Uitspraak
202001376/1/A3.
Datum uitspraak: 4 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2020 in zaken nrs. 18/6466 en 18/6467 in de gedingen tussen:
[appellante sub 1],
[appellante sub 2],
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 25 oktober 2017 heeft de minister van Economische Zaken onder verbeurte van een dwangsom [appellante sub 1] en [appellante sub 2] gelast om bij het op de Europese markt brengen van hout de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van de Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (hierna: de Houtverordening) volledig te doorlopen en/of toe te passen.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 juli 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 januari 2020 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante sub 1], [appellante sub 2] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
Environmental Investigation Agency (hierna: EIA) heeft als derde-belanghebbende deelgenomen aan het geding en heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2021, waar [appellante sub 1] en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. P.M.J. de Haan, advocaat te Etten-Leur, vergezeld door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.M. Scheffer en M. Wortel, zijn verschenen. EIA, vertegenwoordigd door [gemachtigde E], heeft via een videoverbinding als toehoorder de zitting bijgewoond.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] importeren teakhout uit Myanmar naar Nederland. De minister heeft hun een last onder dwangsom opgelegd die tot doel heeft ervoor te zorgen dat zij bij het op de Europese markt brengen van hout de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van Pro de Houtverordening volledig doorlopen en/of toepassen. Aanleiding hiervoor is dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) tijdens een inspectie op 18 juni 2016 heeft geconstateerd dat [appellante sub 1] hout op de markt heeft gebracht terwijl zij niet voldeed aan artikel 18 van Pro de destijds geldende Flora- en faunawet, gelezen in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit uitvoering Europese houtverordening, door onvoldoende zorgvuldigheid te betrachten bij het op de markt brengen van hout. [appellante sub 1] heeft een mondelinge waarschuwing gekregen voor deze overtreding. Vervolgens heeft de NVWA bij een herinspectie op 16 maart 2017 geconstateerd dat [appellante sub 1], samen met [appellante sub 2], bij het op de markt brengen van hout onvoldoende zorgvuldigheid heeft betracht. De inspecteurs hebben vastgesteld dat zij het stelsel van zorgvuldigheidseisen onvoldoende hebben toegepast bij het op de markt brengen van partijen teakhout uit Myanmar op 10 januari 2017.
Bestreden besluiten
3. Bij de besluiten van 25 oktober 2017 heeft de minister van Economische Zaken een last onder dwangsom opgelegd omdat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] bij het op de Europese markt brengen van een zending teakhout op 10 januari 2017 in strijd hebben gehandeld met (het per 1 januari 2017 geldende) artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb), gelezen in samenhang met artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling natuurbescherming (hierna: de Rnb). De last heeft tot doel ervoor te zorgen dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] bij het op de Europese markt brengen van hout de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van Pro de Houtverordening volledig doorlopen en/of toepassen en daarmee verdere overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb voorkomen. Wanneer zij hieraan geen gevolg geven binnen twee maanden na dagtekening van de besluiten, verbeuren zij een dwangsom van € 20.000,00 voor elke kubieke meter teakhout en/of teakhoutproducten die zij op de Europese markt brengen, tot een maximum van € 800.000,00. De minister heeft daarbij bepaald dat de last gedurende een jaar van toepassing is.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft deze besluiten in bezwaar gehandhaafd onder verbetering van de motivering in die zin dat waar de term "Europese markt" wordt gebruikt, "interne markt" gelezen moet worden.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] zich voorafgaand aan het op de interne merkt brengen van het hout op de hoogte dienden te stellen van de toepasselijke wet- en regelgeving en in het bezit moesten zijn van de benodigde documenten en informatie, waaronder informatie over de locatie waar is gekapt. Over de zending teakhout van 10 januari 2017 is de rechtbank van oordeel dat zij deze stap van het stelsel van zorgvuldigheidseisen niet volledig hebben uitgevoerd. Met de door hen overgelegde documenten zijn niet alle stappen in de keten gedekt. Omdat niet in geschil is dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] voorafgaand aan de import van het teakhout op 10 januari 2017 geen mitigerende maatregelen hadden genomen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Houtverordening, concludeert de rechtbank dat zij met betrekking tot het op de interne markt brengen van die zending niet alle stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen volledig hebben uitgevoerd. Daarmee hebben zij in strijd gehandeld met artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb en was de minister bevoegd om op grond van artikel 7.2, tweede lid, van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) handhavend op te treden. De rechtbank volgt [appellante sub 1] en [appellante sub 2] ook niet in hun betoog dat zij ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten voldeden aan stap 3 van het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Uit de aanwezige documenten van DoubleHelix blijkt niet op welke wijze onderzoek is gedaan in de gehele keten van kap tot export en waarom het risico op het op de markt brengen van illegaal gekapt hout verwaarloosbaar wordt geacht naar aanleiding van de audits. De aard van de overtreding brengt bovendien met zich dat de geconstateerde overtreding niet alsnog ongedaan kan worden gemaakt. Verder is de rechtbank van oordeel dat de minister kon overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom zonder dat daar een schriftelijke waarschuwing aan vooraf was gegaan. Ook is de rechtbank van oordeel dat de Houtverordening, de Uitvoeringsverordening en de richtsnoeren voldoende duidelijk maken welke elementen het stelsel van zorgvuldigheidseisen behelst en hoe deze kunnen worden ingevuld. De omstandigheid dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat stelsel naar eigen inzicht kunnen inrichten betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de last daarmee te onbepaald zou zijn.
Beoordeling gronden
Handhavingsverzoek
5. Pas in hoger beroep heeft de minister het handhavingsverzoek van EIA uit Londen van 13 oktober 2016 overgelegd. Volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] is EIA, gelet op haar statuten, geen belanghebbende. Het is in strijd met de goede procesorde dat de minister heeft nagelaten te motiveren waarom hij desalniettemin tot handhaving is overgegaan. Bovendien bevat het handhavingsverzoek volgens hen achterhaalde en foutieve informatie over het importeren van hout uit Myanmar. De minister heeft volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsvereiste door die informatie niet te verifiëren en door hun niet de kans te geven op dat handhavingsverzoek te reageren.
5.1. Dit betoog faalt. De minister heeft een zelfstandige toezichthoudende en handhavende bevoegdheid. Artikel 19, eerste lid, van de Houtverordening verplicht de lidstaten tot sancties op inbreuken op de verordeningsbepalingen en tot het nemen van alle maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat die bepalingen worden uitgevoerd. Ook volgt uit overweging 22 van de Preambule dat de bevoegde autoriteiten zich moeten inspannen om controles uit te voeren als zij beschikken over relevante informatie, met inbegrip van door derden geuite bezwaren. Bovendien is de minister niet alleen tot handhaving overgegaan naar aanleiding van het verzoek van EIA. Zoals volgt uit het rapport van bevindingen van 29 juni 2017 hebben ook eerdere toezichtonderzoeken - bij onder meer [appellante sub 2] - daartoe aanleiding gegeven.
Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. De minister heeft zich bij de besluiten van 25 oktober 2017 niet louter gebaseerd op de door EIA overgelegde informatie, maar daaraan een zelfstandig onderzoek ten grondslag gelegd. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben zich door middel van een zienswijze tegen het voornemen en bezwaar en (hoger) beroep voldoende daarover kunnen uitlaten.
