Uitspraak
202001707/1/A2.
Datum uitspraak: 29 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Tennispark Lichtenberg (hierna: de stichting), gevestigd te Weert, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 januari 2020 in zaak nr. 18/1880 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Weert (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college de aan de stichting bij besluit van 26 februari 2013 verleende subsidie ingetrokken.
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 januari 2020 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 22 juli 2021, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.L.M.G. Creemers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 4 maart 2011 kende het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: de provincie) aan de gemeente Weert een subsidie toe van maximaal € 250.000,00 voor het project "Ontwikkelingsvisie De Lichtenberg" met als doel daarmee bij te dragen aan het behoud van monumenten in Limburg. Deze subsidie had een looptijd tot 1 december 2012. Die termijn is later verlengd tot uiteindelijk 31 december 2014. De gemeente heeft op 30 september 2014 de eindverantwoording ingediend en op 20 februari 2015 heeft de provincie de subsidie vastgesteld op € 104.769,42. Daarbij heeft de provincie vermeld dat het bedrag lager is dan het toegekende maximum, omdat is geconstateerd dat de in de eerdere beschikking opgenomen prestaties en overige verplichtingen slechts deels door de gemeente zijn gerealiseerd en nagekomen. In verband met de complexe eigendomssituatie konden de voorgenomen werkzaamheden aan de monumentale gracht, de groenvoorziening, de tennisbanen en het openluchttheater niet worden uitgevoerd. Van het complex De Lichtenberg maakt het Tennispark Lichtenberg deel uit.
Aanvraag en subsidieverlening aan de stichting
2. De stichting diende op 13 februari 2013 een aanvraag voor subsidie in voor de instandhouding van Tennispark Lichtenberg. In de aanvraag staat dat de totale kosten zijn begroot op € 115.327,00. Als in de financiering kan worden voorzien, dan is de stichting, als erfpachter en gebruiker van het tennispark, bereid om met het herstel van het park te beginnen. In de aanvraag is verder vermeld dat de toezegging is gedaan dat gebruik kan worden gemaakt van een deel van de provinciale subsidie (€ 50.000,00). Daarnaast is er voor de stichting zicht op een subsidie op grond van het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2013 (hierna: BRIM-subsidie) van ongeveer € 10.000,00. Aan de eigenaar van het terrein zal door de stichting worden gevraagd € 47.327,00 te financieren. Dan blijft er een tekort over van € 8.000,00, waarvoor door de stichting een gemeentelijke subsidie wordt gevraagd. In de aanvraag staat ook dat het om de provinciale- en rijkssubsidies te verkrijgen noodzakelijk is dat de werkzaamheden in 2013 ter hand worden genomen.
Op 26 februari 2013 heeft het college vervolgens aan de stichting een gemeentelijke subsidie verleend van € 8.000,00 om het voegwerk van de muren van de tennisbaan te onderhouden, de tribune en trappen te herstellen en om het ‘Melkhuisje’ te onderhouden. In de brief van 27 februari 2013 waarbij dit besluit is medegedeeld, is ook vermeld dat van de verleende provinciale subsidie voor onderhoud van diverse onderdelen van De Lichtenberg een bedrag van € 57.633,50 is toe te rekenen aan restauratie van de tennisbaan en het Melkhuisje en dat de stichting daarvan bij aanvang van de werkzaamheden een voorschot ontvangt.
Ontwikkelingen en correspondentie
3. Op 28 augustus 2015 wordt, na een eerdere afwijzing, een BRIM-subsidie aan de stichting verleend voor het dekken van een deel van de kosten voor de instandhouding van het tennispark. Op 9 februari 2016 meldt de stichting aan de betrokken beleidsadviseur van de gemeente dat zij op korte termijn wil starten met de restauratie. Bij e-mail van 29 februari 2016 antwoordt de beleidsadviseur aan de stichting dat de subsidie uiteen valt in twee delen, namelijk een gemeentelijk en een provinciaal deel. Het budget van de gemeentelijke subsidie is niet overgeheveld naar opvolgende jaren. Van de provinciale subsidie heeft de gemeente na de eindafrekening het verleende voorschot aan de provincie terugbetaald, zodat er voor de stichting weinig mogelijkheden meer zijn. Bij e-mail van 19 april 2016 geeft de stichting aan aanspraak te willen maken op de subsidie. Bij brief van 12 december 2017 aan de gemeente legt de stichting uit dat er ontwikkelingen zijn geweest waardoor de plannen zijn blijven liggen, maar dat na overleg met de nieuwe eigenaar het tennispark nu aangepakt kan worden. Daarbij claimt de stichting formeel de toegekende subsidie van € 57.633,50.
