Uitspraak
201900309/1/R2.
Datum uitspraak: 15 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
2. [appellant sub 2], wonend te Erp, gemeente Meijerijstad,
3. Bedrijven Kontakt Gemert, gevestigd te Gemert-Bakel,
4. [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 3]), beide gevestigd te Helmond,
5. [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]), wonend onderscheidenlijk gevestigd te Helmond,
6. [appellant sub 6], wonend te Gemert, gemeente Gemert-Bakel,
7. [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], beiden wonend te Veghel, gemeente Meijerijstad,
8. [appellant sub 8], wonend te Boekel, en anderen,
9. Bouwcenter Veghel B.V., gevestigd te Veghel, gemeente Meijerijstad, en andere,
10. [appellant sub 10] en anderen, allen wonend te Helmond,
11. [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 11]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
12. [appellant sub 12], wonend te Helmond,
13. [appellant sub 13] en anderen, allen wonend onderscheidenlijk gevestigd te Erp, gemeente Meijerijstad,
14. [appellant sub 14], wonend te Veghel, gemeente Meijerijstad,
15. [appellante sub 15], gevestigd te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
16. [appellante sub 16A] en [appellant sub 16B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 16]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Erp, gemeente Meijerijstad,
17. [appellant sub 17], wonend te Ommel, gemeente Asten,
18. [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B], beiden wonend te Helmond,
19. [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 19]), beiden wonend te Veghel, gemeente Meijerijstad,
20. [appellant sub 20] en anderen, allen wonend te Veghel, gemeente Meijerijstad,
21. [appellant sub 21A] en [appellante sub 21B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 21]), wonend onderscheidenlijk gevestigd te Aarle-Rixtel, gemeente Laarbeek,
22. [appellante sub 22A] en [appellant sub 22B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Odiliapeel, gemeente Uden,
23. [appellant sub 23], wonend te Helmond,
24. [appellant sub 24A] en [appellant sub 24B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 24]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
25. [appellant sub 25], wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
26. [appellant sub 26A] en [appellant sub 26B] (hierna: [appellanten sub 26]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
27. [appellant sub 27A] en [appellant sub 27B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 27]), beiden wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
28. [appellant sub 28A] en [appellant sub 28B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 28]), beiden wonend te Helmond,
29. [appellant sub 29A] en [appellant sub 29B], beiden wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
30. [appellante sub 30], gevestigd te Helmond,
31. [appellant sub 31A] en [appellant sub 31B], beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
32. [appellant sub 32] en anderen, allen wonend te Helmond,
33. [appellant sub 33A] en [appellant sub 33B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 33]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
34. [appellante sub 34] en anderen, allen gevestigd onderscheidenlijk wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
35. [appellante sub 35] en anderen, allen gevestigd onderscheidenlijk wonend te Helmond,
36. de raad van de gemeente Gemert-Bakel,
37. [appellant sub 37], wonend te Helmond, en anderen,
38. [appellante sub 38], gevestigd te Helmond,
39. [appellant sub 39], wonend te Helmond,
40. Stichting Brouwberg, gevestigd te Helmond,
41. Stichting Dorpsplatform Aarle-Rixtel, gevestigd te Aarle-Rixtel, gemeente Laarbeek, en Stichting Dorpsraad Beek en Donk, gevestigd te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
42. Stichting tot Behoud en Ontwikkeling van de Ecologische en Cultuurhistorische waarden van het Middengebied Eindhoven-Helmond (hierna: Stichting Middengebied), gevestigd te Nuenen,
43. Stichting Wijkplatform Veghel-Zuid, gevestigd te Veghel,
gemeente Meierijstad, en andere,
44. [appellant sub 44A] en [appellant sub 44B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 44]), beiden wonend te Erp, gemeente Meierijstad,
45. [appellant sub 45], wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
46. [appellant sub 46A] en [appellant sub 46B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 46]), beiden wonend te Helmond,
47. [appellant sub 47], wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
48. [appellant sub 48A] en [appellant sub 48B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 48]), beiden wonend te Helmond,
49. [appellant sub 49A] en [appellant sub 49B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 49]), beiden wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
50. [appellant sub 50A] en [appellant sub 50B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 50]), beiden wonend te Helmond,
51. [appellante sub 51], gevestigd te Helmond,
52. [appellante sub 52], gevestigd te Bakel, gemeente Gemert-Bakel, en anderen (hierna: [appellante sub 52] en anderen),
53. [appellante sub 53], gevestigd te Milheeze, gemeente Gemert-Bakel, en anderen,
54. [appellant sub 54A] en [appellant sub 54B], beiden wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
55. [appellant sub 55A] en [appellant sub 55B], beiden wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
56. [appellante sub 56], wonend te Helmond,
57. [appellant sub 57A] en [appellant sub 57B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 57]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
58. [appellant sub 58A] en [appellant sub 58B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 58]), beiden wonend te Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
59. [appellant sub 59A] en [appellant sub 59B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 59]), beiden wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
60. [appellant sub 60A] en [appellant sub 60B], beiden wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
appellanten,
en
provinciale staten van Noord-Brabant,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2018 hebben provinciale staten het inpassingsplan "N279 Veghel-Asten" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht een deskundigenverslag uitgebracht.
Een aantal partijen heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
Verschillende partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 201808652/1/R2, ter zitting behandeld op 8 en 9 maart 2021, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft laten vertegenwoordigen. Ook provinciale staten hebben zich laten vertegenwoordigen. Voorts is het college van burgemeester en wethouders van Helmond ter zitting als partij gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Er zijn nog stukken ontvangen van een aantal partijen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De STAB heeft desverzocht een nader deskundigenverslag uitgebracht.
Een aantal partijen heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 26 november 2021, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft laten vertegenwoordigen. Ook provinciale staten hebben zich laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het inpassingsplan maakt de aanpassing mogelijk van het gedeelte van de N279 dat zich bevindt tussen de A50 bij Veghel en de A67 bij Asten. In de huidige situatie is dat deel van de N279 een gebiedsontsluitingsweg, bestaande uit twee rijstroken en met een maximumsnelheid van 80 km/uur. Het inpassingsplan voorziet in een optimalisatie van het bestaande tracé en in een nieuwe omleiding om Helmond (hierna: de omleiding Dierdonk). Dit is één van de vier alternatieven die zijn onderzocht in het milieueffectrapport "MER N279 Veghel-Asten" van Arcadis van 16 mei 2018 (hierna: het MER), dat bij de voorbereiding van het plan is gemaakt. De optimalisatie van het bestaande tracé houdt onder meer in dat op het tracédeel in Veghel het aantal rijstroken wordt verdubbeld naar vier (2x2) en dat de meeste bestaande kruisingen op het tracé ongelijkvloers worden gemaakt. Op de rest van het tracé zal de weg twee rijstroken (2x1) hebben. In de plantoelichting is vermeld dat met de aanpak van de N279 tussen Veghel en Asten primair wordt beoogd om de verkeersdoorstroming en de verkeersveiligheid op deze weg te verbeteren.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het inpassingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Plansystematiek en maximale mogelijkheden van het plan
3. [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 8], [appellant sub 11], [appellant sub 13] en anderen, [appellant sub 14], [appellant sub 16], [appellant sub 17], [appellant sub 19], [appellant sub 21], [appellant sub 24], [appellanten sub 26], [appellant sub 28], [appellante sub 30], [appellant sub 33], [appellante sub 35] en anderen, [appellante sub 38], [appellant sub 39], [appellant sub 46], [appellant sub 47], [appellant sub 48], [appellante sub 51], [appellante sub 52] en anderen, [appellante sub 53] en anderen, [appellante sub 56], [appellant sub 57] en [appellant sub 58] (hierna: [appellante sub 3] en anderen) voeren aan dat het plan te globaal is, dat de maximale mogelijkheden onvoldoende zijn begrensd in het plan en dat in de onderzoeken niet van deze maximale mogelijkheden is uitgegaan.
Volgens [appellante sub 3] en anderen zijn provinciale staten bij de beoordeling van de gevolgen ten onrechte niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het inpassingsplan. Zij stellen dat de weg ongunstiger kan worden uitgevoerd dan in de schetsen van de provincie is gepresenteerd. De verkeersbestemming en de planregels bieden daar ruimte voor en de schetsen maken geen deel uit van het plan. Op veel plaatsen is aan zeer brede stroken grond een verkeersbestemming toegekend en daarom kan de situering van rijstroken binnen deze stroken bij de uitvoering van het plan afwijken van de inrichting waarvan provinciale staten zijn uitgegaan. In verschillende onderzoeken, waaronder het akoestisch onderzoek, is volgens [appellante sub 3] en anderen niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan. Hierdoor kunnen de effecten van de weg voor de omgeving nadeliger zijn dan in die onderzoeken is weergegeven.
Daarnaast betogen [appellante sub 3] en anderen dat het plan hierdoor in strijd is met de rechtszekerheid. Volgens hen bestaat grote onduidelijkheid over de uiteindelijke invulling, zoals de precieze ligging van het tracé, en is daardoor niet duidelijk wat de gevolgen voor zijn perceel zullen zijn.