Overtreding
6. Volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat stap 1 van de Houtverordening betekent dat de vergaarde informatie alle stappen van de productieketen afdoende moet dekken, te weten vanaf de kap tot aan de import van het hout op de interne markt, waaronder ook informatie over de locatie van de kap valt. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat niet alle stappen in de keten worden gedekt. Zij voeren aan dat in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Houtverordening een minder zware eis wordt gesteld. Voor stap 1 van het stelsel van zorgvuldigheidseisen hoeft geen informatie over de kaplocatie zelf verzameld te worden. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het stelsel van zorgvuldigheidseisen niet voorschrijft welke specifieke documentatie of informatie moet worden vergaard met als motivering dat de wet- en regelgeving in verschillende landen andere documenten verlangen. Die uitleg komt volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] niet overeen met artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Houtverordening. Zij wijzen er ook op dat de "Richtsnoeren voor de EU-Houtverordening" van de Europese Commissie van 12 februari 2016 (C(2016) 755; hierna: de Richtsnoeren) niet wettelijk bindend zijn. Bovendien volgt uit pagina 3 en 5 van die richtsnoeren dat geen informatie bekend hoeft te zijn over de kaplocatie. De Uitvoeringsverordening (EU) nr. 607/2012 van de Europese Commissie van 6 juli 2012 stelt evenmin de eis dat de kaplocatie bekend dient te zijn. Hooguit volgt daaruit dat de eis kan worden gesteld dat de kapconcessie bekend moet zijn. Dat is niet hetzelfde als de daadwerkelijke kaplocatie. Verder wijzen zij erop dat zij in bezwaar de vervoersdocumenten, namelijk de removal passes, van de verzamelplaats naar het logdepot van het staatsbedrijf Myanmar Timber Enterprise (hierna: MTE) hebben overgelegd en dat wel degelijk alle stappen uit de keten waren gedekt. Tot slot wijzen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] erop dat in de uitspraak van de rechtbank Jönköping (Zweden) van 18 mei 2018, zaak nr. 4093-17 staat dat met illegaal gekapt volgens artikel 2, onder g, van de Houtverordening wordt bedoeld "gekapt in strijd met de toepasselijke wetgeving in het land van afwerking". Volgens hen voldoet het door hen ingevoerde hout aan de wetgeving van Myanmar. Zij hebben geen illegaal gekapt hout geïmporteerd. Onder verwijzing naar de Zweedse uitspraak betogen zij bovendien dat het aan de minister is om te bewijzen dat illegaal gekapt hout is geïmporteerd. Daarin is de minister volgens hen niet geslaagd.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571) heeft de Houtverordening als doelstelling de bestrijding van illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel. Ze bevat in verband met die doelstelling een aantal elementen. In de eerste plaats kent de Houtverordening een verbod om illegaal gekapt hout of houtproducten die van zulk hout zijn gemaakt, op de markt te brengen. In de tweede plaats hebben marktdeelnemers een zorgvuldigheidsverplichting. Marktdeelnemers die hout of houtproducten voor de eerste keer op de interne markt aanbieden, dat wil zeggen in de lidstaten van de Europese Unie, moeten passende stappen nemen om zich ervan te verzekeren dat er geen illegaal gekapt hout en producten van zulk hout worden aangeboden. En ten slotte zijn handelaren in hout en houtproducten die al op de interne markt zijn gebracht, verplicht een register van leveranciers en klanten bij te houden. In deze zaak staat de zorgvuldigheidsverplichting van marktdeelnemers centraal.
De zorgvuldigheidsverplichting is neergelegd in artikel 4 van Pro de Houtverordening. Op grond van die bepaling hebben marktdeelnemers de verplichting om de nodige zorgvuldigheid te betrachten bij het op de interne markt brengen van hout of houtproducten. Om die verplichting na te komen moeten de marktdeelnemers een stelsel van zorgvuldigheidseisen toepassen en handhaven. Dat stelsel is omschreven in artikel 6 van Pro de Houtverordening. Het omvat drie kernelementen, te weten toegang tot informatie, een risicobeoordeling en de beperking van het onderkende risico. Marktdeelnemers kunnen er ook voor kiezen om zich aan te sluiten bij een toezichthoudende organisatie en gebruik te maken van het door die organisatie ingevoerde zorgvuldigheidsstelsel. De lidstaten moeten regels vaststellen over de sancties die van toepassing zijn bij inbreuken op de bepalingen van de Houtverordening. De administratieve sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn en kunnen onder meer inhouden het opleggen van een boete, de inbeslagname van het betrokken hout en de betrokken houtproducten en de onmiddellijke schorsing van de vergunning tot uitoefening van commerciële activiteiten. Dit staat in artikel 19 van Pro de Houtverordening. Daarnaast is in artikel 10, vijfde lid, van de Houtverordening geregeld dat de bevoegde autoriteiten bij vastgestelde tekortkomingen een kennisgeving kunnen afgeven van door de marktdeelnemer te nemen corrigerende maatregelen.
6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3058, moet de uitleg van bepalingen van Unierecht plaatsvinden volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode is bij de uitleg van de tekst van artikel 4, tweede lid, van de Houtverordening in de eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (zie punt 18 van het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335). Verder moet de betrokken bepaling, gelet op de noodzaak van een eenvormige uitlegging van deze versies, indien daartussen verschillen bestaan, worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404). Ook als de taalversies volledig overeenstemmen, moet in het oog worden gehouden dat het Unierecht een eigen terminologie bezigt. In de tweede plaats moet bij de bepaling van de betekenis en de draagwijdte van die begrippen volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie rekening worden gehouden zowel met de bewoordingen van de betrokken bepalingen van het Unierecht als met de context ervan, alsook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken en met de ontstaansgeschiedenis van die regeling (zie punt 58 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413). In de derde plaats kan de considerans van de Houtverordening de inhoud van de bepaling preciseren (vgl. punt 42 van het arrest van het Hof van Justitie van 11 juni 2015, C-554/13, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377.
6.3. Het is de Afdeling niet gebleken dat de verschillende taalversies van de relevante bepalingen uit de Houtverordening onderling verschillen vertonen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571) zijn bij de interpretatie van artikel 4, tweede lid, en artikel 6 van Pro de Houtverordening, de Richtsnoeren, hoewel niet bindend, van belang. In die Richtsnoeren staat dat het stelsel van zorgvuldigheidseisen kan worden omschreven als een goed gedocumenteerde en geteste stapsgewijze methode die ook controlemechanismen omvat en die beoogt consistente en wenselijke resultaten te produceren binnen een bedrijfsproces.
6.4. Uit de Houtverordening kan worden afgeleid dat de Europese wetgever een zeker risico aanvaardt van op de markt komen van illegaal gekapt hout, als dat risico maar zoveel als doenlijk wordt geminimaliseerd door de marktdeelnemers. Daarom is naast het in artikel 4, eerste lid, van de Houtverordening opgenomen verbod om fout hout te importeren, in artikel 4, tweede lid, een gebod opgenomen. Op grond van artikel 4, tweede lid, betrachten de marktdeelnemers zorgvuldigheid wanneer zij hout of houtproducten op de markt brengen. Daartoe passen zij het stelsel van zorgvuldigheidseisen toe, dat in artikel 6 is Pro omschreven.