Besluitvorming door het college
4. Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college op de brief van de stichting van 12 december 2017 gereageerd. Het college besluit de verleende subsidie op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in te trekken, omdat de activiteiten waarvoor de subsidie is aangevraagd en verleend niet hebben plaatsgevonden. Volgens het college was de stichting ermee bekend dat de werkzaamheden in 2013 moesten starten om voor provinciale subsidie in aanmerking te komen. Het had volgens het college op de weg van de stichting gelegen om tijdig maatregelen te treffen. Het college handhaaft dit besluit bij het besluit op bezwaar van 26 juni 2018.
Geschil
5. In geschil is of het college de subsidie van de stichting mocht intrekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Deze bepaling luidt:
"Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden."
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank gaat ervan uit dat bij het besluit van 26 februari 2013 aan de stichting een gemeentelijke en een provinciale subsidie is toegekend, waarin niet met zoveel woorden de verplichting is opgelegd dat regels en voorschriften in acht moeten worden genomen. In het besluit van 26 februari 2013 is niet uitdrukkelijk bepaald dat de activiteiten waarvoor de subsidies zijn verleend, voor een bepaalde einddatum moeten plaatsvinden. Ondanks dat in dit besluit geen termijnen zijn gesteld, heeft de rechtbank geoordeeld dat de stichting met betrekking tot de provinciale subsidie wel bekend had moeten zijn met de looptijd van deze subsidie. De stichting wist dat deze subsidie via de gemeente aan haar zou worden doorgegeven en dat daarom de regels en voorwaarden van de provinciale subsidie van belang waren. De rechtbank is, met het college, van oordeel dat het voor de stichting voldoende duidelijk was dat de looptijd van de provinciale subsidie beperkt was. Dat is temeer zo, omdat de stichting in de aanvraag heeft aangegeven dat het voor het verkrijgen van de provinciale subsidie en de rijkssubsidie noodzakelijk is dat de werkzaamheden in 2013 moesten beginnen. Het standpunt van de stichting dat de zinsnede in de aanvraag "op de noodzaak tot aanvang van de werkzaamheden in 2013" betrekking had op de gemeentelijke subsidie wordt door de rechtbank niet gevolgd, omdat de stichting uitdrukkelijk de provinciale- en rijkssubsidies heeft genoemd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om de verleende provinciale en gemeentelijke subsidie met toepassing van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, in te trekken. De rechtbank oordeelde verder dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op basis waarvan het college van het gebruik van zijn bevoegdheid had moeten afzien.
Hoger beroep
7. De stichting betoogt dat de intrekkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb te ruim is uitgelegd en toegepast. Volgens de stichting is er geen twijfel over dat de subsidie gebruikt zou gaan worden en de activiteiten zouden plaatsvinden. Daarover is ook steeds contact geweest met het college. De stichting heeft daarbij aangegeven te wachten met de start van de werkzaamheden totdat de BRIM-subsidie zou zijn verstrekt. Plotseling ziet de stichting zich geconfronteerd met de mededeling dat de subsidie niet meer beschikbaar is. De stichting betoogt dat zij niet op de hoogte was van de bij verlening van de provinciale subsidie aan de gemeente gestelde termijnen en voorwaarden en dat ook niet hoefde te zijn. Voor zover er op grond van artikel 4:48 van Pro de Awb een bevoegdheid tot intrekking bestond, mocht daarvan, gezien de onduidelijkheid omtrent de voorwaarden, in dit geval in redelijkheid geen gebruik worden gemaakt. Door geen voorwaarden en termijnen te stellen heeft het college volgens de stichting ook in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
Het verleningsbesluit van 26 februari 2013; wat is verleend?
8. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 26 februari 2013 tot subsidieverlening twee componenten bevat. De eerste component is de verlening door het college van een gemeentelijke subsidie voor een bedrag van € 8.000,00, zoals de stichting had gevraagd bij haar brief van 13 februari 2013. Dit subsidiebedrag wordt gedekt uit gemeentelijke middelen; het gaat om een zogeheten tekortsubsidie. De tweede component betreft het deel van de aan de gemeente verleende provinciale subsidie dat is toe te rekenen aan de restauratie van de tennisbaan met het Melkhuisje. Aan de hand van de brief van 27 februari 2013 en het advies van de betrokken beleidsambtenaar aan het college dat ten grondslag ligt aan het besluit van 26 februari 2013, legt de Afdeling de tweede component zo uit dat daarmee voor de stichting een aanspraak wordt gecreëerd op een bedrag van maximaal € 57.633,50 voor de restauratie. Daarmee wordt voldaan aan de definitie van ‘subsidie’ in het eerste lid van artikel 4:21 van Pro de Awb en is sprake van subsidieverlening. Dat in de brief van 27 februari 2013 voor deze component alleen wordt vermeld hoe de stichting het bedrag kan ontvangen en niet expliciet staat dat het college ook in zoverre aan de stichting subsidie verleent, maakt dat niet anders. Het college heeft het provinciale geld op die manier doorgegeven aan de stichting, omdat de gemeente door de eigendomsverhoudingen een deel van het project waarvoor zij provinciale subsidie heeft ontvangen, niet zelf kan uitvoeren. De stichting kan dat wel. Dat het bedrag van € 57.633,50 wordt gefinancierd uit provinciale gelden, neemt niet weg dat het ook hierbij gaat om uiteindelijk door het college verstrekte subsidie. Daarover bestaat tussen partijen op zichzelf geen verschil van mening.
De Afdeling stelt verder vast dat, anders dan de stichting meent, geen sprake is van een meerjarige subsidie, maar van een eenmalige projectsubsidie voor het restauratieproject van de tennisbaan en het Melkhuisje. Dat het project mogelijk over meer jaren wordt uitgevoerd, maakt het nog geen meerjarige, terugkerende subsidie.
De intrekking van de subsidieverlening
9. Op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan een subsidieverlening worden ingetrokken, als de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Dat sprake is van niet-uitvoering is als zodanig niet in geschil. De restauratie van de tennisbaan en het Melkhuisje heeft niet plaatsgevonden binnen de looptijd van de provinciale subsidie. Na de eindafrekening tussen de provincie en de gemeente waren de provinciale gelden niet meer beschikbaar voor de financiering van de subsidie van € 57.633,50 aan de stichting. Ook het gemeentelijke budget van € 8.000,00 was niet meer beschikbaar. Dat betekent dat het college bevoegd was de subsidie met toepassing van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb in te trekken. Vervolgens ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kon worden gemaakt.
10. Het intrekkingsbesluit van 20 februari 2018 ziet op beide componenten van het subsidieverleningsbesluit. Het is de stichting vooral te doen om het bedrag van € 57.633,50. Dat bedrag was afkomstig van de provincie. Er was sprake van een subsidierelatie tussen de provincie en de gemeente, maar niet tussen de provincie en de stichting. Hoewel de stichting er, gelet op wat in haar aanvraag is vermeld, mee bekend was dat bij de verlening van de provinciale subsidie aan de gemeente een termijn was gesteld waarbinnen het project moest worden uitgevoerd, is die verplichting niet aan haar opgelegd. De provincie heeft de gemeente verplichtingen opgelegd, maar het college heeft vervolgens nagelaten om, voor zover nodig, diezelfde of andere verplichtingen in het subsidieverleningsbesluit aan de stichting op te nemen. Als het college de stichting aan een uitvoeringstermijn had willen houden, dan had het in het besluit tot subsidieverlening uitdrukkelijk moeten opnemen wat de verplichtingen waren waaronder het geld ter beschikking stond. Door dat niet te doen, hoefde de termijn zoals gesteld door de provincie, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet te gelden voor de stichting. Daarnaast is niet gebleken dat door het college aan het einde van de (verlengde) looptijd van de provinciale subsidie met de stichting contact is opgenomen om haar daarvan op de hoogte te brengen. Het college heeft de stichting niet op de hoogte gebracht van het feit dat de gemeente op 30 september 2014 een eindafrekening had ingediend, waarna de door de gemeente ontvangen voorschotten aan de provincie zijn terugbetaald. Dat de provinciale financiering van de door het college verstrekte subsidie inmiddels niet meer beschikbaar is, is in het licht van het voorgaande niet doorslaggevend. Het is aan het college daarvoor een oplossing te vinden, omdat de stichting de activiteiten nog steeds wil uitvoeren en deze - naar niet in geschil is - ook nodig zijn voor het behoud van het tennispark. Het vorenstaande betekent dat het college in dit geval in redelijkheid geen gebruik kon maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het besluit van 26 juni 2018 komt voor vernietiging in aanmerking. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat geen sprake is van kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 januari 2020 in zaak nr. 18/1880;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Weert van 26 juni 2018;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Weert aan de stichting het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 voor de behandeling van het beroep en € 532,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Dallinga
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2021
18-921.