.
Artikel 11 Hoogte van de tegemoetkoming
De tegemoetkoming is gebaseerd op de geldende marktconforme tarieven van kinderopvang. De hoogte van de tegemoetkoming wordt berekend door toepassing van de draagkrachtregels met betrekking tot het inkomen voor bijzondere bijstand zoals deze op 19 juli 2006 zijn vastgesteld door de gemeenteraad.
Artikel 12 De periode waarvoor de tegemoetkoming wordt verleend
De tegemoetkoming wordt verleend voor een periode van maximaal zes maanden.
Regeling tegemoetkoming kosten kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie 2015
Artikel 9 Aanspraak op een tegemoetkoming
Een ouder heeft aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van kinderopvang op grond van sociaal-medische indicatie indien:
a. het college op grond van hel bepaalde in artikel 7 heeft vastgesteld in welke mate deze ouder in aanmerking behoort te komen voor een tegemoetkoming in deze kosten vanwege een gebleken noodzaak op grond van sociaal-medische indicatie, en
b. het kinderopvang betreft in een geregistreerd kindercentrum of geregistreerde buitenschoolse opvang accommodatie of geregistreerde gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau, als bedoeld in de wet.
Artikel 10 Hoogte van de tegemoetkoming
1. De hoogte van de kosten van kinderopvang is gebaseerd op de geldende
marktconforme tarieven van kinderopvang.
2. De hoogte van de tegemoetkoming wordt berekend door toepassing van de draagkrachtregels met betrekking tot het inkomen voor bijzondere bijstand zoals deze zijn vastgelegd in de Beleidsregels algemene en bijzondere bijstand
Participatiewet, I0AW, IOAZ en Bbz 2004.
Artikel 11 De periode waarvoor de tegemoetkoming wordt verleend
1. De tegemoetkoming wordt verleend voor een periode van maximaal zes maanden.
2. De tegemoetkoming als bedoeld in het voorgaande lid kan eenmaal worden verlengd met een periode van maximaal zes maanden.
3. Slechts in geval van zeer dringende redenen kan na de verlenging als bedoeld in het tweede lid, de tegemoetkoming voor een tweede maal worden verlengd met een periode van maximaal zes maanden.
4. Artikel 7 is van overeenkomstige toepassing in geval van het beoordelen van de noodzaak voor verlenging van de tegemoetkoming als bedoeld in het tweede en derde lid. In het laatste geval dient de gemeente-arts ook aan te gegeven waaruit de zeer dringende redenen bestaan.
Artikel 12 Omvang van de kinderopvang
1. De urenomvang van de kinderopvang bedraagt maximaal 20 uren per week of maximaal 90 uren per maand, ten behoeve van een kind dat nog niet naar de basisschool gaat.
2. De urenomvang van de kinderopvang ten behoeve van een kind dat naar de basisschool gaat bedraagt maximaal acht uren per week of maximaal 36 uren per maand.
Artikel 13 Nadere regels en hardheidsclausule
1. In gevallen waarin deze regeling niet voorziet, beslist het college.
2. Het college kan nadere regels stellen over de uitvoering van deze regeling.
3. Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager afwijken van het bepaalde bij of krachtens deze regeling, indien toepassing van de regeling tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.