6.5. De zorgvuldigheidseisen verplichten marktdeelnemers tot het inwinnen van informatie over het hout en de houtproducten die worden verwerkt en over de leveranciers met het oog op een volledige risicobeoordeling. Artikel 6 van Pro de Houtverordening specificeert twee categorieën van informatie die moet worden beoordeeld:
- artikel 6, eerste lid, onder a noemt specifieke informatie die betrekking heeft op het hout of houtproduct zelf; een beschrijving, met inbegrip van de handelsnaam en het type product alsmede de gebruikelijke benaming van de boomsoort en, indien van toepassing, de volledige wetenschappelijke benaming daarvan, het land waar het hout is gekapt en, indien van toepassing i) het subnationale gebied waar het hout is gekapt; alsmede ii) de kapconcessie, de hoeveelheid (uitgedrukt in omvang, gewicht of aantal eenheden), de naam en adres van de persoon die het hout aan de marktdeelnemer heeft geleverd, de naam en adres van de handelaar aan wie het hout of de producten daarvan zijn geleverd en documenten of andere informatie waaruit blijkt dat het hout of de houtproducten in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving zijn;
- artikel 6, eerste lid, onder b noemt algemene informatie op basis waarvan de productspecifieke informatie over de prevalentie van illegale kap van specifieke boomsoorten; door middel van risicobeoordelingsprocedures die de marktdeelnemer in staat stellen om het risico dat illegaal gekapt hout of houtproducten van dergelijk hout op de markt worden gebracht, te analyseren en in te schatten.
Van een verwaarloosbaar risico is slechts sprake wanneer de houtaanvoer, na een volledige beoordeling van zowel de algemene informatie als die over het specifieke product, geen reden tot zorg vormt.
6.6. Uit het voorgaande volgt dat de verzamelde informatie ten behoeve van het stelsel van zorgvuldigheidseisen alle stappen van de productieketen afdoende moet dekken, vanaf de kap tot aan de import van het hout op de interne markt. De verzamelde documentatie moet worden beoordeeld als een geheel en alle stappen uit de gehele toeleverketen moeten traceerbaar zijn. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat daaronder ook informatie valt over de locatie waar is gekapt, bijvoorbeeld in de vorm van een regeling die het recht verleent om op die plek hout te kappen. Volgens de Richtsnoeren moet het hout van een product te traceren zijn naar de plaats waar het hout is gekapt. In de Richtsnoeren wordt slechts één situatie genoemd waarin het product niet herleid hoeft te kunnen worden tot het bos waar het hout gekapt is. De doelstelling van de zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van Pro de Houtverordening is dan ook dat met het stelsel van zorgvuldigheidseisen de volledige keten, waaronder de locatie waar het hout gekapt is, traceerbaar moet zijn.
6.7. Voor het stelsel van zorgvuldigheidseisen is van belang dat de verschillende documenten op elkaar aansluiten; dat duidelijk is wat ieder document bewijst; op welk systeem het document gebaseerd is en hoe betrouwbaar en geldig elk document is. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat zij door het alsnog overleggen van de vervoersdocumenten van de verzamelplaats naar het logdepot wel degelijk alle stappen uit de keten hebben gedekt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, ook indien rekening wordt gehouden met de aanwezige vervoersvergunningen van de stammen van de verzamelplaats in het bos naar het logdepot van MTE, er nog documenten ontbreken voor de fase van de houtkap en documenten met betrekking tot het zagen van het hout. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat met betrekking tot de zending teakhout van 10 januari 2017 de eerste stap van het stelsel van zorgvuldigheidseisen niet volledig is uitgevoerd, omdat met de door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] overgelegde documenten niet alle stappen van de keten zijn gedekt.
6.8. Zoals volgt uit de conclusie van de AG van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738 wordt door het volgens artikel 6 verplichte Pro due diligence-stelsel, geboden in artikel 4, tweede en derde lid, in wezen de bewijslast omgekeerd: heeft de ‘marktdeelnemer’ geen (voldoende) due diligence stelsel voor die partij hout (voor hout uit dat land: het kan per land verschillen) of leeft hij het niet (voldoende) na, dan wordt het door hem ingeklaarde hout geacht fout te zijn, tenzij hij aantoont dat het niet fout is. Tegelijk is het ook een verontschuldigingsgrond: een marktdeelnemer die het vereiste stelsel scrupuleus toepast, maar desondanks met fout hout blijkt te zijn opgescheept, hetgeen de minister dan zal moeten bewijzen, is geen overtreder.
[appellante sub 1] en [appellante sub 2] wordt tegengeworpen dat zij bij het op de interne markt brengen van de zending teakhout uit Myanmar op 10 januari 2017 het stelsel van zorgvuldigheidseisen onvoldoende hebben toegepast. Anders dan zij betogen, hoeft de minister daarbij niet te bewijzen dat zij daadwerkelijk illegaal gekapt hout hebben geïmporteerd.
6.9. Het betoog faalt.
7. Verder betogen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun betoog dat de minister ten onrechte eist dat documenten over de betalingen als bewijsstukken dienen te worden verstrekt. Daartoe voeren zij aan dat dit niet volgt uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Houtverordening, de Richtsnoeren of de Uitvoeringsverordening. De minister geeft volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] een onjuiste interpretatie aan de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 mei 2017. Zij kunnen nooit aan de gestelde eisen met betrekking tot de financiële documentatie voldoen. Deze eisen komen er namelijk op neer dat alle partijen in de keten hun boekhouding met commercieel gevoelige informatie zouden moeten overleggen. Dat is ondenkbaar, gelet op de bedrijfseconomische gevoeligheid van die informatie, waardoor de last neerkomt op een volledig handelsverbod met Myanmar. Weliswaar erkent de minister in de besluiten op bezwaar dat zij niet verplicht zijn de boekhouding van MTE of de zagerij over te leggen, maar dit is niet in de gewijzigde lasten vastgelegd.
7.1. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat deze beroepsgrond onbesproken is gebleven. Uit de zittingsaantekeningen van de rechtbank blijkt dat deze beroepsgrond ter sprake is gekomen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de minister in de besluiten van 25 juli 2018 heeft erkend dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] niet verplicht zijn om financiële documenten over te leggen, bijvoorbeeld met betrekking tot verrichte betalingen. In die besluiten merkt de minister op dat ook de NVWA niet verplicht om financiële documentatie als de boekhouding van de MTE of de zagerij over te leggen. De NVWA ziet dit als een middel waarmee zou kunnen worden aangetoond dat de vereiste zorgvuldigheid is betracht. In de last staat ook niet letterlijk dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] verplicht zijn om de boekhouding van MTE of de zagerij over te leggen. In de last staat vermeld dat bij het op de markt brengen van de zending teakhout op 10 januari 2017 niet alle stappen in de keten door de aangeleverde documenten waren gedekt. Daarbij worden de ontbrekende documenten genoemd onder stap 1: de informatievergaring, waaronder onderliggende documenten die de geldstroom van aankoop van de stammen, het verzagen en de export in kaart brengen. Ook deze stap van de keten moet volgens de last in kaart worden gebracht voor alle zendingen die op de interne markt worden gebracht. De Afdeling ziet geen reden voor de conclusie dat de last in zoverre door de minister verbeterd had moeten worden. Er bestond dan ook geen aanleiding voor de rechtbank om verder op de beroepsgrond in te gaan.
7.2. Het betoog faalt.
8. Verder betogen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat pas nadat het stelsel van zorgvuldigheidseisen tot stand is gekomen, met volledige traceerbaarheid, met intervallen van maximaal twaalf maanden controles kunnen worden uitgevoerd en de Uitvoeringsverordening dan geldt. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank aldus miskent dat uit artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening volgt dat met intervallen van twaalf maanden controles moeten worden uitgevoerd op elk soort hout of houtproduct. Dit betekent dat niet iedere boomstam volledig traceerbaar hoeft te zijn.