[appellante sub 3] en anderen wijzen er ook op dat de planregels op dit punt te weinig bescherming bieden. Voor een aantal aspecten, zoals waterhuishouding, zijn de noodzakelijke maatregelen volgens hen ten onrechte niet met een voorwaardelijke verplichting in de planregels vastgelegd. Voor geluid bevatten de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 van de planregels weliswaar een voorwaardelijke verplichting, maar die is volgens [appellante sub 3] en anderen niet toereikend en niet specifiek genoeg. Deze bepalingen in de planregels verplichten namelijk niet zonder meer tot uitvoering van de maatregelen die zijn voorgesteld in het akoestisch onderzoek en de daarbij behorende oplegnotitie, omdat de planregels het mogelijk maken dat andere maatregelen worden getroffen om aan de eisen uit de Wet geluidhinder te voldoen. Volgens [appellante sub 3] en anderen is daarmee onduidelijk welke geluidbeperkende maatregelen precies zullen worden getroffen.
4. Provinciale staten stellen dat het plan een globaal eindplan is dat binnen de bestemmingsgrenzen optimalisaties mogelijk maakt. Zij hebben er bewust voor gekozen om bij de uitvoering van het plan ruimte te bieden en zo bijvoorbeeld innovatieve oplossingen mogelijk te maken. Veel detailontwerpkeuzes zijn daarom nog niet definitief in het plan vastgelegd. Provinciale staten stellen dat belanghebbenden in de uitvoeringsfase bij het vervolgtraject worden betrokken.
Voor de twee verkeersbestemmingen is in het plan het maximale aantal rijstroken vastgelegd, is bepaald welke overige functies zijn toegelaten en zijn maatvoeringsvoorschriften voor bouwwerken opgenomen. Het plan is daarmee volgens provinciale staten voldoende rechtszeker.
Verder zijn volgens provinciale staten de effecten van het plan voldoende in beeld gebracht en zijn deze effecten aanvaardbaar. Wat betreft geluid bieden het akoestisch onderzoek en het besluit tot vaststelling van hogere waarden op grond van de Wet geluidhinder inzicht in de te treffen geluidmaatregelen. Daarnaast biedt de voorwaardelijke verplichting in de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 van de planregels volgens provinciale staten de waarborg dat bij de uitvoering van het plan geen hogere geluidbelasting optreedt dan volgens de Wet geluidhinder toelaatbaar is, ongeacht de precieze ligging van de rijbanen en de hoogte van het tracé. Voor de andere door appellanten bedoelde aspecten achten provinciale staten een voorwaardelijke verplichting niet nodig. De provincie is eigenaar van de gronden - of zal dat door verwerving worden - en de omwonenden kunnen erop vertrouwen dat de provincie er als eigenaar voor zal zorgen dat de maatregelen worden getroffen, aldus provinciale staten.
5. In artikel 7.3.1 van de planregels is voor de gronden met de bestemming "Verkeer -1 " het volgende bepaald:
"a. Het is niet toegestaan de gronden in gebruik te nemen of te hebben voor het doeleind ‘wegen’ indien de geluidsbelasting op een geluidsgevoelig object en/of een geluidsgevoelige functie niet voldoet aan de bij of krachtens de Wet geluidhinder gestelde eisen.
b. Indien ter voldoening aan het gestelde in lid 7.3.1 onder a de toepassing van een geluidwerende voorziening noodzakelijk is, mag deze niet hoger zijn dan 4,5 m."
Artikel 8.3.1 van de planregels bevat een gelijkluidende bepaling voor de gronden met de bestemming "Verkeer - 2".
6. Het grootste deel van het tracé heeft de bestemming "Verkeer - 2". De bestemmingsvlakken die hiervoor op de verbeelding zijn opgenomen, zijn op veel plaatsen aanzienlijk breder dan noodzakelijk is voor de aanleg van een nieuw tracé of een herinrichting van de weg. Dat is ook zo als er rekening mee wordt gehouden dat binnen de verkeersbestemmingen ook bermen, middenbermen, sloten en dergelijke zijn voorzien. De Afdeling ziet dit bevestigd in het deskundigenverslag. Daarin staat dat het benodigde standaardruimtebeslag volgens CROW-publicatie 330 "Handboek wegontwerp 2013 - Gebiedsontsluitingswegen" 26,50 tot 32,5 m is voor gebiedsontsluitingswegen met 2x2 rijstroken, en 19,5 m voor gebiedsontsluitingswegen met 2x1 rijstroken. Volgens het deskundigenverslag heeft het bestemmingsvlak voor "Verkeer - 2", waar 2x1 rijstroken zijn toegestaan, een maximale breedte van 64 m en is de breedte van het bestemmingsvlak op de omleiding Dierdonk grotendeels ongeveer 55 m. De Afdeling leidt uit de verbeelding af dat het bestemmingsvlak voor "Verkeer - 2" ook op verschillende andere plaatsen aanzienlijk breder is dan het standaardruimtebeslag. Daarbij zijn de stroken met de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - landschappelijke inpassing", die uitsluitend mogen worden gebruikt voor de landschappelijke inpassing van de weg, niet betrokken. Verder gaat het hier ook niet om de bestemmingsvlakken ter plaatse van een aantal kruisingen die met aan te leggen kunstwerken ongelijkvloers worden gemaakt, aangezien provinciale staten hebben toegelicht dat deze kunstwerken vanwege de toekomstbestendigheid alvast worden gedimensioneerd voor een weg met 2x2 rijstroken.
Met de ruime bestemmingsvlakken voor "Verkeer - 2" maakt het plan het mogelijk om de weg op de betrokken plaatsen te verschuiven ten opzichte van het wegontwerp waarvan provinciale staten zijn uitgegaan. Daarbij is van belang dat provinciale staten het wegprofiel niet bindend in het plan hebben vastgelegd, bijvoorbeeld door de ligging van de rijbanen of van de wegassen op de verbeelding weer te geven. De Afdeling stelt verder vast dat ook over de hoogte van het tracé ten opzichte van de omgeving niets in het plan is bepaald, behalve waar het de hoogte van bouwwerken zoals viaducten betreft. Provinciale staten hebben ter zitting weliswaar duidelijk gemaakt dat het uitgangspunt is dat de weg, behalve bij de kunstwerken, op maaiveldhoogte wordt aangelegd, maar dat ligt niet vast in het plan.
In de onderzoeken ten behoeve van het plan is van een bepaald wegontwerp uitgegaan en is geen rekening gehouden met de ruimere mogelijkheden die het plan terzake biedt. Door de ruime bestemmingsvlakken kan de voorziene weg onder meer bij de omleiding Dierdonk aanzienlijk dichter bij woningen en bedrijven komen te liggen dan in de onderzoeken is gemodelleerd.
De onderzoeken gaan dan ook niet uit van de maximale planologische mogelijkheden van het plan. Bij een andere invulling van die mogelijkheden kunnen de nadelige gevolgen van de voorziene weg ernstiger zijn. Dit geldt in het bijzonder voor de geluidbelasting op woningen en andere gevoelige objecten, maar bijvoorbeeld ook voor lichthinder en trillinghinder. Door niet uit te gaan van de maximale mogelijkheden van het plan, hebben provinciale staten de gevolgen van het plan voor de omgeving niet op de juiste manier onderzocht en beoordeeld.
6.1. Provinciale staten willen een groot aantal maatregelen treffen, zoals geluidbeperkende voorzieningen, maar hebben dit niet in detail in het plan vastgelegd. Zij hebben ervoor gekozen om de betreffende details grotendeels pas in de uitvoeringsfase nader te bepalen en de precieze aard en omvang van de terzake te treffen maatregelen contractueel vast te leggen in overeenkomsten met de uitvoerende marktpartijen. De Afdeling begrijpt de wens van provinciale staten om bij de uitvoering van het plan ruimte te hebben voor het toepassen van bijvoorbeeld innovaties en optimalisaties, maar stelt voorop dat een plan voldoende rechtszekerheid moet bieden voor alle betrokken partijen, in het bijzonder ook voor de omwonenden en bedrijven langs het tracé.
6.2. De voorwaardelijke verplichting voor geluid in de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 van de planregels verzekert dat bij het gebruik van de weg aan de voorkeursgrenswaarden en de vastgestelde hogere waarden op grond van de Wet geluidhinder moet worden voldaan. De maatregelen die daarvoor moeten worden getroffen, zijn echter niet specifiek en bindend in het plan vastgelegd. Provinciale staten hebben toegelicht dat het akoestisch onderzoek van 9 april 2018 en de oplegnotitie van 15 mei 2018 het uitgangspunt zijn voor de te treffen geluidbeperkende maatregelen, maar dat ook een andere invulling is toegestaan, zolang maar aan de eisen uit de Wet geluidhinder wordt voldaan. Daarnaast moet worden voldaan aan de bouwregels in het plan, in het bijzonder een maximumbouwhoogte van 4,5 m voor geluidwerende voorzieningen.
