Uitspraak
202002845/1/R2.
Datum uitspraak: 25 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 april 2020 in zaak nr. 19/47 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de caravan, de overkapping, de twee containers en het meterhuisje op het perceel kadastraal bekend gemeente Sint Odiliënberg, sectie [...], nummer […] (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 18 juni 2018 heeft het college de begunstigingstermijn ten aanzien van de last tot het verwijderen van het meterhuisje verlengd tot 17 augustus 2018. Daarnaast heeft het college de hoogte van de dwangsom met betrekking tot het meterhuisje gematigd.
Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college de begunstigingstermijn ten aanzien van alle bij besluit van 16 mei 2018 opgelegde lasten verlengd tot zes weken na de beslissing op het bezwaarschrift van [appellant].
Bij besluit van 30 november 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 16 mei 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2021, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is (mede)eigenaar van het perceel. Zij heeft het perceel in 2012 in mede-eigendom verkregen, nadat haar vader is overleden. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Roerdalen - 2e herziening" kent de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden - 1" aan het perceel toe. Op het moment dat zij het perceel in mede-eigendom verkreeg, bevonden zich een caravan en een overkapping op het perceel. Deze bouwwerken zijn gerealiseerd door haar vader. Na 2012 heeft zij nog twee containers en een meterhuisje laten realiseren op het perceel.
Het college heeft op 12 februari 2018 een verzoek om handhavend optreden ontvangen van [omwonende]. Als gevolg van dit verzoek heeft het college op 23 maart 2018 een controle op het perceel laten uitvoeren, waarbij de aanwezigheid van de hiervoor genoemde objecten op het perceel is geconstateerd. Vervolgens heeft het college aan [appellant] bij brief van 4 april 2018 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gezonden. Bij besluit van 16 mei 2018, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 30 november 2018, heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de caravan en de overkapping, omdat deze bouwwerken zijn gebouwd zonder dat er een omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is verleend en deze bouwwerken ten tijde van het besluit van 16 mei 2018 door [appellant] zonder die benodigde omgevingsvergunning in stand worden gelaten. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college ook bevoegd is om handhavend op te treden tegen het meterhuisje, nu dit bouwwerk ook zonder een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is gerealiseerd. Daarnaast is het meterhuisje niet vergunningvrij op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat het meterhuisje enkel en alleen is opgericht voor de eigen energie- en watervoorziening van het perceel, aldus de rechtbank. Ten aanzien van de containers heeft de rechtbank vastgesteld dat in beroep niet is bestreden dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank aan de hand van het door de Afdeling gehanteerde stappenplan overwogen dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat er in 2013 tijdens een controle op het perceel een uitlating en/of gedrag door (een ambtenaar van) de gemeente is gedaan die bij [appellant] redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in haar geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De stelling dat er door de gemeente toestemming is gegeven voor het openbreken van de openbare weg zonder vergunning en het zonder vergunning bouwen van een meterhuisje, wat door het college wordt betwist, is daarvoor onvoldoende. Voor zover uit een passage van het verslag van de controle van 2013 al zou volgen dat het college toestemming heeft gegeven voor het openbreken van de weg, wat door het college wordt betwist, is dat volgens de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat [appellant] er ook vanuit mocht gaan dat het college toestemming heeft verleend voor het bouwen van het meterhuisje. De omstandigheid dat het college na de controle van 2013 op de hoogte was van de leidingen en het meterhuisje en dat [appellant], nadat zij telefonisch contact heeft gehad met het college, vijf jaar lang niets meer heeft vernomen over een vervolgtraject, maakt volgens de rechtbank niet dat zij erop mocht vertrouwen dat de bestaande situatie legaal was. Dat het verslag van de controle van 2013 pas voor het eerste hangende een beroepsprocedure, naar aanleiding van een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur, aan [appellant] is toegestuurd, leidt niet tot een ander oordeel, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat ook in 2017, toen ook een onaangekondigde controle heeft plaatsgevonden, geen uitlating en/of gedrag door (een ambtenaar van) de gemeente is gedaan die bij [appellant] redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in haar geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De stelling dat er door een toezichthouder van de gemeente is gezegd dat "opslag mag" en dat "enige nachten [in de caravan] verblijven mag", maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat zij erop mocht vertrouwen dat van handhavend optreden zou worden afgezien. Het door haar opgestelde verslag van een gesprek met de toezichthouder is onvoldoende om aannemelijk te maken dat dergelijke uitlatingen daadwerkelijk zijn gedaan door die toezichthouder, zo oordeelt de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
3. De Afdeling stelt vast dat in hoger beroep niet langer wordt betwist dat er voor de caravan en de overkapping op het perceel geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend en dat deze bouwwerken ten tijde van het besluit van 16 mei 2018 door [appellant] in stand werden gelaten, wat in strijd is met artikel 2.3a van de Wabo. De Afdeling stelt verder vast dat in hoger beroep evenmin nog langer wordt betwist dat de twee containers en het meterhuisje op het perceel zijn geplaatst respectievelijk is gebouwd, zonder dat een daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is verleend. [appellant] komt in hoger beroep ook niet langer op tegen het oordeel van de rechtbank dat het meterhuisje niet vergunningvrij is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder a, van bijlage II van het Bor.