8.1. Ingevolge artikel 2 van Pro de Uitvoeringsverordening passen de marktdeelnemers het stelsel van zorgvuldigheidseisen toe op elke afzonderlijke door een bepaalde leverancier binnen een periode van maximaal twaalf maanden geleverde soort hout of houtproduct, op voorwaarde dat de boomsoort, het land of de landen van oorsprong, of in voorkomend geval de subnationale regio('s) en de kapconcessie(s) ongewijzigd zijn gebleven. De Uniewetgever verlangt zo nadrukkelijk van marktdeelnemers dat zij voorafgaande aan de introductie van hout of houtproducten op de interne markt beschikken over een stelsel van zorgvuldigheidseisen. Hieruit kan niet worden afgeleid dat iedere boomstam volledig traceerbaar hoeft te zijn. Wel brengt het stelsel van zorgvuldigheidseisen mee dat wordt aangetoond dat er een kapconcessie is en dat traceerbaar is dat de desbetreffende boom legaal onder die concessie is gekapt. Maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat, al omdat niet is voldaan aan stap 1 van het stelsel van zorgvuldigheidseisen voorafgaand aan de zending teakhout van 10 januari 2017, geen sprake was van een deugdelijk operationeel stelsel van zorgvuldigheidseisen.
8.2. Het betoog faalt.
9. Ook betogen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun betoog dat de vijf vragen van de minister op pagina 5 van de besluiten van 25 juli 2018 niet overeenkomen met de relevante risicobeoordelingscriteria uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Houtverordening. De vijf vragen zijn afkomstig van pagina 4 en 5 van de Richtsnoeren, waarbij wordt aangegeven dat deze een rol kunnen spelen bij artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Houtverordening. Het zijn geen verplichte vragen voor de risicobeoordeling. Bovendien volgt uit de risicobeoordeling voor de zending teakhout die zij op 16 maart 2017 aan de inspecteurs hebben laten zien, dat het risico op illegale kap niet verwaarloosbaar is. Nu de minister tot dezelfde conclusie komt, is niet duidelijk welk verwijt hen kan worden gemaakt.
9.1. Dit betoog faalt. Uit de zittingsaantekeningen blijkt dat de minister desgevraagd heeft toegelicht dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] met betrekking tot stap 2, de risicobeoordeling, geen verwijt wordt gemaakt. Dit blijkt ook uit de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank constateert dat de minister ten aanzien van de partijen teakhout uit Myanmar die zij op 10 januari 2017 op de interne markt hebben gebracht, gebreken heeft geconstateerd ten aanzien van de te nemen stappen 1, het stelsel van zorgvuldigheidseisen, en 3, het nemen van mitigerende maatregelen. Er bestond dan ook geen aanleiding voor de rechtbank om de beroepsgrond verder te bespreken.
10. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen mitigerende maatregelen hebben genomen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Houtverordening. Daartoe voeren zij aan dat zij mitigerende maatregelen hebben genomen via DoubleHelix, die vanaf april 2017 is gestart met een volledige "chain of custody-auditing". Het Zweedse bevoegd gezag is van oordeel dat het DoubleHelix-systeem een passende mitigerende maatregel is, waardoor wel hout uit Myanmar naar Zweden geïmporteerd mag worden. De minister heeft zelf ook aangegeven dat mitigerende maatregelen kunnen worden genomen in de vorm van onafhankelijke audits. Ook is er sprake van strijd met artikel 4 van Pro de Uitvoeringsverordening, omdat zij mitigerende maatregelen hebben genomen door middel van een PEFC-certificering om de risico’s te beperken, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2]. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat tot op heden geen sprake is van een PEFC-traceringssysteem in Myanmar. Zij leggen uit hoe DoubleHelix te werk gaat. De rechtbank heeft dan ook niet onderkend dat ten tijde van het nemen van de besluiten van 25 juli 2018 sprake was van een concreet zicht op legalisatie, zodat van handhaving had moeten worden afgezien. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank een onjuiste uitleg geeft aan concreet zicht op legalisatie.
10.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het risico op illegale kap ten tijde van het op de interne markt brengen van de zending teakhout uit Myanmar op 10 januari 2017 niet verwaarloosbaar was. Voor de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Houtverordening is daarom van belang of [appellante sub 1] en [appellante sub 2] voorafgaand aan het op de interne markt brengen van die zending mitigerende maatregelen hebben genomen om het risico dat sprake is van illegaal gekapt hout te beperken. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] geen weerlegging van het standpunt van de minister dat zij voorafgaand aan die zending onvoldoende mitigerende maatregelen hebben getroffen om de risico’s te beperken. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat zij niet alle stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen volledig hebben uitgevoerd. Daarmee hebben zij gehandeld in strijd met artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb.
10.2. Voor zover [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de minister toch niet mocht overgaan tot handhavend optreden vanwege de nadien getroffen mitigerende maatregelen, overweegt de Afdeling als volgt.
10.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571) geldt bij het opleggen van een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van een overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Houtverordening het volgende toetsingskader. Een last kan ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding (zie bijvoorbeeld overweging 5.5 van de uitspraak van het CBb van 27 oktober 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK1424). In verband met het uiteenlopende karakter van de verschillende overtredingen en het diverse palet aan onderliggende normen acht de Afdeling het niet mogelijk om in algemene zin te bepalen gedurende welke termijn na het plaatsvinden van een niet-voortdurende overtreding nog een herstelsanctie kan worden opgelegd ter voorkoming van herhaling van die overtreding (de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn). Deze termijn zal per overtreding moeten worden vastgesteld.
10.4. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen onder meer dat zij mitigerende maatregelen hebben genomen via DoubleHelix, die vanaf april 2017 is gestart met een volledige "chain of custody-auditing". Daargelaten de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat uit de aanwezige documenten van DoubleHelix niet blijkt waarom het risico van het op de markt brengen van illegaal gekapt hout verwaarloosbaar wordt geacht naar aanleiding van de audits van DoubleHelix, hebben deze maatregelen geen betrekking op het op de markt brengen van de zending teakhout op 10 januari 2017. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] stellen immers dat Double Helix met ingang van 2018 pas audits in het bos uitvoert, wat verder gaat dan een retrospectieve documentencontrole. Gelet hierop kunnen de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last bij besluit van 25 oktober 2017 op één lijn worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. Het inschakelen van DoubleHelix maakt daarom niet dat er concreet zicht is dat daardoor in de toekomst geen overtreding meer kan plaatsvinden.
10.5. Ditzelfde geldt voor het PEFC-traceringssysteem. Ten tijde van het opleggen van de last was nog geen sprake van een PEFC-traceringssysteem in Myanmar. Gezien het bovenstaande is niet gebleken dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] ten tijde van de besluiten van 25 oktober 2017 afdoende mitigerende maatregelen hadden genomen. Evenmin kan uit de door hen overgelegde stukken worden afgeleid dat ten tijde van de besluiten van 25 juli 2018 concreet zicht op legalisatie bestond en de omstandigheden niet op één lijn konden worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. De door de minister opgelegde last strekt daarom ter voorkoming van herhaling. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister niet tot handhaving mocht overgaan.
