Uitspraak
202002974/1/R4.
Datum uitspraak: 3 november 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellanten] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Rheden,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Rheden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk Gebied, locatie Lentsesteeg zuid 2019" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant], [partijen] (hierna samen en in enkelvoud: [partij]), en de raad hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Nijman, advocaat te Veenendaal, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Blocq van Scheltinga-Kronenberg en M.W. van Vorselen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. C. Lubben, advocaat te Zoetermeer, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
2. Bij besluit van 18 februari 2020 heeft de raad het plan vastgesteld. Hierin worden de bedrijfsbestemming en de agrarische bestemming op de percelen van [partij] aan de [locatie A] gewijzigd naar een woonbestemming. Dit om de bouw van twee woningen mogelijk te maken in ruil voor de sloop van de op die percelen aanwezige bedrijfsbebouwing van het voormalige bouwbedrijf. Ter bescherming van het woon- en leefklimaat op de percelen van [partij] voorziet het plan ook in een groensingel tussen zijn perceel en dat aan de [locatie B].
3. [appellant] woont aan de [locatie B] te Rheden en exploiteert daar een boomkwekerij. Hij vreest door de ontwikkeling van het plan, vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij de uitoefening van zijn bedrijfsactiviteiten, onder meer voor een toekomstige belemmering van zijn bedrijfsmogelijkheden en voor aantasting van het woon- en leefklimaat bij de geplande nieuwbouwwoningen.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Termijnoverschrijding bekendmaking plan
5. Het vaststellingsbesluit van 18 februari 2020 is op 8 april 2020 bekendgemaakt. Daarom betoogt [appellant] terecht dat de termijn als bedoeld in artikel 3.8, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening is overschreden. Wat betreft de bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het plan heeft de beroepsgrond echter betrekking op een onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en deze kan al daarom de rechtmatigheid daarvan niet aantasten.
Het betoog slaagt niet.
Vooringenomenheid bestuursorgaan
6. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. De strekking van het verbod op vooringenomenheid is niet om een bestuursorgaan ervan te weerhouden vanuit bepaalde beleidskeuzes te werken. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De overheid is dus gehouden de nodige objectiviteit te betrachten en mag zich niet laten leiden door vooringenomenheid (vergelijk overweging 17.6 van de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578).
6.1. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad partijdig heeft gehandeld bij de vaststelling van het plan. De raad heeft in de plantoelichting uiteengezet welke ruimtelijke motieven aan het plan ten grondslag liggen. Verder heeft hij bij de vaststelling van het plan een belangenafweging gemaakt, waarbij de belangen van zowel [partij] als [appellant] betrokken zijn. Anders dan [appellant] betoogt is niet gebleken dat de raad zich bij zijn keuze heeft laten leiden door de belangen van [partij]. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt niet.
Functieveranderingsbeleid
7. [appellant] betoogt dat de functieverandering in strijd is met het functieveranderingsbeleid uit 2013 van de gemeente Rheden. Volgens hem staat dat beleid alleen een functieverandering toe als per saldo een positieve bijdrage wordt geleverd aan de kwaliteit van de omgeving, bijvoorbeeld door een vermindering van de bebouwing.
7.1. Partijen zijn verdeeld over de vraag welk beleid van toepassing is. [appellant] wijst op het geldende "Functieveranderingsbeleid" uit 2013. De raad stelt zich op het standpunt dat dit beleid geen ruimte biedt rekening te houden met functieveranderingen die al vóór de vaststelling daarvan in gang zijn gezet. Omdat het initiatief voor de functieverandering in dit plan al in 2006 in gang is gezet, is volgens de raad het beleid van de toenmalige stadsregio uit 2007 van toepassing. Op de zitting bij de Afdeling heeft de raad erkend dat dit standpunt onjuist is. Daarom gaat de Afdeling bij haar beoordeling uit van het beleid uit 2013.