Naar het oordeel van de Afdeling blijft hierdoor voor de omwonenden langs het tracé onduidelijkheid bestaan over de aard en omvang van de geluidbeperkende maatregelen die bij de uitvoering van het plan zullen worden getroffen. Het is mogelijk dat door een verschuiving van rijbanen binnen het bestemmingsvlak ingrijpender maatregelen nodig zijn dan bij de voorbereiding van het plan is aangenomen. Daarom, maar ook om andere redenen, kunnen andere maatregelen worden uitgevoerd dan in het akoestisch onderzoek en de oplegnotitie is vermeld, bijvoorbeeld als door innovatie betere oplossingen beschikbaar zijn. In die gevallen is er geen voor derden kenbaar moment waarop wordt getoetst of daarmee wordt voldaan aan de Wet geluidhinder en het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Er is dan geen besluit waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. In zoverre verschilt de situatie van bijvoorbeeld een afwijkingsbevoegdheid in de planregels, omdat daarbij criteria voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijken in de planregels moeten worden opgenomen en tegen een besluit op een aanvraag om een dergelijke vergunning rechtsbescherming openstaat.
6.3. De Afdeling stelt verder vast dat dat de voorwaardelijke verplichting voor geluid in de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 van de planregels niet geldt voor alle geluidmaatregelen die provinciale staten van plan zijn te treffen. In het akoestisch onderzoek en de oplegnotitie zijn namelijk ook bovenwettelijke maatregelen op grond van het provinciale geluidbeleid opgenomen. Deze maatregelen worden getroffen bij woningen waar het plan de situatie niet wijzigt en de geluidbelasting in de bestaande situatie hoger is dan 60 dB. Omdat deze bovenwettelijke maatregelen dan niet volgen uit de Wet geluidhinder, is de uitvoering daarvan niet door die voorwaardelijke verplichting verzekerd. Verder willen provinciale staten het volledige tracé van stil asfalt voorzien, maar de voorwaardelijke verplichting van de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 verzekert dat niet voor de tracédelen waar geen sprake is van een reconstructie of nieuwe situatie als bedoeld in de Wet geluidhinder.
Ook voor andere aspecten zijn maatregelen beoogd waarvoor geen voorwaardelijke verplichting in de planregels is opgenomen. Dit geldt in het bijzonder voor de waterhuishouding en de landschappelijke inpassing. Hiervoor zijn in een aantal bijlagen bij de plantoelichting, zoals het Ruimtelijk Kwaliteitsplan en het Globaal landschapsplan, maatregelen beschreven. De planregels verplichten echter niet tot het treffen van die maatregelen bij de planuitvoering.
6.4. De Afdeling gaat ervan uit dat provinciale staten al deze maatregelen noodzakelijk achten in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Dat geldt zowel voor de maatregelen ter voldoening aan de Wet geluidhinder, waarvoor de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 van de planregels gelden, als voor de maatregelen waarvoor geen voorwaardelijke verplichtingen in het plan zijn opgenomen. Verder staat vast dat de uitvoering van de maatregelen niet anderszins publiekrechtelijk verzekerd is. Provinciale staten hebben naar voren gebracht dat zij het in hun macht hebben om deze maatregelen uit te voeren, aangezien de provincie eigenaar van de betreffende gronden is of zal worden, en zij hebben toegezegd dat de maatregelen zullen worden uitgevoerd; voorts is niet gebleken van belemmeringen die zich hiertegen verzetten. De Afdeling heeft dit in eerdere uitspraken aanvaard als reden om af te kunnen zien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in planregels (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929).
In dit geval konden één of meerdere voorwaardelijke verplichtingen echter niet achterwege blijven voor de aspecten waarvoor het plan in het geheel geen voorwaardelijke verplichting bevat. Voor de geluidaspecten waarop de artikelen 7.3.1 en 8.3.1 betrekking hebben, hadden provinciale staten bovendien een specifiekere voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten opnemen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het om een groot aantal maatregelen gaat op grote delen van het tracé, die van wezenlijk belang zijn voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van de voorziene weg voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden en voor bedrijven langs het tracé. Verder is door het geheel ontbreken van een voorwaardelijke verplichting voor bepaalde aspecten niet duidelijk of, wanneer en welke maatregelen zullen worden getroffen en of dat bijvoorbeeld vóór de ingebruikname van de betrokken weggedeelten het geval zal zijn. Voor de geluidbeperkende maatregelen ter voldoening aan de Wet geluidhinder biedt de algemeen geformuleerde voorwaardelijke verplichting in de planregels voorts te weinig duidelijkheid over de aard en omvang van de terzake te treffen maatregelen en over de effectiviteit en de ruimtelijke gevolgen daarvan.
7. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het plan vanwege de globale manier van bestemmen, de manier waarop de voorwaardelijke verplichting voor geluid een regeling heeft gevonden in de planregels en het ontbreken van voorwaardelijke verplichtingen voor sommige andere aspecten in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening) en de rechtszekerheid. Omdat in de onderzoeken naar onder meer geluid-, licht- en trillinghinder bovendien niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het plan, is het plan op dat punt bovendien in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De beroepsgrond slaagt.
Verkeersonderzoek
8. Een groot aantal appellanten heeft beroepsgronden aangevoerd over het alternatievenonderzoek, de tracékeuze, de noodzaak van de omleiding Dierdonk en het aantal rijstroken. Meer in het bijzonder heeft een aantal appellanten betoogd dat kan worden volstaan met optimalisatie en aanpassing van het bestaande tracé door Helmond, dat als alternatief 1 in het MER is onderzocht.
9. Provinciale staten hebben hun keuzes over deze onderwerpen gebaseerd op het verkeersonderzoek dat bij de voorbereiding van het plan is uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "MER N279 Veghel-Asten. Deel B. B.1 Verkeer" van Arcadis van 18 augustus 2017 (hierna: het Effectrapport Verkeer), dat deel uitmaakt van het MER.
In het Effectrapport Verkeer zijn kwantitatieve analyses gemaakt met behulp van het projectspecifieke verkeersmodel SRE 3.0 N279 uit 2016. Dit model is een bewerking van het verkeersmodel SRE 3.0 uit 2012. Het netwerk van verkeersmodel SRE 3.0 omvat het ambtsgebied van het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE). Met model SRE 3.0 kon niet worden volstaan, vooral omdat het plangebied maar voor circa 70% in het netwerk van SRE 3.0. ligt. Het overige deel ligt in het netwerk van het verkeersmodel Noordoost Brabant 2014 (NOB2014) van de GGA-regio Noordoost Brabant, waarin Veghel ligt.
In het projectspecifieke verkeersmodel SRE N279 uit 2016 is, net als voor de oorspronkelijke versie, 2010 als basisjaar gekozen. Verkeerstellingen uit 2010 zijn daarbij als uitgangspunt voor de berekening van de verkeersprognose gebruikt. Vervolgens zijn met onder andere deze invoergegevens etmaalmatrices (met herkomst en bestemming) op basis van een zogenoemde zwaartekrachtmodellering opgesteld voor de totale vertrekken en aankomsten in 2010. Daarna heeft kalibratie van het model plaatsgevonden op basis van bekende resultaten uit verkeertellingen van latere datum (een toetsing). Er zijn met gebruikmaking van dit model prognoses gemaakt van de toekomstige verkeersintensiteiten op de wegvlakken in het plangebied voor de autonome situatie in 2030 en de effecten van de onderzochte alternatieven zijn daarmee vergeleken.
In de plantoelichting staat dat de verkeersintensiteiten op de N279 door autonome ontwikkelingen en infrastructurele plannen met 40 à 50% toenemen ten opzichte van 2010. Voor vrijwel het gehele traject is de intensiteit in de autonome situatie in 2030 hoger dan de voor een gebiedsontsluitingsweg aangegeven bandbreedte van 5.000 tot 20.000 mvt/etmaal. Volgens de plantoelichting is het met het oog op de verdere autonome groei van het verkeer in de komende jaren van belang om nu maatregelen te nemen om de doorstroming, leefbaarheid en verkeersveiligheid op en in de omgeving van de weg te verbeteren, onder meer door kruisingen en aansluitingen ongelijkvloers te maken en meteen uit te voeren in een 2x2 gedimensioneerd ontwerp.
10. Een aantal appellanten voert aan dat het verkeersonderzoek gebreken vertoont en dat de toekomstige verkeersintensiteit op het tracé of bepaalde delen daarvan is onderschat. Volgens een deel van deze appellanten zijn daardoor ook de gevolgen voor de omwonenden en de omgeving onderschat, in het bijzonder wat betreft de geluidbelasting. Sommigen van hen betogen dat de afweging over de tracékeuze met de omleiding Dierdonk anders moet uitvallen wanneer wordt uitgegaan van de juiste verkeersgegevens en een juiste beoordeling van de effecten op de omgeving. Wijkplatform Veghel-Zuid en andere betogen dat voor een omleiding om Veghel had moeten worden gekozen. Anderen betogen dat het tracé anders had moeten worden ingericht, bijvoorbeeld met 2x2 rijstroken over de gehele lengte of met ongelijkvloerse kruisingen in Veghel. Verder betoogt een aantal appellanten dat zij worden benadeeld doordat hun gronden niet meteen voor een weg met 2x2 rijstroken worden verworven, maar in twee fasen.
Stichting Brouwberg betoogt dat de verkeersprognoses in de autonome situatie juist te hoog zijn en dat de opwaardering van de N279 niet nodig is. Zij vreest ook dat de verkeersaantrekkende werking van de vernieuwde N279 zo groot zal zijn, dat binnen afzienbare tijd een verbreding naar 2x2 rijstroken nodig zal zijn.