10.6. Het betoog faalt.
Schriftelijke waarschuwing
11. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte niet eerst een schriftelijke waarschuwing heeft gegeven. Daartoe verwijzen zij naar het Interventiebeleid van de NVWA waaruit volgt dat bij een eerste constatering eerst een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Een bestuursorgaan moet zich aan zijn eigen beleid houden. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte en zonder nadere motivering de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:4926, gevolgd, terwijl de minister het beleid nadien niet heeft ingetrokken. Het beleid is ook niet onredelijk jegens hen, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2]. Zij wijzen ook op handhavingsafspraken tussen de minister en het Openbaar Ministerie, die blijken uit de conclusie van de AG van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738. Als na een schriftelijke waarschuwing en een last onder dwangsom nog steeds overtredingen worden geconstateerd, zal het OM in beginsel vervolgen. De minister had hen dan ook eerst een schriftelijke waarschuwing moeten geven.
11.1. De minister heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] zich beroepen op het Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving van de NVWA van 16 juli 2015. Op 7 juli 2016 is het huidige Algemeen interventiebeleid NVWA in werking getreden en is gestart met het aanpassen van het specifiek interventiebeleid op alle domeinen waarop de NVWA toezicht uitoefent. Volgens de minister is het specifiek interventiebeleid daarom niet meer actueel. Omdat de rechtbank Amsterdam bij voormelde uitspraak van 4 juli 2017 heeft geoordeeld dat het interventiebeleid onvoldoende gedifferentieerd was, kan dat beleid volgens de minister niet meer leidend zijn en moet worden teruggevallen op het Algemeen interventiebeleid. Omdat de minister zich met de rechtbank op het standpunt stelt dat een overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb een ernstige overtreding is, en het hier gaat om een herhaalde overtreding, is een waarschuwing volgens de minister niet passend.
11.2. De herziene versie van het Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving is pas op 1 juni 2020 in werking getreden. Tot die tijd gold nog het Specifiek interventiebeleid van 16 juli 2015.
Ingevolge artikel 19 van Pro de Houtverordening moeten lidstaten sancties vaststellen die van toepassing zijn bij inbreuken op de bepalingen van deze verordening en nemen zij alle maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat ze worden uitgevoerd. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Met de rechtbank, en in navolging van voormelde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017, is de Afdeling van oordeel dat het Specifiek interventiebeleid, zoals dat ten tijde van belang luidde, onredelijk is. Volgens dat beleid wordt een overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Houtverordening altijd aangemerkt als een gering feit en wordt in alle gevallen volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Niet valt in te zien waarom deze overtredingen zijn aan te merken als geringe feiten die eenvoudig en snel kunnen worden hersteld. Ook acht de Afdeling het onredelijk dat bij de sanctie ten onrechte niet wordt gedifferentieerd naar de aard en ernst van de geconstateerde overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Houtverordening. Denk aan de situatie waarin er geen aanwijzingen worden gevonden dat een marktdeelnemer daadwerkelijk betrokken is bij de import of handel in illegaal hout, ten opzichte van een situatie waarin niet kan worden uitgesloten dat de geïmporteerde zending hout illegaal gekapt hout bevat. Ook wordt niet gedifferentieerd naar de termijn waarbinnen een herinspectie moet plaatsvinden. In het beleid wordt in alle gevallen volstaan met een lange termijn van zes maanden. In het beleid is ook niet vastgelegd waaruit het bestuursrechtelijk handelen dan wel de bestuursrechtelijke maatregelen van de NVWA zullen bestaan, zodat niet duidelijk is of de minister in geval van een geconstateerde herhaalde overtreding daadwerkelijk handhavend zal optreden, en wat dit optreden zal inhouden.
11.3. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellante sub 1] en [appellante sub 2] geen beroep kunnen doen op het Specifiek interventiebeleid en dat de minister - daargelaten of sprake was van een eerste overtreding - kon overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom zonder dat daar een schriftelijke waarschuwing aan vooraf is gegaan. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb een ernstige overtreding is. Dat betekent dat de overtreding valt onder klasse B van het Algemeen interventiebeleid, waarvoor ook bij een eerste constatering een corrigerende interventie dan wel sanctionerende interventie wordt opgelegd zonder voorafgaande waarschuwing.
11.4. Het betoog faalt.
Last
12. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun geen algemeen importverbod is opgelegd en ten onrechte heeft geoordeeld dat hun beroep op een uitspraak van de rechtbank Jönköping (Zweden) van 18 mei 2018, zaak nr. 4093-17, niet kan slagen omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Zij voeren aan dat de last wel degelijk kan worden opgevat als een algemeen importverbod. Volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] is de last dermate onbepaald en zijn de dwangsommen dermate hoog dat zij niet anders kunnen doen dan geen hout uit Myanmar importeren. Ook uit de conclusie van de AG van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, volgt dat feitelijk een importverbod geldt voor hout uit Myanmar, omdat daarin wordt overwogen dat hout uit Myanmar hoe dan ook uit de markt wordt genomen omdat het risico onbepaalbaar groot is. Uit de Zweedse uitspraak volgt bovendien dat de minister niet met terugwerkende kracht kan handhaven bij reeds eerder gekocht hout. De minister heeft dan ook ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd vanwege de import van teakhout uit Myanmar op 10 januari 2017.
12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571) is het mogelijk om een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling op te leggen, indien een overtreding van artikel 4, tweede lid, is geconstateerd. Daarbij kan als uitgangspunt worden gehanteerd dat gedurende twee jaar na het plaatsvinden van de import in strijd met artikel 4, tweede lid, nog een herstelsanctie kan worden opgelegd ter voorkoming van herhaling van die overtreding.
12.2. De aan [appellante sub 1] en [appellante sub 2] opgelegde last heeft tot doel ervoor te zorgen dat zij bij het op de Europese markt brengen van hout de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van Pro de Houtverordening volledig doorlopen en/of toepassen en daarmee verdere overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb voorkomen. Deze last geldt niet alleen voor het teakhout uit Myanmar, maar voor al het teakhout dat door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] op de interne markt wordt gebracht. De last behelst dan ook geen algeheel importverbod. De AG schrijft in de conclusie dat hij bij het opstellen daarvan ervan uitging dat hout uit Myanmar hoe dan ook uit de markt wordt genomen (in beslag genomen) omdat het risico onbepaalbaar groot is. Wat daarvan ook zij, dat is geen rechtstreeks gevolg van de aan [appellante sub 1] en [appellante sub 2] opgelegde last onder dwangsom. Met de last onder dwangsom heeft de minister dan ook geen algeheel importverbod opgelegd voor hout uit Myanmar. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat zij geen geslaagd beroep kunnen doen op de uitspraak van de rechtbank Jönköping (Zweden) van 18 mei 2018, zaak nr. 4093-17, waarin een algeheel importverbod voor hout dat vóór 1 april 2017 was gekapt aan de orde was. Dat verbod werd te strikt bevonden omdat afdoende mitigerende maatregelen genomen kunnen worden om het risico op import van illegaal gekapt hout te minimaliseren. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben bij het op de markt brengen van de zending teakhout op 10 januari 2017 juist onvoldoende mitigerende maatregelen getroffen om dat risico te minimaliseren.
12.3. Het betoog faalt.
13. Ook heeft de rechtbank volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] ten onrechte overwogen dat de omstandigheid dat zij het stelsel van zorgvuldigheid naar eigen inzicht kunnen inrichten niet betekent dat de last te onbepaald zou zijn. In de Houtverordening noch in de Uitvoeringsverordening wordt concreet gemaakt welke documenten of andere informatie moet worden vergaard waaruit blijkt dat het hout of de houtproducten in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving zijn. Bovendien vernemen zij pas achteraf of dwangsommen zijn verbeurd vanwege de eigen invulling die zij hebben gegeven aan artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Houtverordening. Volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] had de minister concreet moeten maken welke wijzigingen zij in hun stelsel van zorgvuldigheidseisen moeten aanbrengen om geen dwangsommen te verbeuren. Nu de last te onbepaald is, levert dat strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel.