7.2. Het plangebied valt onder het deelgebied IJsselvallei. Niet in geschil is dat het "Functieveranderingsbeleid" uit 2013 in dat gebied een functieverandering naar wonen voor één nieuw woongebouw bij volledige sloop alleen toestaat als ten minste 750 m² bestaande bebouwing wordt gesloopt. De te slopen bestaande bebouwing omvat in dit plan slechts 320 m². Dit betekent dat nieuwbouw in beginsel niet toegestaan is. Het beleid biedt echter ook de mogelijkheid in uitzonderingsgevallen van voornoemde regel af te wijken. In 'Hoofdstuk 4, onder 4.3 Maatwerk' van het beleid, staat dat de initiatiefnemer in dat geval moet aantonen waarom afwijking hiervan kan worden verantwoord, bijvoorbeeld vanwege maatschappelijk belang, duurzaamheid, landschap- en natuurwinst, het oplossen van een ruimtelijk of milieu hygiënisch knelpunt, etc. Hierbij moet evenredige compensatie plaatsvinden, waarvan voorbeelden zijn genoemd in hoofdstuk 7 en bijlage 7 van dat beleid. Omdat de raad bij de vaststelling van het plan is uitgegaan van het functieveranderingsbeleid uit 2007 heeft hij bij de vaststelling van het plan niet de volgens het toepasselijke beleid uit 2013 vereiste beoordeling gemaakt. Gelet hierop is sprake van een motiveringsgebrek.
7.3. De Afdeling ziet echter geen aanleiding om het besluit in zoverre te vernietigen, omdat aannemelijk is dat belanghebbenden door dit gebrek niet zijn benadeeld. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de raad zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat aanleiding bestaat om af te wijken van het in het beleid opgenomen uitgangspunt dat nieuwbouw bij de sloop van minder dan 750 m² aan bestaande bebouwing niet mogelijk is. Hij heeft daarbij, onder verwijzing naar het landschapsinrichtingsplan, erop gewezen dat het plan een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van de omgeving en ook een maatschappelijk belang dient. De vervallen bedrijfsbebouwing met een omvang van 320 m² verdwijnt. Daarvoor in de plaats komen twee nieuwe en beduidend kleinere woningen met een omvang van in totaal 160 m², inclusief bijgebouwen. Dit geeft het erf volgens de raad een aantrekkelijker aanzicht en komt zo de kwaliteit en ook de openheid van het landschap ten goede. De nieuwe woningen zullen daarnaast afhankelijk worden gemaakt van duurzame energie. De toevoeging van de groensingel zorgt, naast de kleinschaligheid van het project, bovendien voor de vereiste landschaps- en natuurwinst. De ontwikkeling voorziet volgens de raad verder in compensatie in de zin van landschappelijke versterking, omdat er aanzienlijk minder en ook duurzaam wordt teruggebouwd en er nieuwe groenelementen toegevoegd worden. [appellant] heeft op de zitting de gelegenheid gehad hierop te reageren. Het is niet aannemelijk dat eventuele andere belanghebbenden door dit gebrek zijn benadeeld. De Afdeling is, gelet op al het voorgaande, van oordeel dat de raad zich alsnog deugdelijk gemotiveerd en niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de functieverandering naar wonen past binnen de mogelijkheden om maatwerk toe te passen volgens het toepasselijke beleid. De Afdeling ziet daarom aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
De groensingel
8. [appellant] betoogt onder meer dat de veronderstelling van de raad, die is gebaseerd op het onderzoek van SPA ingenieurs, dat een groensingel met een volledig ontwikkeld bladerdek een driftreductie van 80 tot 90% oplevert en een kale groensingel een reductie van 75%, onjuist is. Bij het onderzoek door SPA ingenieurs is volgens [appellant] bovendien uitgegaan van een onjuiste situatie. Zo is SPA bij het onderzoek uitgegaan van fruitteelt en is dit niet te vergelijken met vruchtbomen. Ook is er geen rekening mee gehouden dat de groensingel niet vol in blad zal zijn op het moment dat de vruchtbomen in maart en april worden behandeld met beschermingsmiddelen en dan niet kan worden voldaan aan de driftreductie. Daarbij stond de groensingel in het door SPA ingenieurs gebruikte onderzoek op de perceelgrens en de laatste boom op drie meter van de perceelgrens en werd de laatste bomenrij van binnen naar buiten bespoten. Volgens [appellant] is dit in de praktijk echter anders. De laatste bomenrij staat op de perceelgrens en de bomen staan verder uit elkaar in de rij, zodat spuitnevel tussen de bomen door kan. Ook is in het plan uitgegaan van een groensingel op 16 meter van de te spuiten bomen en is door SPA uitgegaan van een groensingel direct naast de bomen. Gelet hierop zijn de rapporten van SPA volgens [appellant] niet representatief en dus niet bruikbaar.