De vraag die hier centraal staat, is of het college aanleiding had moeten zien om af te zien van het handhavend optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van een overtreding van een wettelijke voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van de bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, om dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan het handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt door handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de bouwwerken op het perceel. Zij voert aan dat uit het verslag van de controle van 8 januari 2013 blijkt dat er in 2013 bekendheid bestond met de algehele situatie en door de gemeente toestemming is gegeven voor het aanleggen van leidingen, omdat daarin staat: "Tevens is in het wegdek van de openbare verharde Heideweg zijnde eigendom van de gemeente Roerdalen een gat gemaakt. Dit voor vermoedelijk zijnde een aansluiting op genoemde nutsvoorzieningen. Navraag bij de gemeente medewerker dhr. Jack Mans leerde dat het laatste met toestemming van de gemeente Roerdalen is geschiedt". Volgens haar mocht zij er vanuit gaan dat daarmee ook toestemming was gegeven voor het bouwen van het meterhuisje. De werkzaamheden zijn ook niet stilgelegd. Er bestond voor haar ook geen reden om daar aan te twijfelen, omdat de aannemer de water- en elektriciteitsvoorziening heeft aangesloten. Bovendien had het college volgens haar ook kunnen weten dat het aanleggen van leidingen gepaard zou gaan met de bouw van een meterhuisje, omdat het college wist dat er geen bouwwerken op het perceel aanwezig waren waarin de benodigde meters geplaatst konden worden. Zij verwijst daarbij naar een intern e-mailbericht van het college van 5 maart 2013. Bovendien zijn de werkzaamheden uitgevoerd door een aannemer die nooit zonder toestemming van de gemeente werkzaamheden zou verrichten.
Met betrekking tot de twee containers en de caravan voert zij aan dat door een toezichthouder van het college, tijdens de controle op het perceel van 20 maart 2017, is verteld dat opslag op het perceel en verblijf in de caravan voor enkele nachten, mogen. Dat er geen schriftelijk verslag is opgesteld van deze controle, laat zien dat er geen overtreding is geconstateerd tijdens deze controle, zo stelt [appellant]. Daarnaast staat de caravan al sinds 1990 op het perceel en hebben haar ouders, die de caravan op het perceel geplaatst hebben, gezegd dat dit met toestemming van de gemeente is gebeurd.
Gelet op de toezeggingen die zijn gedaan tijdens de controles van 2013 en 2017, het uitblijven van handhavend optreden nadat deze controles hebben plaatsgevonden, het ontbreken van een verslag van de controle van 20 maart 2017 en de omstandigheid dat het college aan [omwonende], naar aanleiding van eerdere handhavingsverzoeken, heeft medegedeeld dat het niet handhavend zou optreden, is er sprake van een geheel van omstandigheden dat bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat er niet handhavend zou worden opgetreden, aldus [appellant]. De rechtbank heeft ook alle gestelde toezeggingen los besproken en ten onrechte geen oog gehad voor de algehele indruk die op haar is gemaakt.