13.1. De Houtverordening heeft als doelstelling de bestrijding van illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel. Met dat doel legt de Houtverordening marktdeelnemers een zorgvuldigheidsverplichting op. Marktdeelnemers die hout of houtproducten voor de eerste keer op de interne markt aanbieden, moeten passende stappen nemen om zich ervan te verzekeren dat er geen illegaal gekapt hout en producten van zulk hout worden aangeboden. De marktdeelnemers weten immers het beste waar het hout vandaan komt, zodat zij ook het beste in staat worden geacht om invulling te geven aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Het stelsel van zorgvuldigheidseisen kan immers per land van oorsprong verschillen en moet dus per land worden toegepast. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Houtverordening, de Uitvoeringsverordening en de Richtsnoeren voldoende duidelijk maken welke elementen het stelsel van zorgvuldigheidseisen behelst en hoe deze kunnen worden ingevuld. Volgens artikel 4, derde lid, van de Houtverordening moet iedere marktdeelnemer het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat hij gebruikt handhaven en dat stelsel op gezette tijden evalueren. Dit betekent ook dat de marktdeelnemer het stelsel bij toekomstige import moet toespitsen op de actuele situatie in het land van herkomst. Nu de Houtverordening aan de marktdeelnemers de verplichting oplegt om invulling te geven aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen en voldoende duidelijk is welke elementen dat stelsel behelst en hoe deze kunnen worden ingevuld, bestaat geen grond voor het oordeel dat de last te onbepaald is.
13.2. Het betoog faalt.
Dwangsommen
14. Tot slot betogen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat de rechtbank ten onrechte hun beroepsgrond over de hoogte van de dwangsom onbesproken heeft gelaten. Daartoe voeren zij aan dat de exorbitant hoge dwangsommen en de onbepaalde last feitelijk leiden tot een importverbod. Ook wijzen zij erop dat in artikel 19, tweede lid, aanhef en onder a, van de Houtverordening staat dat de boetes evenredig moeten zijn aan de milieuschade, aan de waarde van het betrokken hout of de betrokken houtproducten en aan de belastingderving en economische nadelen die het gevolg zijn van de inbreuk. Volgens hen heeft de minister een onjuiste invulling gegeven aan de wijze waarop de hoogte van de boete moet worden bepaald en is ten onrechte geen relatie gelegd tussen het bedrag van de dwangsom en de overtreding waarop de last ziet. Op geen enkele wijze is aangetoond dat de opgelegde dwangsommen van € 20.000,00 per kubieke meter teakhout in verhouding staan tot het economisch voordeel. Er is bovendien geen economisch voordeel genoten, omdat zij geen aanwijzingen hebben dat de levering illegaal teakhout betrof en zij daarvoor een marktconform bedrag hebben betaald. De hoogte van de dwangsommen staat ook niet in verhouding tot de geringe aard van een eventuele overtreding, gelet op alle inspanningen en maatregelen die zij hebben getroffen. Daarom is sprake van strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Verder betogen zij dat de hoogte van het beweerdelijke voordeel dat zij met de import van 10 januari 2017 hebben verkregen, ten onrechte een rol lijkt te hebben gespeeld bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom, waardoor de dwangsom een verkapte boete is geworden. Tot slot betogen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat de dwangsommen in strijd zijn met artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb, omdat een dwangsom per kubieke meter ingevoerd teakhout niet kan worden aangemerkt als "per overtreding van de last". De opgelegde dwangsommen zijn aldus ten onrechte niet opgelegd voor van elkaar te onderscheiden overtredingen.
14.1. Artikel 19, eerste lid, van de Houtverordening verplicht de lidstaten tot sancties op inbreuken op de verordeningsbepalingen en tot het nemen van alle maatregelen noodzakelijk om ervoor te zorgen dat die bepalingen worden uitgevoerd. Volgens het tweede lid, moeten de administratieve sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
14.2. Wanneer [appellante sub 1] en [appellante sub 2] geen gevolg geven aan de opgelegde last, verbeuren zij een dwangsom van € 20.000,00 voor elke kubieke meter teakhout en/of teakhoutproducten die zij op de interne markt brengen, tot een maximum van € 800.000,00. De dwangsomverbeuring is dus temporeel gekoppeld aan de levering van hout, oplopend met het aantal kubieke meter hout waaruit die levering bestaat. De minister acht het enkele niet of niet afdoende hebben van een stelsel van zorgvuldigheidseisen op zichzelf dus geen overtreding waaraan een herstelsanctie verbonden kan worden zonder een (nieuwe) import van hout. Dat is op zichzelf niet onredelijk. Het zou onevenredig zijn om van bedrijven die niet van plan zijn om nog eens hout op de markt te brengen, onder dreiging van een dwangsom per tijdseenheid te eisen dat het bedrijf een - alsdan zinloos - voorzorgstelsel handhaaft en evalueert. De Afdeling acht het daarom aanvaardbaar dat een dwangsom voor het overtreden van de last tot het voeren van een stelsel van zorgvuldigheidseisen pas wordt verbeurd bij import van een concrete partij hout en juist niet per tijdseenheid als, zoals in dit geval, niet daarbij wordt gespecificeerd ter zake van welk land van oorsprong de last geldt.
14.3. Wat betreft de hoogte van de per kubieke meter te verbeuren dwangsom, heeft de rechtbank in redelijkheid de beroepsgrond onbesproken kunnen laten. De last is inmiddels verlopen en [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben gedurende de looptijd van de last geen teakhout uit Myanmar geïmporteerd, zodat geen dwangsom zal worden verbeurd. De beoordeling van de beroepsgrond is in zoverre daarom niet relevant in het kader van het belang dat zij stellen te hebben, namelijk de schade die zij hebben geleden - die zij op de Nederlandse staat wensen te verhalen - en de aantasting van hun eer en goede naam.
14.4. Het betoog faalt.
Prejudiciële vragen
15. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] verzoeken om prejudiciële vragen te stellen om duidelijkheid te krijgen welke voorwaarden gelden voor toepassing van het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Zo kan onder meer worden gevraagd of de kaplocatie van iedere boom bekend moet zijn en of voor iedere boom geldt dat de gehele keten van kap tot import bekend moet zijn. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] verwijzen voorts naar de conclusie van de staatsraad AG van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, waarin wordt gewezen op de mogelijkheid om vragen te stellen over de uitleg van artikel 2, gelezen in samenhang met artikel 4 van Pro de Houtverordening. Er bestaat voorts reden om prejudiciële vragen te stellen omdat uit de schriftelijke uiteenzetting van de minister volgt dat de autoriteiten van de lidstaten in de Commission Expert Group on EU Timber Regulation and te Forest Law Enforcement, Governance and Trade Regulation tot het gezamenlijke standpunt zijn gekomen dat nog steeds onvoldoende informatie beschikbaar is over de herkomst van het hout en dat ingezette maatregelen zoals retrospectieve documentcontroles en audits niet afdoende zijn om het risico van het op de markt brengen van illegaal gekapt hout verwaarloosbaar te maken.