11. De Afdeling stelt voorop dat het plan moet worden beoordeeld op basis van de situatie zoals die was op het moment dat het plan werd vastgesteld. Dat betekent dat latere ontwikkelingen die mogelijk van invloed zijn op de toekomstige verkeersintensiteiten niet in de beoordeling kunnen worden betrokken. Dat geldt in het bijzonder voor een toename van thuiswerken als gevolg van de coronapandemie, zoals door een aantal appellanten naar voren is gebracht.
12. Hierna wordt allereerst ingegaan op het betoog van een aantal appellanten dat nadere stukken te laat zijn ingediend. Vervolgens komen de inhoudelijke beroepsgronden over het verkeersonderzoek aan de orde. In het Effectrapport Verkeer is eerst de referentiesituatie in beeld gebracht en zijn vervolgens prognoses gemaakt voor de autonome situatie en de plansituatie in 2030. Bij de behandeling van de beroepsgronden die over het verkeersonderzoek zijn aangevoerd wordt diezelfde onderverdeling gehanteerd.
Te late indiening nadere stukken
13. Een aantal appellanten stelt zich op het standpunt dat het inbrengen van het nadere stuk van provinciale staten van 9 februari 2021 in strijd is met de goede procesorde. Dit geldt vooral voor de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 die als bijlage bij dit nadere stuk is gevoegd. Volgens deze appellanten hadden provinciale staten de notitie veel eerder kunnen inbrengen.
13.1. Er is aanleiding om een stuk dat door een partij is ingediend wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten als dat stuk verwijtbaar zo laat wordt ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
De Afdeling is van oordeel dat de indiening van het nadere stuk van 9 februari 2021 één maand voor de eerste zitting de andere partijen niet belemmert om daarop voldoende te reageren. Daarbij is van belang dat het stuk zelf beperkt van omvang is. De bijgevoegde notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 is omvangrijker en bevat technische gegevens. Niet valt in te zien dat provinciale staten deze notitie niet eerder hadden kunnen inbrengen. De Afdeling is echter van oordeel dat de andere partijen inmiddels voldoende gelegenheid hebben gehad om op de notitie te reageren.
Gelet hierop kunnen het nadere stuk van 9 februari 2021 en de daarbij gevoegde notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 in de beoordeling worden betrokken.
Bepaling van de referentiesituatie
14. Verschillende appellanten voeren aan dat de referentiesituatie - die de basis vormt voor de berekeningen voor de autonome situatie en de plansituatie - niet op de juiste manier is bepaald. In het bijzonder voeren zij aan dat in het verkeersmodel ten onrechte is uitgegaan van 2010 als basisjaar. Zij betogen dat de gegevens over 2010 verouderd en niet representatief zijn, met als gevolg dat de verkeersprognoses voor 2030 te laag zijn. Het verkeersmodel is daarom geen betrouwbaar model.
[appellante sub 3] en anderen wijzen erop dat er recentere verkeersgegevens beschikbaar zijn die een grotere verkeersintensiteit laten zien. Zij verwijzen daarbij naar het "Memo Verkeerskundige beoordeling MER N279 Veghel-Asten" van Juust van 24 januari 2019. Daaruit blijkt dat de verkeersintensiteit op het wegvak A50-De Amert in 2016 28.671 mvt/etmaal bedroeg, terwijl dit in 2010 nog 25.200 mvt/etmaal was. De verkeersintensiteit is daarmee sneller gegroeid dan in het model is voorzien. [appellante sub 3] en anderen stellen in dit verband ook dat de tellingen in crisistijd zijn uitgevoerd. Naar aanleiding van het deskundigenverslag en het nadere deskundigenverslag stellen zij dat geen nieuw verkeersmodel had hoeven worden opgesteld, maar dat het gebruikte model met recente cijfers had moeten worden gecontroleerd. Dat is volgens hen onvoldoende gebeurd en daarom kon het verkeersmodel niet aan het plan ten grondslag worden gelegd.
De raad van de gemeente Gemert-Bakel betoogt eveneens dat gebruik is gemaakt van verouderde gegevens en dat uit verkeerstellingen uit 2018 blijkt dat op de N279 een flinke stijging van het aantal verkeersbewegingen heeft plaatsgevonden.
[appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], [appellant sub 20] en anderen en [appellant sub 60A] en [appellant sub 60B] verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2889, over het bestemmingsplan "Veghel-West, deelgebied Rembrandtlaan" en het deskundigenverslag in die zaak. Volgens hen had de STAB in die zaak kritiek op het daar gebruikte verkeersmodel met basisjaar 2010. Omdat ook in het geval van de N279 geen telgegevens over de jaren 2011-2016 zijn gebruikt, is volgens hen onduidelijk of het verkeersmodel een representatief beeld geeft.
[appellant sub 32] en anderen betogen dat het gebruikte verkeersmodel niet geschikt is voor het maken van voorspellingen, omdat de schattingen in de referentiesituatie door de kenmerken van het model altijd te laag zijn. Daarnaast betogen zij onder meer dat de uitgevoerde verkeerstellingen niet betrouwbaar genoeg zijn en dat de achteraf uitgevoerde trendanalyse niet aantoont dat het verkeersmodel een betrouwbare prognose geeft. [appellant sub 32] en anderen vinden het verder niet geloofwaardig dat er volgens de laatste cijfers van provinciale staten op het wegvak Rotonde Gemert-Helmond tussen 2019 en 2030 geen groei, of zelfs een afname, van het aantal verkeersbewegingen zou zijn. Daarnaast stellen zij dat 2010 niet geschikt is als basisjaar voor een langetermijnprognose, omdat op dat moment sprake was van laagconjunctuur.
Bedrijven Kontakt Gemert stelt dat verouderde meetmethoden zijn gebruikt en dat real time metingen hadden kunnen worden verricht.
14.1. In het projectspecifieke verkeersmodel SRE 3.0 N279 is 2010 als basisjaar gebruikt. Over dat jaar zijn volgens provinciale staten alle invoergegevens bekend. Op basis van die gegevens is een verkeersmodel opgesteld, dat vervolgens is gekalibreerd op basis van verkeerstellingen. Provinciale staten stellen dat de wegbeheerders in het gebied van mening zijn dat het gebruikte verkeersmodel de huidige situatie goed tot zeer goed beschrijft en een goede basis vormt voor het opstellen van verkeersprognoses. Bij het maken van prognoses voor 2030 is rekening gehouden met onder meer de groei van het aantal inwoners, huishoudens en arbeidsplaatsen en netwerkaanpassingen ten opzichte van het basisjaar.
Naar aanleiding van de aangevoerde beroepsgronden hebben provinciale staten het verkeersmodel opnieuw laten beoordelen door Goudappel Coffeng. In het memo "Beantwoording vragen verkeersmodellen N279 Veghel-Asten" van 8 april 2019 (hierna: het memo van 8 april 2019) wordt geconcludeerd dat het verkeersmodel betrouwbaar is. Goudappel Coffeng heeft op basis van verkeerstellingen uit de periode 2004-2017 een trendanalyse uitgevoerd. Daaruit blijkt volgens het memo van 8 april 2019 dat de voorspelde intensiteiten uit het verkeersmodel voor 2030 in lijn liggen met de trend die gebaseerd is op de daadwerkelijk uitgevoerde, actuelere tellingen.
Provinciale staten hebben daarnaast de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 ingebracht, die na de vaststelling van het plan is opgesteld. Daarin is met een nieuwer verkeersmodel, namelijk het in 2020 opgeleverde verkeersmodel Zuidoost-Brabant 2018 (ZOB 2018), een berekening gemaakt voor de autonome situatie in 2030 en voor de plansituatie. De uitkomsten daarvan zijn vergeleken met die van het projectmodel. De afwijkingen naar boven toe zijn volgens provinciale staten relatief beperkt en op andere locaties zijn er juist afwijkingen naar beneden. Het percentage vrachtverkeer is op sommige locaties hoger en op andere lager. De notitie laat volgens provinciale staten zien dat de resultaten van het verkeersonderzoek ook op basis van recente inzichten nog steeds houdbaar zijn.
Naar aanleiding van het op dit punt kritische deskundigenverslag van de STAB stellen provinciale staten zich op het standpunt dat het niet zo is dat het verkeersmodel alleen gebruikt kan worden na kalibratie met recente tellingen. Een daadwerkelijke kalibratie zou meer factoren uit het model moeten omvatten - bijvoorbeeld gegevens over inwoneraantallen en aantallen arbeidsplaatsen - en zou feitelijk betekenen dat een nieuw verkeersmodel moet worden gemaakt. Dat kan volgens provinciale staten niet worden verlangd. Zij stellen ook dat de werkelijkheid altijd in enige mate zal afwijken van het model. Provinciale staten blijven van opvatting dat het projectspecifieke verkeersmodel SRE 3.0 N279 gebruikt kon worden en dat de voorspellende waarde voor 2030 voldoende is gecontroleerd met de uitgevoerde trendanalyse.