8.1. Binnen het plan heeft het grootste deel van de percelen aan de [locatie A] de bestemming "Wonen" gekregen. Er zijn binnen die bestemming twee bouwvlakken opgenomen met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - a" op het westelijk gelegen bouwvlak voor de te behouden bedrijfswoning en de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - b" op het oostelijk gelegen perceeldeel voor maximaal 2 nieuwe aaneen te bouwen woningen. Het meest oostelijke perceeldeel heeft de bestemming "Agrarisch gebied met waarden - natuur en landschap". Binnen die bestemming heeft een strook met een breedte van circa 5 meter de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - groensingel" gekregen. Die gronden zijn behalve voor agrarische bedrijven ook bestemd voor een groensingel. De strook bevindt zich tussen de gronden van [partij] en de boomkwekerij van [appellant]. De afstand tussen de laatste bomenrij op de boomkwekerij van [appellant] en de gronden van [partij] bestemd voor "Wonen" bedraagt blijkens het dossier 30 meter.
8.2. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in het algemeen een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt niet onredelijk wordt geacht. Het is mogelijk die afstand te verkleinen als daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Deze motivering moet gebaseerd zijn op een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:855 (Houten), onder 7).
8.3. Ter beoordeling van de afstand tussen de boomkwekerij en de nieuwe woningen in het plangebied heeft de raad onderzoek laten doen door SPA ingenieurs naar de blootstelling van de bewoners van de geplande woningen aan spuitdrift van gewasbeschermingsmiddelen afkomstig van de boomkwekerij. Zijn bevindingen heeft SPA opgenomen in zijn rapport van 15 september 2016 en geactualiseerd in het rapport van 13 november 2018. In het deskundigenbericht wijst de StAB erop dat uit het eerste rapport van SPA blijkt dat SPA gebruik heeft gemaakt van een formule die is gebaseerd op het Plant Research International (hierna: PRI)-rapport 609 uit 2015. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1741, volgt dat deze geen deugdelijke basis voor een locatiespecifiek onderzoek biedt. SPA heeft dit onderkend en zijn rapport om die reden geactualiseerd. Daarbij is SPA niet langer uitgegaan van de driftcurves in het PRI-rapport 609 uit 2015, maar van die in het PRI-rapport 441 uit 2012. Zoals de STAB ook heeft opgemerkt is in de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3018, geoordeeld dat dat dat laatste PRI-rapport evenmin een deugdelijke grondslag biedt voor locatiespecifiek onderzoek. [appellant] klaagt om die reden terecht dat de rapporten van SPA niet bruikbaar zijn voor beantwoording van de vraag in welke mate de groensingel de gebruikers van de percelen aan de [locatie A] zal beschermen tegen drift. Gelet hierop klaagt [appellant] eveneens terecht dat onduidelijk is welke minimale afstand van zijn boomkwekerij tot aan die percelen in acht moet worden genomen om aldaar een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen. Het besluit van 18 februari 2020 geeft er voorts geen blijk van dat de raad op enige andere wijze heeft onderzocht in hoeverre de gezondheidsrisico's ter plaatse van de [locatie A] in de weg staan aan het gebruik van de boomkwekerij door [appellant]. De raad heeft derhalve niet inzichtelijk gemaakt waarom een groensingel op een afstand van 16 meter tussen de laatste bomenrij van de boomkwekerij van [appellant] en het perceel aan de [locatie A] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat garandeert.
Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
9. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen zesentwintig weken na het verzenden van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 8.3 het daarin geconstateerde gebrek te herstellen. De raad moet daarvoor een nieuw locatiespecifiek onderzoek laten doen. Hierbij moet in ieder geval rekening worden gehouden met de verplichting om een techniek met een driftreductie van tenminste 75% toe te passen, welke op grond van artikel 3.80a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit met ingang van 1 januari 2021 ook geldt voor boomkwekerijgewassen. Ook moet hierbij aandacht worden besteed aan de vereiste minimale optische dichtheid die de groensingel moet hebben en hoe die optische dichtheid kan en moet worden bereikt. De raad moet de Afdeling en de betrokken partijen vervolgens de uitkomst van de opdracht meedelen en een gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en meedelen.
Proceskosten en griffierecht
10. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
draagt de raad van de gemeente Rheden op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 8.3 het daar omschreven gebrek te herstellen, en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021
765