15.1. De Afdeling heeft hiervoor uitleg gegeven aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen, zoals is omschreven in artikel 6 van Pro de Houtverordening. Bij deze uitleg heeft de Afdeling de Uitvoeringsverordening en de Richtsnoeren betrokken. Zoals volgt uit 6.6. moet de verzamelde informatie ten behoeve van het stelsel van zorgvuldigheidseisen alle stappen van de productieketen afdoende dekken, vanaf de kap tot aan de import van het hout op de interne markt. Uit voormelde regelgeving, gelezen in samenhang met de Richtsnoeren, kan niet worden afgeleid dat iedere boomstam volledig traceerbaar moet zijn. Wel brengt het stelsel van zorgvuldigheidseisen mee dat wordt aangetoond dat er een kapconcessie is en dat traceerbaar is dat de desbetreffende boom legaal onder die concessie is gekapt (zie onder 8.1.). Naar het oordeel van de Afdeling maken de Houtverordening, de Uitvoeringsverordening en de Richtsnoeren voldoende duidelijk welke elementen het stelsel van zorgvuldigheidseisen behelst en hoe deze kunnen worden ingevuld (zie onder 13.1.). Er bestaat dan ook gelet op punt 16 van het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, omdat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vragen over artikel 6 van Pro de Houtverordening moet worden beantwoord. Er bestaat, gelet op punt 10 van het voormeld arrest van het Hof van Justitie, evenmin aanleiding tot het stellen van de overige door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] opgeworpen prejudiciële vragen, omdat beantwoording van die vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben geen weerlegging gegeven van het standpunt van de minister dat zij voorafgaand aan het op de interne markt brengen van de zending teakhout uit Myanmar op 10 januari 2017 onvoldoende mitigerende maatregelen hebben getroffen om de risico’s te beperken (zie onder 10.1.). [appellante sub 1] en [appellante sub 2] stellen voorts dat DoubleHelix met ingang van 2018 pas audits in het bos uitvoert, wat verder gaat dan een retrospectieve documentencontrole. Zoals volgt uit 10.4. kunnen de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last bij besluit van 25 oktober 2017 daarom op één lijn worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
Nader stuk 15 februari 2021
16. Voor zover [appellante sub 1] en [appellante sub 2] in hun nader stuk van 15 februari 2021 en ter zitting bij de Afdeling hebben verzocht om bij het hoger beroep te betrekken dat de minister bij e-mailbericht van 8 oktober 2020 heeft geweigerd een bestuurlijk rechtsoordeel te geven over de voorgenomen import van een partij teakhout uit Myanmar en te oordelen dat de minister daartoe op grond van artikel 13 van Pro de Houtverordening verplicht is, overweegt de Afdeling dat deze verzoeken buiten de omvang van het geding vallen.
Conclusie
17. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
18. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
587.
BIJLAGE
Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees parlement en de raad van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen
Preambule
(22) De bevoegde autoriteiten moeten erop toezien dat de marktdeelnemers daadwerkelijk de in deze verordening neergelegde verplichtingen vervullen. Daartoe moeten de bevoegde autoriteiten officiële controles uitvoeren, eventueel in overeenstemming met een plan, die ook controles kunnen omvatten in de gebouwen van marktdeelnemers en controles ter plaatse en moeten zij kunnen eisen dat marktdeelnemers waar nodig corrigerende maatregelen nemen. Bovendien moeten de bevoegde autoriteiten zich inspannen om controles uit te voeren als zij beschikken over relevante informatie, met inbegrip van door derden geuite bezwaren.
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…];
b) "op de markt brengen": het op enigerlei wijze, ongeacht de gebruikte verkooptechniek, voor de eerste maal leveren van hout of houtproducten op de interne markt met het oog op distributie of gebruik in het kader van een handelsactiviteit, hetzij tegen betaling hetzij kosteloos. Hieronder wordt ook verstaan het leveren door middel van communicatie op afstand als bedoeld in Richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 1997 betreffende de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten. De levering op de interne markt van houtproducten die zijn afgeleid van hout of houtproducten die reeds op de interne markt zijn gebracht, geldt niet als „op de markt brengen";
c) "marktdeelnemer": een natuurlijke of rechtspersoon die hout of houtproducten op de markt brengt;
d) "handelaar": een natuurlijke of rechtspersoon die in het kader van een handelsactiviteit op de interne markt hout of houtproducten koopt of verkoopt die reeds op de interne markt zijn gebracht;
[…].
Artikel 4
1. Het op de markt brengen van illegaal gekapt hout of producten van dergelijk hout is verboden.
2. De marktdeelnemers betrachten zorgvuldigheid wanneer zij hout of houtproducten op de markt brengen. Daartoe passen zij een geheel van procedures en maatregelen toe, hierna "stelsel van zorgvuldigheidseisen" genoemd, dat in artikel 6 wordt Pro omschreven.
3. Iedere marktdeelnemer handhaaft en evalueert op gezette tijden het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat hij gebruikt, behalve wanneer de marktdeelnemer gebruikmaakt van een stelsel van zorgvuldigheidseisen dat is ingevoerd door een toezichthoudende organisatie als bedoeld in artikel 8. Bestaande stelsels van toezicht uit hoofde van nationale wetgeving en vrijwillige mechanismen voor doorlopende controle in de gehele toeleveringsketen, die voldoen aan de voorwaarden in deze verordening, kunnen als basis dienen voor het stelsel van zorgvuldigheidseisen.
Artikel 6
1. Het in artikel 4, lid 2, bedoelde stelsel van zorgvuldigheidseisen behelst de volgende elementen:
a) maatregelen en procedures om toegang te bieden tot de volgende informatie over de partij hout en houtproducten van de marktdeelnemer die op de markt worden gebracht:
- beschrijving, met inbegrip van de handelsnaam en het type product alsmede de gebruikelijke benaming van de boomsoort en, indien van toepassing, de volledige wetenschappelijke benaming daarvan,
- land waar het hout is gekapt en, indien van toepassing:
- i) het subnationale gebied waar het hout is gekapt; alsmede
ii) de kapconcessie,
- hoeveelheid (uitgedrukt in omvang, gewicht of aantal eenheden),
- naam en adres van de persoon die het hout aan de marktdeelnemer heeft geleverd,
- naam en adres van de handelaar aan wie het hout of de producten daarvan zijn geleverd,
- documenten of andere informatie waaruit blijkt dat het hout of de houtproducten in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving zijn;
b) risicobeoordelingsprocedures die de marktdeelnemer in staat stellen om het risico dat illegaal gekapt hout of houtproducten van dergelijk hout op de markt worden gebracht, te analyseren en in te schatten.
In dergelijke procedures wordt rekening gehouden met de informatie onder a), alsook de relevante risicobeoordelingscriteria, waaronder:
- verzekering van de naleving van de geldende wetgeving, die certificering kan omvatten of andere door derde partijen gecontroleerde regelingen die de naleving van geldende wetgeving betreffen,
- prevalentie van illegale kap van specifieke boomsoorten,
- prevalentie van illegale kap of praktijken in het land en/of het subnationale gebied waar het hout gekapt is, inclusief de inachtneming van de prevalentie van gewapende conflicten,
- sancties op de in- of uitvoer van hout, opgelegd door de Veiligheidsraad van de VN of de Raad van de Europese Unie,
- de complexiteit van de toeleveringsketen van hout en houtproducten;
c) behalve wanneer het bij onder b) bedoelde risicobeoordelingsprocedures onderkende risico verwaarloosbaar is, risicobeperkingsprocedures welke bestaan in een geheel van maatregelen en procedures die in verhouding staan tot dat risico en die toereikend zijn om het effectief te minimaliseren, in voorkomend geval door het verlangen van bijkomende informatie of bescheiden en/of door het verlangen van controle door derden.