Provinciale staten hebben verder het rapport "Second opinion verkeersgegevens N279 Veghel-Asten" van prof. dr. H. Meurs van 23 april 2021 (hierna: de second opinion) ingebracht. Hierin is uiteengezet dat er bij langetermijnprognoses grote onzekerheden zijn en dat er op de korte termijn kort-cyclische variatie is met perioden met sterke en beperkte groei. Voor de langetermijnprognose worden scenario’s gebruikt, die minder gevoelig zijn voor tijdelijke schommelingen. Vanwege de kort-cyclische variatie is het niet verstandig om de jaarlijkse ontwikkelingen in verkeerscijfers te gebruiken voor aanpassing van het verkeersmodel. Wel moet bij relatief grote afwijkingen worden nagegaan of sprake is van structurele afwijkingen die aanleiding geven voor aanpassing van het model. Volgens de second opinion blijkt uit die toetsing dat het model de huidige situatie adequaat beschrijft.
14.2. In het deskundigenverslag van 20 januari 2020 wijst de STAB er ten aanzien van de verkeersmodellering op dat voor een beoordeling van de kwaliteit van de gebruikte telwaarden van belang is dat deze telwaarden zijn gevalideerd op basis van onder andere onderzoek naar inconsistentie en "scheve" verhoudingen met andere waarden. Daarbij moeten voldoende gegevens bekend zijn op de meest bepalende wegvakken en kruispunten voor de afzonderlijke voertuigcategorieën per rijrichting en dagdeel. Daarbij is het van belang dat de verkeersintensiteiten zijn gemonitord voor dezelfde situaties in de periode tussen het basisjaar 2010 ("huidige situatie") en de datum van besluitvorming in 2018. Er moet voldoende optimalisatie van het model hebben plaatsgevonden aan de hand van actuele en betrouwbare verkeerstellingen (een kalibratie). Het oorspronkelijke projectspecifieke verkeersmodel, dat in 2016 is vastgesteld, voldoet volgens het deskundigenverslag niet, omdat onvoldoende telgegevens uit de periode 2011 tot 2016 zijn gebruikt voor de kalibratie van dat verkeersmodel. Daarmee is volgens het deskundigenverslag onduidelijk of van betrouwbare telgegevens voor het basisjaar 2010 is uitgegaan bij de berekening van de verkeersprognoses voor 2030.
In de samenvatting van het nadere deskundigenverslag van 14 april 2021 komt de STAB tot de conclusie dat de zienswijzen over het eerste deskundigenverslag en de nader ingediende stukken, waaronder de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 en de second opinion, voor zover hier van belang, geen aanleiding geven voor een ander oordeel over het door provinciale staten gehanteerde verkeersmodel. De STAB heeft opnieuw vastgesteld dat feitelijk van onvoldoende telgegevens uit het basisjaar 2010 sprake is geweest bij de kalibratie van het gebruikte verkeersmodel.
De STAB licht toe dat in het kader van alle onderzoeksvragen van belang is dat naast de kalibratie het model moet zijn gevalideerd (of getoetst). Deze validatie gebeurt door de modelvoorspellingen te vergelijken met andere waarnemingen dan die zijn gebruikt voor de kalibratie. Validatie vindt dus plaats na de kalibratie, aldus de STAB. De STAB verduidelijkt - in de samenvatting en op bladzijde 16 en volgende van het nader verslag - ook dat in het eerste verslag niet is gesteld dat het projectspecifieke verkeersmodel uit 2016 alleen gebruikt had kunnen worden als er een kalibratie had plaatsgevonden aan de hand van telgegevens uit de periode 2011 tot 2016. In het eerste verslag is volgens haar ook niet geconcludeerd dat een nieuw verkeersmodel had moeten worden opgesteld. In het nadere deskundigenverslag is beoordeeld of bij de kalibratie van het projectspecifieke verkeersmodel van betrouwbare telgegevens is uitgegaan, waarbij van belang is dat de periode tussen het basisjaar 2010 en het opleveringsjaar 2016 relatief lang is. De STAB concludeert opnieuw dat provinciale staten onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat sprake is geweest van voldoende representatieve telgegevens. Volgens de STAB is niet gebleken dat er voldoende (betrouwbare) telgegevens zijn uit het basisjaar 2010. Onder meer zijn belangrijke basisgegevens over de gebruikte tellingen en metingen rond het basisjaar 2010 niet te herleiden uit de gebruikte kaartbank van de provincie Noord-Brabant en ontbreken voor het weggedeelte ter hoogte van Helmond telgegevens. Telgegevens uit de periode 2011-2016 zijn niet gebruikt voor de (her)kalibratie van het verkeersmodel uit 2016. Evenmin zijn verkeersgegevens uit 2017 en 2018 gebruikt voor de onderbouwing van het vaststellingsbesluit. In het nadere deskundigenverslag staat verder dat naast kalibratie een validatie of toetsing van het verkeersmodel moet plaatsvinden. Dit gebeurt door de modelvoorspellingen te vergelijken met andere waarnemingen dan die zijn gebruikt voor de kalibratie. Wanneer de modelresultaten en de werkelijkheid voldoende overeenstemmen, is sprake van een valide model waarmee gerekend kan worden ten behoeve van een bruikbare verkeersprognose.
De analyses in de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 zijn gebaseerd op het nieuwe verkeersmodel ZOB 2018. Hierover staat in het nadere deskundigenverslag dat geen projectspecifieke validatie van dat model is uitgevoerd, zodat het mogelijk is dat berekeningen zijn gemaakt op basis van algemeen of voor geheel Noord-Brabant geldende gegevens, uitgangspunten of aannames. De second opinion geeft volgens het nadere deskundigenverslag geen nader inzicht in de basisgegevens over de gebruikte tellingen en metingen rond het basisjaar 2010, zodat die gegevens onvoldoende herleidbaar blijven.
14.3. De bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. In hetgeen provinciale staten naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor gegronde twijfel aan de juistheid van het deskundigenverslag van de STAB en de aanvulling daarop. Provinciale staten mochten er dus, samengevat, niet van uitgaan dat de referentiesituatie in het door hen gebruikte projectspecifieke verkeersmodel SRE 3.0 N279, met 2010 als basisjaar, op een zodanige manier is bepaald dat het verkeersmodel voldoende betrouwbare verkeersprognoses voor 2030 oplevert.
De betogen slagen.
Prognoses voor de autonome situatie in 2030
15. Verschillende appellanten betogen dat de berekening van de hoeveelheid verkeer in de autonome situatie in 2030 in het verkeersmodel niet op de juiste uitgangspunten berust dan wel niet voldoende is onderbouwd.
[appellant sub 12], [appellant sub 28] en [appellant sub 29B] en [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B] betogen dat in de verkeersonderzoeken de autonome groei van 40 tot 50% ten opzichte van de referentiesituatie onvoldoende is onderbouwd.
[appellante sub 3] en anderen voeren aan dat onduidelijk is welke ruimtelijke ontwikkelingen, infrastructurele maatregelen en groeiscenario’s zijn opgenomen in het verkeersmodel en of deze nog actueel zijn. Volgens hen is in het verkeersmodel SRE 3.0 N279 in ieder geval de groei van het aantal arbeidsplaatsen en het aantal inwoners onderschat, gelet op de economische groei van de Brainportregio Eindhoven.
[appellant sub 7A] en [appellant sub 7B] stellen dat onduidelijk is in hoeverre een aantal nieuwe ontwikkelingen is meegenomen in de modellering. Zij noemen de vestiging van het distributiecentrum van Udea op het Foodpark Veghel, de aanleg van een grote truckparkeerplaats in Veghel, de uitbreiding van het Foodpark en de verhuizing van theater De Blauwe Kei. Volgens Wijkplatform Veghel-Zuid en andere is de groei van logistiek en distributie op de bedrijventerreinen in Veghel onvoldoende in beeld gebracht. Ten onrechte is alleen Udea vermeld, terwijl er ook andere ontwikkelingen zijn, zoals een groot distributiecentrum voor Alliance Healthcare op het Foodpark.
[appellant sub 32] en anderen wijzen op noodzakelijke wijzigingen in de infrastructuur die niet in het onderzoek zijn betrokken, namelijk de capaciteitsverhoging op de A67 Eindhoven-Venlo en de Ruit om Eindhoven. Daarnaast hebben zij twijfels bij de juistheid van de invoergegevens over inwoners, arbeidsplaatsen en leerlingenaantal voor de jaren 2020-2030, die volgens de second opinion na input door de gemeenten door de provincie zijn afgeschaald.
De raad van de gemeente Gemert-Bakel stelt dat het verkeer op vooral op de A67 en A50 door economische groei sterker zal toenemen dan verwacht.
Volgens Stichting Brouwberg is de opwaardering van de N279 niet nodig, omdat de verkeersintensiteit in de autonome situatie in 2030 te hoog is ingeschat. Er is volgens haar uitgegaan van een te optimistisch groeiscenario. Als de tellingen over 2016-2018 buiten beschouwing moeten worden gelaten, zoals provinciale staten betogen, volgt uit de tellingen over 2015 juist een nog lagere gemiddelde groei over de desbetreffende.
Nu de autonome groei is overschat, is ook niet te verwachten dat zich structurele knelpunten op de huidige N279 zullen voordoen, aldus Stichting Brouwberg.
15.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de verkeersintensiteit in de autonome situatie in 2030 op de juiste manier is bepaald.