4.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. In het geval van [appellant] gaat het er dus om of er sprake is van toezeggingen of andere uitlatingen waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de bouwwerken op het perceel die zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen zijn gebouwd dan wel zonder die omgevingsvergunning in stand worden gehouden. Gelet op dit toetsingskader is het niet aan het college om aannemelijk te maken dat er geen sprake is van een toezegging of dat er andere uitlatingen zijn gedaan.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
4.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. Het verslag van de controle van 8 januari 2013 kan niet worden aangemerkt als een toezegging of andere uitlating van het college waarmee de indruk is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. Uit dat verslag volgt evenmin dat er tijdens de controle van 8 januari 2013 door J. van Voorden, de toezichthouder, een dergelijke toezegging of uitlating is gedaan die betrekking had op het in geschil zijnde meterhuisje. In het verslag staat wel dat de aansluiting op de nutsvoorzieningen met toestemming van de gemeente is gedaan, maar dat is ook niet in geschil en de onderhavige last heeft daarop ook geen betrekking. Deze toestemming heeft verder geen betrekking op enig bouwwerk op het perceel, waardoor [appellant] daar redelijkerwijs niet het vertrouwen aan heeft kunnen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het bouwen en in stand laten van bouwwerken zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Voor zover [appellant] betoogt dat zij er op vertrouwde dat er geen sprake was van een overtreding, omdat het door haar ingeschakelde bedrijf de leidingen heeft aangesloten op de nutsvoorzieningen, overweegt de Afdeling dat dit geen toezegging, uitlating of gedraging vanuit de kant van de overheid betreft, waardoor zij daar geen rechtmatig vertrouwen aan kan ontlenen.
Uit de stukken komt naar voren dat door de toezichthouder tijdens de controle van 20 maart 2017 is gesteld dat opslag op het perceel en een verblijf van enkele nachten in de caravan mogen. Daarmee heeft [appellant] evenmin aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een toezegging of andere uitlating van het college waarmee de indruk is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bouw en het in stand houden van die bouwwerken. Deze toezeggingen zien op een gebruik van het perceel om daarop af en toe in de caravan te overnachten en niet op het toestaan van de voortdurende aanwezigheid van deze caravan op het perceel. Alleen al daarom kan wat de toezichthouder volgens [appellant] tijdens de controle van 20 maart 2017 aan haar heeft verteld, niet worden aangemerkt als een toezegging waaruit zij heeft mogen afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de bouw en het in stand laten van de bouwwerken op het perceel.
De omstandigheden dat de gemeente in 2013 op de hoogte was van het plaatsen van het meterhuisje, dat van de controle van 20 maart 2017 geen verslag is gemaakt, dat het college in het verleden aan [omwonende] heeft laten weten dat het geen aanleiding zag om handhavend op te treden en dat in het interne e-mailbericht van de gemeente van 5 maart 2013 staat dat zij zal worden geïnformeerd over het vervolgtraject alsmede de niet nader onderbouwde stelling dat haar ouders haar hebben verteld dat de caravan in 1990 met toestemming van de gemeente is geplaatst, kunnen, ook in onderlinge samenhang bezien, naar het oordeel van de Afdeling evenmin worden aangemerkt als een toezegging of andere uitlating van het college aan [appellant] waarmee bij haar de indruk is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. Verder kan [appellant] aan het verloop van tijd zonder dat er handhavend is opgetreden niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat van handhavend optreden zou worden afgezien.