[…].
Artikel 8
1. Een toezichthoudende organisatie moet:
a) een stelsel van zorgvuldigheidseisen als uiteengezet in artikel 6 in Pro stand houden en op gezette tijden evalueren en marktdeelnemers het recht verlenen daarvan gebruik te maken;
b) toezien op het correcte gebruik van haar stelsel van zorgvuldigheidseisen door die marktdeelnemers;
c) passende maatregelen nemen indien een marktdeelnemer nalaat naar behoren gebruik te maken van haar stelsel van zorgvuldigheidseisen, waaronder het verwittigen van de bevoegde autoriteiten in geval van aanzienlijke of herhaalde nalatigheid van de marktdeelnemer.
[…].
4. De bevoegde autoriteiten voeren op gezette tijden controles uit om na te gaan of de toezichthoudende organisaties die binnen het rechtsgebied van de bevoegde autoriteiten werkzaam zijn, nog altijd de in lid 1 genoemde taken vervullen en de in lid 2 genoemde eisen naleven. Controles mogen ook worden uitgevoerd wanneer de bevoegde autoriteit beschikt over relevante informatie, met inbegrip van concrete aanwijzingen van derden, of wanneer de bevoegde autoriteit heeft geconstateerd dat marktdeelnemers tekortschieten bij de tenuitvoerlegging van het door een toezichthoudende organisatie ingevoerde stelsel van zorgvuldigheidseisen. Een verslag van de controles wordt overeenkomstig Richtlijn 2003/4/EG toegankelijk gemaakt.
[…].
Artikel 19
1. De lidstaten stellen regels vast inzake de sancties die van toepassing zijn bij inbreuken op de bepalingen van deze verordening en nemen alle maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat ze worden uitgevoerd.
2. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn en kunnen onder andere omvatten:
a) boetes die evenredig zijn aan de milieuschade, aan de waarde van het betrokken hout of de betrokken houtproducten en aan de belastingderving en economische nadelen die het gevolg zijn van de inbreuk; het niveau van deze boetes wordt zo berekend dat wordt gewaarborgd dat aan de verantwoordelijke personen de economische voordelen die zij aan hun ernstige inbreuken te danken hebben, effectief worden ontnomen, onverminderd hun legitieme recht een beroep uit te oefenen; bij herhaling van een ernstige inbreuk worden de boetes geleidelijk verhoogd;
b) de inbeslagname van het betrokken hout en de betrokken houtproducten;
c) onmiddellijke schorsing van de vergunning tot uitoefening van commerciële activiteiten.
[…].
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 607/2012 van de Commissie van 6 juli 2012 houdende gedetailleerde voorschriften betreffende het stelsel van zorgvuldigheidseisen en de frequentie en de aard van de controles op de toezichthoudende organisaties overeenkomstig Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen
Artikel 2
1. De marktdeelnemers passen het stelsel van zorgvuldigheidseisen toe op elke afzonderlijke door een bepaalde leverancier binnen een periode van maximaal 12 maanden geleverde soort hout of houtproduct, op voorwaarde dat de boomsoort, het land of de landen van oorsprong, of in voorkomend geval de subnationale regio('s) en de kapconcessie(s) ongewijzigd zijn gebleven.
Artikel 4
Bij de risicobeoordelings- en risicobeperkingsprocedures kan rekening worden gehouden met certificaties of andere door derde partijen gecontroleerde regelingen als bedoeld in artikel 6, lid 1, onder b), tweede alinea, eerste streepje, en artikel 6, lid 1, onder c), van Verordening (EU) nr. 995/2010, indien deze regelingen cumulatief aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) zij voorzien in een publiek toegankelijk systeem van vereisten dat door derden kan worden gebruikt en dat ten minste alle relevante voorschriften van de geldende wetgeving omvat;
b) zij bepalen dat een derde partij regelmatig en ten minste om de 12 maanden controles uitvoert, met inbegrip van bezoeken ter plaatse, om na te gaan of de toepasselijke wetgeving wordt nageleefd;
c) zij omvatten door een derde partij geverifieerde middelen om overeenkomstig de toepasselijke wetgeving gekapt hout en van dat hout afkomstige houtproducten in ieder stadium van de toeleveringsketen te traceren, voordat dat hout of die houtproducten op de markt worden gebracht;
d) zij omvatten door een derde partij geverifieerde controles om te waarborgen dat hout of houtproducten van onbekende oorsprong, of hout of houtproducten die niet overeenkomstig de toepasselijke wetgeving zijn gekapt, de toeleveringsketen niet binnenkomen.
Artikel 6
1. De bevoegde autoriteiten waarborgen dat de controles op gezette tijden als bedoeld in artikel 8, lid 4, van Verordening (EU) nr. 995/2010 ten minste om de twee jaar worden uitgevoerd.
Wet natuurbescherming
Artikel 4.7
EU-verordeningen en EU-richtlijnen als bedoeld in artikel 4.8 zijn:
[…];
b. verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (PbEU L 2010, 295);
c. verordeningen die berusten op de verordening, bedoeld in onderdeel a of b,
[…].
Artikel 4.8
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.
[…].
Artikel 7.2
[…].
2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in plaats van gedeputeerde staten ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
a. […];
b. de artikelen 3.2, eerste lid, 3.6, eerste lid, 3.7, eerste lid, 3.24, eerste, tweede, vierde of vijfde lid, 3.26, 3.27, 3.30, eerste, tweede, derde of vijfde lid, 3.31, 3.35, 3.37, 3.38, 3.39, 4.8, of 7.4, eerste en vierde lid;
c. […].
Artikel 7.5
1. Onverminderd artikel 7.2 en artikel 117 van Pro het Wetboek van Strafvordering kan Onze Minister onverwijld maatregelen treffen ten aanzien van hout of houtproducten die in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn ingevoerd of op de markt zijn gebracht. Deze maatregelen kunnen inhouden het in bewaring nemen van het hout of van het houtproduct, of een besluit houdende oplegging van;
a. een verbod tot het vervoeren, be- of verwerken of in het verkeer brengen;
b. de verplichting tot tijdelijke opslag;
c. de verplichting tot terugzending naar het land van uitvoer of herkomst;
d. de verplichting om houders, dan wel vermoedelijke houders van het hout of het houtproduct onverwijld en op doeltreffende wijze op de hoogte te stellen;
e. de verplichting om het hout of het houtproduct dat in het verkeer is gebracht op te halen of centraal op te slaan;
f. de verplichting tot het identificeren en registreren van het hout of het houtproduct.
[…].
Artikel 7.6
1. In dit artikel wordt onder overtreding verstaan: gedraging met betrekking tot de administratie, de verstrekking van gegevens of het merken van dieren, planten, eieren, hout of houtproducten die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 3.37, 3.38 of 4.8, in bij algemene maatregel van
bestuur aangewezen gevallen.
2. Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
[…].
Artikel 9.10
[…].
2. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, zijn aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.
Regeling natuurbescherming
Artikel 4.1
1. Als voorschriften als bedoeld in artikel 4.8, eerste lid, van de wet worden aangewezen:
[…].
b. de artikelen 4 en 5 van verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (PbEU 2010, L 295).