In het verkeersonderzoek is voor ontwikkelingen in het doorgaand verkeer uitgegaan van het hoogste groeiscenario "global economy" (GE). Volgens provinciale staten bevat het GE-scenario, anders dan in het deskundigenrapport wordt gesteld, een verwachting tot 2040. Provinciale staten hebben ook verwezen naar groeipercentages voor de aantallen inwoners en arbeidsplaatsen tot 2030 voor de provincie Noord-Brabant. Volgens de second opinion is deze input afgestemd met de gemeenten en op de juiste manier ingevoerd in het model.
In de second opinion staat dat de vorige generatie verkeersmodellen voor Noord-Brabant, waaronder SRE 3.0, voor de modellering van het doorgaande verkeer gebaseerd was op het GE-scenario (hoge groei) uit de scenariostudie "Welvaart en leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in 2040" (WLO-1) van het Ruimtelijk Planbureau, het Milieu- en Natuurplanbureau en het Centraal Planbureau uit 2006. Inmiddels is deze studie opgevolgd door WLO-2 uit 2015, dat twee referentiescenario’s bevat met een tijdhorizon tot 2040. Het scenario Hoog gaat uit van een economische groei van ongeveer 2% per jaar met een relatief sterke bevolkingsgroei. Voor het aantal voertuigkilometers in Nederland, op het hoofdwegennet en voor het vrachtvervoer komt dit scenario in 2030 lager uit dan het GE-scenario uit WOL-1. In het rapport "Effect toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving (WLO2) in Brabant" van 4Cast van februari 2017 is geconcludeerd dat de ontwikkelingen in Noord-Brabant de landelijke trend zowel in WLO-1 als WLO-2 redelijk volgen. Als gevolg van een aantal factoren daalt de groei van aantal netwerkkilometers in Noord-Brabant tussen 2015 en 2030 van 40% in het scenario GE naar 17% in het scenario Hoog. Volgens de second opinion mag daarom voor wat betreft de mobiliteitsprognoses voor doorgaand verkeer worden verwacht dat de groei in het verkeersmodel is overschat.
Over de groei van het verkeer op de A2 en A67 stellen provinciale staten dat uit recentere tellingen uit 2016-2018 niet mag worden afgeleid dat de prognose voor de N279 voor 2030 onjuist is. De groei is volgens hen niet gelijkmatig verdeeld over de gehele periode. Er heeft in het eerste deel van de periode tot 2030 weliswaar een snellere groei plaatsgevonden, maar die werd onder meer veroorzaakt door de verbreding van de A2. Ook andere ontwikkelingen kunnen volgens provinciale staten tijdelijk een hogere groei veroorzaken. De berekening met het nieuwe verkeersmodel ZOB 2018 in de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 laat volgens provinciale staten zien dat er met recentere cijfers geen wezenlijk andere prognoses voor 2030 zijn.
Provinciale staten stellen zich verder op het standpunt dat in het verkeersmodel voldoende rekening is gehouden met ontwikkelingen ten opzichte van het basisjaar, voor zover die ontwikkelingen voldoende concreet waren toen het plan werd vastgesteld. Het distributiecentrum Udea is volgens hen betrokken in het verkeersmodel. Daarbij is rekening gehouden met het aantal arbeidsplaatsen en de aard van de bestemming. In de second opinion staat hierover dat het Udea-foodpark is gemodelleerd in twee zones, namelijk Foodpark en Doornhoek met in totaal 2600 extra arbeidsplaatsen.
15.2. In het verkeersonderzoek is uitgegaan van het hoogste groeiscenario GE. Volgens het deskundigenverslag hebben provinciale staten echter geen concreet groeipercentage kunnen noemen waarmee is gerekend in het verkeersmodel. Het GE-groeiscenario bevat bovendien slechts een verwachting tot 2020, terwijl het verkeersonderzoek een verkeersprognose tot het jaar 2030 geeft. De STAB stelt in het deskundigenverslag dat het in het verkeersmodel gehanteerde (verouderde) groeiscenario niet is geactualiseerd. In zoverre heeft de STAB niet kunnen vaststellen of de door verweerders gehanteerde autonome groei voldoende is.
In het nadere deskundigenverslag komt de STAB op dit punt niet tot een andere conclusie. Volgens de STAB hebben provinciale staten geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat voor de autonome groei een actueel groeiscenario is gebruikt. Het in het verkeersmodel gehanteerde verouderde groeiscenario is niet geactualiseerd. De STAB heeft niet kunnen vaststellen in hoeverre de door provinciale staten inmiddels - in de second opinion - gehanteerde autonome groei, die op een nieuw groeiscenario is gebaseerd, afwijkt van het oude groeiscenario. Daardoor is een vergelijking tussen de resultaten van berekeningen met het oude en het nieuwe groeiscenario niet mogelijk.
15.3. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt van welke groeicijfers in het verkeersmodel precies is uitgegaan en of die cijfers op het moment van de vaststelling van het plan realistisch waren. De Afdeling overweegt in dat verband ook dat provinciale staten niet hebben onderbouwd dat de groeicijfers voor de provincie Noord-Brabant representatief zijn voor het plangebied. Het is niet onaannemelijk dat de Brainportregio Eindhoven een snellere groei kent dan de rest van de provincie, zoals een aantal appellanten heeft gesteld. Nu hier geen verder onderzoek naar is gedaan, moet ook in zoverre worden betwijfeld of het gehanteerde groeiscenario realistisch is. De Afdeling is dan ook van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat een realistisch groeiscenario aan de berekeningen ten grondslag is gelegd.
15.4. In het kader van het projectspecifiek maken van het verkeersmodel is in 2016 een actualisatie doorgevoerd. Volgens het deskundigenverslag is geen opsomming overgelegd van de ruimtelijke ontwikkelingen en de infrastructurele maatregelen die bekend waren in 2016 en zouden zijn ingevoerd in het verkeersmodel. Provinciale staten hebben gewezen op een overzicht in het verkeersmodel. De Afdeling stelt echter vast dat dat alleen een overzicht voor het model NOB 2014 betreft. Voor het model SRE 3.0, waarop het projectspecifieke verkeersmodel grotendeels is gebaseerd, is een dergelijk overzicht niet overgelegd.
Een aantal van de ruimtelijke ontwikkelingen die door appellanten zijn genoemd waren nog onvoldoende concreet op het moment dat het plan werd vastgesteld. Hiervoor waren ten tijde van de vaststelling van het plan nog geen planologische besluiten genomen. Dit geldt in de eerste plaats voor infrastructurele ontwikkelingen op de rijkswegen A2 en A67, in het bijzonder de capaciteitsverhoging op de A67 Eindhoven-Venlo en de ontwikkeling van de Ruit om Eindhoven. Voor de uitbreiding van het Foodpark Veghel is op 28 maart 2019 - en dus pas na de vaststelling van het inpassingsplan voor de N279 - het bestemmingsplan "Foodpark Veghel, uitbreiding" vastgesteld. Verder was nog geen planologisch besluit genomen over een truckparkeerterrein in Veghel.
Dit zijn dan ook geen ontwikkelingen waarmee provinciale staten bij de bepaling van verkeersintensiteit in de autonome situatie rekening mee hadden moeten houden.
15.5. Theater De Blauwe Kei is in 2017 verhuisd naar de huidige locatie. Dit is een ontwikkeling die voor de vaststelling van het plan heeft plaatsgevonden. In het deskundigenverslag staat dat de invloed van de verhuizing van theater De Blauwe Kei op de verkeersbewegingen op de N279 relatief klein zal zijn, gelet op het verzorgingsgebied, de openingstijden en de ligging van de oude en nieuwe locaties ten oosten van het plangebied. Gelet hierop kan er naar het oordeel van de Afdeling van worden uitgegaan dat van de verhuizing van het theater geen wezenlijke invloed is te verwachten op het verkeer op de relevante wegen ten opzichte van de situatie voor de verhuizing.
15.6. Uit het deskundigenverslag blijkt dat het distributiecentrum Udea in het plangebied ligt van het bestemmingsplan "Foodpark Veghel 2016", dat dateert van voor de vaststelling van het inpassingsplan. Het gaat dan ook om een ruimtelijke ontwikkeling die zo concreet was dat deze in de berekeningen moest worden betrokken. De Afdeling is van oordeel dat uit de door provinciale staten overgelegde stukken niet duidelijk is op te maken of, en op welke manier, het distributiecentrum Udea in het verkeersmodel is betrokken. In het bijzonder is uit de lijst met zones, inwoneraantallen en aantallen arbeidsplaatsen en de bijbehorende zonekaart niet af te leiden hoeveel arbeidsplaatsen aan het distributiecentrum zijn toegerekend en of het hieraan toegekende aantal verkeersbewegingen in het verkeersmodel representatief is voor de door het bestemmingsplan toegestane bedrijfsactiviteiten. Provinciale staten hebben dan ook niet inzichtelijk gemaakt van welke bijdrage van het distributiecentrum aan de autonome groei in het verkeersmodel is uitgegaan. De Afdeling verwijst op dit punt naar de deskundigenverslagen. In het nadere deskundigenverslag staat hierover onder meer dat onduidelijk is hoeveel arbeidsplaatsen van de ongeveer 1600 extra arbeidsplaatsen voor de uitbreiding van het gehele Foodpark Veghel zijn toegekend aan Udea en of en hoe die arbeidsplaatsen in de berekeningen met het verkeersmodel uit 2016 zijn verwerkt. Daarnaast is volgens de STAB onduidelijk hoe die aantallen arbeidsplaatsen zich verhouden tot de planologische mogelijkheden, omdat de verkeersgeneratie niet alleen afhankelijk is van het aantal arbeidsplaatsen, maar ook van andere factoren, waaronder het type bedrijf. De STAB stelt verder dat in de second opinion niet is onderbouwd hoe de gebiedsvullingen, die volgens de second opinion berusten op realistische afspraken tussen gemeenten en provincies, aansluiten bij de planologische mogelijkheden.