Gelet op het voorgaande is niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging of andere uitlating van het college waarmee de indruk is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bouwwerken op het perceel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] aan het geheel van de omstandigheden evenmin gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat het college zou afzien van handhavend optreden tegen de bouwwerken op het perceel. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt door handhavend op te treden tegen de bouwwerken op het perceel.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Zij voert aan dat er, tot voor kort, niet handhavend werd opgetreden tegen een bouwwerk op een nabijgelegen perceel. Het college heeft pas op 2 februari 2021 een voornemen tot handhavend optreden aan de eigenaar van het bouwwerk kenbaar gemaakt, nadat [appellant] in het nadere stuk van 18 december 2020 erop heeft gewezen dat er tot op dat moment geen handhavend optreden heeft plaatsgevonden, ondanks dat er tijdens de zitting bij de rechtbank door het college is verklaard dat de eigenaar van het bouwwerk op 18 september 2019 is verzocht om het bouwwerk te verwijderen. Gelet hierop is duidelijk dat het college tot 2 februari 2021 bewust in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door niet handhavend op te treden tegen het bouwwerk op het nabijgelegen perceel, aldus [appellant].
5.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er in dit geval geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling stelt vast dat het college in het nadere stuk van 17 september 2019 bij de rechtbank heeft toegelicht dat het college een controle zal uitvoeren op het nabijgelegen perceel en dat, indien wordt vastgesteld dat het bouwwerk zonder de benodigde omgevingsvergunning is geplaatst, er handhavend zal worden opgetreden. Vervolgens heeft het college op 2 februari 2021 aan de eigenaar van het nabijgelegen perceel kenbaar gemaakt dat het voornemens is om handhavend op te treden. Bij besluit van 24 februari 2021 heeft het college de eigenaar van het nabijgelegen perceel gelast om het bouwwerk te verwijderen. Gelet op het vorenstaande heeft het college handhavend opgetreden tegen het bouwwerk op het nabijgelegen perceel. Alleen al daarom is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden en pas daartoe naar aanleiding van het betoog van [appellant] is overgegaan, maakt niet dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het college is ook pas handhavend opgetreden tegen de situatie op het perceel van [appellant], nadat daar om werd verzocht door een omwonende.
Het betoog faalt.
Andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat het college in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In de eerste plaats voert zij aan dat het besluit op bezwaar van 30 november 2018 in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat het college het verslag van de controle van 8 januari 2013 niet heeft overgelegd. Daarnaast voert zij aan dat het college in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel, omdat het handhavend optreden ingrijpende gevolgen heeft, terwijl er daarmee geen concreet doel wordt gediend. Voorts doet zij een beroep op het beginsel van fair play en het verbod op vooringenomenheid. Volgens [appellant] dringt het college ten onrechte aan op onmiddellijke ontruiming van het perceel, komt [omwonende] niet op voor een concreet belang en gaat het college daar ten onrechte in mee.
6.1. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak is ingegaan op het betoog dat het besluit van 30 november 2018 in strijd is met het zorgvuldigheids-, motiverings- en het evenredigheidsbeginsel.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen maakt de omstandigheid dat het verslag van de controle van 8 januari 2013 voor het eerst in beroep is overgelegd, naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, niet dat het besluit op bezwaar van 30 november 2018 onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen. Daarbij is van belang dat dit verslag niet de aanleiding is geweest voor het handhavend optreden en niet aan de besluiten van 16 mei 2018 en 30 november 2018 ten grondslag is gelegd. Er is daarom geen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Voorts heeft de rechtbank met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat er volgens [appellant] geen belangen van derden zijn op grond waarvan het handhavend optreden is geboden, niet maakt dat het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan behoorde af te zien. De Afdeling stelt voorop dat het optreden in gang is gezet door een verzoek van een omwonende. De Afdeling begrijpt dat [appellant] een belang heeft bij het uitblijven van het handhavend optreden, maar daar staat tegenover dat het college in beginsel verplicht is om handhavend op te treden tegen een overtreding. Verder heeft het college benadrukt dat het wenst op te treden omdat de bouwwerken een verrommeling met zich brengen van het buitengebied en dat het toestaan daarvan tot een ongewenst precedent leidt. De omstandigheid dat handhavend optreden financiële gevolgen heeft voor [appellant], maakt daarom niet dat het handelen van het college in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Met betrekking tot wat [appellant] naar voren heeft gebracht over het beginsel van fair play en het verbod op vooringenomenheid, overweegt de Afdeling dat [appellant] deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet al bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en zij dit vanuit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze betogen buiten beschouwing te blijven.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
45-884.