15.7. Voor zover los van concrete ruimtelijke ontwikkelingen is gewezen op cijfers die een sterkere verkeersgroei op de A2 en de A67 laten zien, verwijst de Afdeling in de eerste plaats naar wat hierboven onder 14 en volgende is overwogen. Verder is van belang dat in het deskundigenverslag is vermeld dat door provinciale staten invoergegevens zijn gebruikt uit het Nederlands Regionaal Model (NRM) van Rijkswaterstaat, met als basisjaar 2010. Actualisatie heeft niet plaatsgevonden in de periode tussen de oplevering van het verkeersmodel in 2016 en de vaststelling van het plan in 2018. Het gevolg hiervan is volgens de STAB dat eventuele nieuwe ontwikkelingen op de rijkswegen, die aansluiten op de N279, en daarmee eventueel samenhangende verkeersgroei, niet zijn betrokken in de besluitvorming.
15.8. De Afdeling ziet in hetgeen provinciale staten naar voren hebben gebracht geen concrete aanknopingspunten voor gegronde twijfel aan de juistheid van het deskundigenverslag van de STAB en de aanvulling daarop. Gelet op het voorgaande moet er daarom naar het oordeel van de Afdeling van worden uitgegaan dat onvoldoende vaststaat dat de autonome situatie op de juiste manier is bepaald, zodat in zoverre onzeker is of de uitgangspunten van het verkeersmodel juist zijn. De betogen slagen gedeeltelijk.
Prognoses voor de plansituatie in 2030
16. Verschillende appellanten betogen dat de verkeersintensiteit in de plansituatie in 2030 in het verkeersonderzoek is onderschat. Zij betogen met name dat in het verkeersonderzoek te weinig rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de vernieuwde N279, in het bijzonder voor vrachtverkeer. Een aantal appellanten wijst in dit verband op de drukte op enkele bestaande routes voor vrachtverkeer, zoals de A2 en de A67; de N279 wordt hiervoor een aantrekkelijk alternatief. Doordat de verkeersaantrekkende werking van de vernieuwde N279 is onderschat, is het aantal verkeersbewegingen en/of het aandeel vrachtverkeer op het tracé, of delen daarvan, in 2030 volgens appellanten te laag ingeschat.
[appellant sub 32] en anderen betogen vooral dat de hoeveelheid doorgaand vrachtverkeer op de omleiding Dierdonk te laag is ingeschat. Volgens hen zal doorgaand vrachtverkeer via de omleiding Dierdonk rijden en hebben provinciale staten ten onrechte aangenomen dat er pas bij 2x2 rijstroken een verkeersaantrekkende werking is voor vrachtverkeer. [appellant sub 32] en anderen wijzen op het deskundigenverslag, waarin staat dat het logisch lijkt dat het (vracht)verkeer tussen het Ruhrgebied en Rotterdam en tussen Antwerpen en Arnhem in toenemende mate gebruik zal maken van een route via het plangebied. [appellant sub 32] en anderen wijzen er verder op dat de raming van de verkeersintensiteit niet nader weergeeft hoe de curve tussen 2010 en 2030 verloopt. Daardoor kan het geschatte aantal verkeersbewegingen voor 2030 volgens hen al eerder bereikt zijn.
[appellant sub 10] en anderen betogen eveneens dat de hoeveelheid vrachtverkeer op de omleiding Dierdonk is onderschat; volgens hen zal het percentage zwaar vrachtverkeer dat de omleiding Dierdonk zal kiezen in plaats van de oude route hoger zijn dan de verwachte 55-60%.
Wijkplatform Veghel-Zuid en andere voeren aan dat in verband met de verkeersaantrekkende werking in de second opinion alleen is ingegaan op de route Duitse grens-Venlo-Rotterdam, terwijl er voor het vrachtverkeer vanaf de A67 ook andere relevante bestemmingen zijn. De raad van de gemeente Gemert-Bakel is het oneens met de conclusie in de second opinion dat een route via de N279 geen aantrekkelijk alternatief is voor doorgaand verkeer vanuit Duitsland richting de Randstad. Volgens hem is in de second opinion geen rekening gehouden met een aantal relevante factoren, waaronder rekeningrijden - waarbij niet de tijdwinst, maar het aantal kilometers belangrijk wordt - en de files op de A67 en de A2. De raad van de gemeente Gemert-Bakel wijst er verder op dat het regionale vrachtverkeer volgens de second opinion is onderschat. Stichting Brouwberg is het eveneens oneens met deze conclusie uit de second opinion. Zij betoogt dat een route via de N279 in de huidige situatie ongeveer evenveel reistijd heeft voor vrachtverkeer als de andere routes van de Duitse grens bij Venlo naar Rotterdam en na aanpassing van de N279 juist enkele minuten sneller - en bovendien ongeveer 10 km korter - is. Ook voor personenauto’s zal de route via de N279 na aanpassing volgens haar aantrekkelijker worden, omdat de reistijd vergelijkbaar wordt. Door de sterke verkeersaantrekkende werking zal een weg met grotendeels 2x1 rijstroken snel niet meer toereikend zijn.
16.1. Volgens het Effectrapport Verkeer en de plantoelichting wordt in 2030 in vergelijking met de autonome situatie in totaal geen toename van de verkeersintensiteit op het hoofdwegennet verwacht als gevolg van de vernieuwing van de N279. Provinciale staten hebben ter zitting toegelicht dat dit betekent dat de verkeersaantrekkende werking van de N279 na de vernieuwing niet wezenlijk toeneemt. Voor bepaalde wegvakken is wel sprake van een toename van de verkeersintensiteit. Volgens het Effectrapport Verkeer wordt voor alternatief 3, met de omleiding Dierdonk, een aandeel van 5% doorgaand verkeer verwacht tegenover 4% in de autonome situatie. Het aandeel doorgaand vrachtverkeer bedraagt zowel voor alternatief 3 als in de autonome situatie 10%. Dit percentage is bepaald door twee wegvakken aan het begin en het einde van het tracé te selecteren, te berekenen hoeveel voertuigen beide wegvakken passeren en dit uit te drukken als percentage van het totale aantal voertuigen op de desbetreffende wegvakken. Volgens provinciale staten is met verkeerstellingen onderbouwd dat voldoende rekening is gehouden met de verkeersgroei op de A2 en A67. Daarmee is volgens provinciale staten ook de verkeersaantrekkende werking van de voorgestelde maatregelen op de N279 betrouwbaar in beeld gebracht in het projectspecifieke verkeersmodel.
In de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 is een nieuwe berekening gemaakt op basis van het nieuwe verkeersmodel ZOB 2018. Deze berekening laat hogere percentages doorgaand verkeer zien, maar dat geldt in bijna dezelfde mate voor de plansituatie als voor de autonome situatie. Het gaat om 12% voor het totale verkeer en 25% voor het vrachtverkeer. De toename van het percentage doorgaand verkeer heeft volgens de analyse te maken met omrijden bij veel files op de A2 en A67; er is echter weinig tot geen verschil is tussen de autonome situatie en de plansituatie. Provinciale staten wijzen er verder op dat de geschatte absolute aantallen verkeersbewegingen maar beperkt afwijken en voor het vrachtverkeer zelfs lager zijn dan in het projectspecifieke verkeersmodel is berekend.
In de second opinion is nader ingegaan op de routekeuze door vrachtverkeer en het effect van de vernieuwing van de N279 hierop. Volgens de second opinion is voor vrachtverkeer tussen de Duitse grens bij Venlo en Rotterdam een route via de A67, N279, A2 en A15 geen aantrekkelijk alternatief, omdat de reistijd ook bij verbeteringen van de N279 duidelijk langer blijft dan bij de routes A67-A58-A16 en A73-A15. Voor vrachtverkeer over kortere afstand, vanaf de A67 bij Asten naar Den Bosch, is de N279 in de huidige situatie al aantrekkelijk. De route zal na de aanpassingen aan de N279 iets sneller worden, zodat hier enige verschuiving van het vrachtverkeer te verwachten is. In de second opinion wordt echter opgemerkt dat de reistijd niet de enige factor is die de routekeuze voor vrachtverkeer bepaalt. De conclusie in de second opinion is dat er in het verkeersmodel mogelijk sprake is van onderschatting van de substitutie van het hoofdwegennet naar de N279 voor het regionale vrachtverkeer, maar dat de effecten vanwege de beperkte reistijdwinst ten opzichte van de situatie met een ongewijzigde N279 waarschijnlijk zeer beperkt zijn. Gezien het grote aandeel regionaal verkeer in de regio verwacht de opsteller van de second opinion niet dat het om een forse verandering gaat in het aantal vrachtwagenritten dat extra gebruik gaat maken van de N279 bovenop de modeluitkomsten.
16.2. In het deskundigenverslag is vermeld dat er geen feitelijke onderzoeksgegevens over het doorgaand (vracht)verkeer zijn. Het is volgens de STAB onduidelijk waarop de aanname voor het aandeel doorgaand verkeer op de N279 van 5% in 2030 is gebaseerd en hoe dit percentage tot stand is gekomen. Verder staat in het deskundigenverslag dat het, uitgaande van de bestaande situatie, de ligging en de onderlinge afstanden van beschreven routes, het snelheidsregime en de planologische mogelijkheden van het plan, niet onlogisch is dat doorgaand (vracht)verkeer in toenemende mate gebruik zal maken van een route via het plangebied. Dit kan worden getypeerd als een verkeersaantrekkende werking. Volgens de STAB is niet gebleken dat er feitelijke onderzoeksgegevens zijn over het doorgaand verkeer en is nog onvoldoende zeker in hoeverre de door provinciale staten naar aanleiding van vragen van de STAB genoemde maatregelen op het hoofdwegennet, waaronder verbreding van de A67 tussen Leenderheide en Geldrop naar 2x3 rijstroken, invloed hebben op het tegengaan van een route via de N279. Er bestaat in zoverre nog geen zekerheid over de gevolgen van het plan voor de toekomstige situatie op de N279.
Volgens het nadere deskundigenverslag leiden de ingediende nadere stukken op dit punt niet tot een andere conclusie. Volgens de STAB gaat de door provinciale staten ingebrachte selectedlinkanalyse uit van verkeer op de N279 tussen de A50 en de A67 en niet tussen de A2 en A67, als onderdeel van mogelijke routes tussen bijvoorbeeld Rotterdam en het Ruhrgebied. In het nadere deskundigenverslag is opnieuw geconstateerd dat er geen feitelijke onderzoeksgegevens zijn over het doorgaand verkeer op de N279 tussen de A67 en de A2 en dat niet duidelijk is gemaakt hoe het percentage van 5% tot stand is gekomen. Nieuwe geactualiseerde berekeningen van de verkeersprognose, die mede gebaseerd zijn op bestaande waarnemingen, zullen duidelijk moeten maken in hoeverre het plan een verkeersaantrekkende werking heeft. In het nadere deskundigenverslag wordt daarnaast geconstateerd dat de notitie van Goudappel Coffeng van 26 februari 2020 op basis van het nieuwe verkeersmodel ZOB 2018 kennelijk andere aannames bevat over de aantrekkingskracht van de N279 voor het verkeer vanaf de aansluitende autosnelwegen, waaruit een hoger aandeel doorgaand auto- en vrachtverkeer volgt. De second opinion leidt volgens het nadere deskundigenverslag ook niet tot een andere conclusie. De STAB wijst er onder meer op dat de second opinion uitgaat van algemene aannames die niet concreet zijn gemaakt voor de situaties waar appellanten op duiden - zoals de toenemende aantrekkelijkheid van de N279 bij verdere verkeersgroei en toename van files op de A2 en A67 -, niet ingaat op de route Nijmegen-Antwerpen en dat geen feitelijke onderzoeksgegevens over het doorgaand verkeer op de N279 tussen de A67 en de A2 zijn gebruikt. Verder bevat ook de second opinion geen nadere onderbouwing van het gehanteerde groeipercentage en is niet beschreven welke rekenmodule is gebruikt in het verkeersmodel. Volgens het nadere deskundigenverslag is daarom onduidelijk op welke wijze de aanpassing van de N279 is meegenomen bij het bepalen van het groeipercentage.
16.3. Anders dan door een aantal appellanten is betoogd, moet bij de beoordeling worden uitgegaan van de N279 zoals het plan die mogelijk maakt, dat wil zeggen een weg met grotendeels 2x1 rijstroken. De extra verkeersaantrekkende werking van de N279 met 2x2 rijstroken op het hele tracé is in deze procedure niet van belang. Het inpassingsplan maakt die uitvoering namelijk niet mogelijk.
De Afdeling ziet in hetgeen provinciale staten naar voren hebben gebracht geen concrete aanknopingspunten voor gegronde twijfel aan de juistheid van het deskundigenverslag van de STAB en de aanvulling daarop. De Afdeling is gelet op deze stukken van oordeel dat provinciale staten onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt wat de verkeersaantrekkende werking van de N279 na vernieuwing is, rekening houdend met alle relevante factoren. In het bijzonder is de toename van verkeer en files op de rijkswegen waarop een aantal appellanten heeft gewezen onvoldoende betrokken in de beoordeling van de aantrekkelijkheid van alternatieve routes. Het komt de Afdeling niet onaannemelijk voor dat de N279 na vernieuwing extra doorgaand (vracht)verkeer aantrekt. Die verkeersaantrekkende werking is echter niet tot nauwelijks terug te zien in de berekeningen op grond van het gehanteerde verkeersmodel en het nieuwe verkeersmodel ZOB 2018, nu daarin geen of weinig verschil bestaat tussen de autonome situatie en de plansituatie. De Afdeling acht het daarom niet uitgesloten dat de verkeersaantrekkende werking voor doorgaand (vracht)verkeer is onderschat. Provinciale staten mochten er daarom in zoverre niet van uitgaan dat het verkeersmodel voldoende betrouwbare prognoses bevat van de verkeersintensiteit in de plansituatie in 2030.
De betogen slagen.
Conclusie verkeersonderzoek
17. Zoals onder 14.3 is overwogen, mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb en is dat slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. De bevindingen van de STAB duiden samengevat op onduidelijkheden en fouten in aannames bij het verkeersonderzoek en mede daardoor op onzekerheden in de resultaten van de berekeningen met het gebruikte verkeersmodel uit 2016. De door STAB beschreven tekortkomingen in het verkeersonderzoek leiden volgens de STAB niet tot de conclusie dat sprake is van een valide model waarmee berekeningen van verkeersprognoses met een betrouwbaar verwachtingspatroon kunnen worden gemaakt. In hetgeen provinciale staten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor gegronde twijfel aan de juistheid van het deskundigenverslag van de STAB en de aanvulling daarop. Provinciale staten mochten er - samengevat - niet van uitgaan dat het door hen gebruikte projectspecifieke verkeersmodel SRE 3.0 N279 voldoende betrouwbare verkeersprognoses voor 2030 oplevert.
Provinciale staten mochten deze prognoses daarom niet ten grondslag leggen aan hun beslissing over de tracékeuze, de noodzaak van de omleiding Dierdonk, het benodigde aantal rijstroken en de inrichting van de weg. Zij mochten deze prognoses daarom ook niet ten grondslag leggen aan hun oordeel over de aanvaardbaarheid van het plan ter zake van onder meer geluidhinder, trillinghinder, externe veiligheid en aantasting van de luchtkwaliteit. Evenmin mochten zij deze prognoses ten grondslag leggen aan hun oordeel dat is voldaan aan de voorwaarden die de Verordening Ruimte Noord-Brabant stelt aan aantasting van het Natuur Netwerk Brabant, waarover eveneens beroepsgronden zijn aangevoerd. Die voorwaarden houden namelijk onder meer in dat sprake is van een groot openbaar belang en dat er geen alternatieve locaties of andere oplossingen zijn. Of daaraan is voldaan, is mede afhankelijk van de noodzaak van het project en daarvoor zijn de toekomstige verkeersintensiteiten met en zonder de aanpassing van de N279 mede bepalend. Door wel van de prognoses uit het verkeersonderzoek uit te gaan, hebben provinciale staten het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen.
De beroepsgronden slagen.
Conclusie
18. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellante sub 3] en anderen, Bedrijven Kontakt Gemert, [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], [appellant sub 10] en anderen, [appellant sub 12], [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B], [appellant sub 20] en anderen, [appellant sub 28] en [appellant sub 29B], [appellant sub 32] en anderen, de raad van de gemeente Gemert-Bakel, Stichting Brouwberg, Wijkplatform Veghel-Zuid en andere en [appellant sub 60A] en [appellant sub 60B] gegrond. De Afdeling zal het besluit van provinciale staten van 7 december 2018 tot vaststelling van het inpassingsplan vernietigen. Het vaststellingsbesluit is, gezien de aard van de vastgestelde gebreken, de gevolgen van die gebreken voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de aanpassing van het tracé van de N279 dat zich bevindt tussen de A50 bij Veghel en de A67 bij Asten en de samenhang tussen de plandelen, in zijn geheel in strijd met het recht. Meer in het bijzonder is het vaststellingsbesluit in strijd met een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening), met de rechtszekerheid en met artikel 3:2 van Pro de Awb. De Afdeling komt niet meer toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden van deze appellanten.
Gelet op de aard van de vastgestelde gebreken en de gevolgen van die gebreken voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de aanpassing van het betreffende deel van de N279 zijn de beroepen van de overige appellanten eveneens gegrond. Wat in die beroepen is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Omdat op voorhand niet duidelijk is dat de behandeling van de overige beroepen tegen het nu voorliggende plan van belang kan zijn voor een eventueel vervolgbesluit, ziet de Afdeling daar in deze procedure van af.
Hierbij betrekt de Afdeling dat wanneer provinciale staten de ruimtelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet willen voortzetten, zij opnieuw onderzoek moeten laten verrichten naar de verwachte toekomstige verkeersintensiteiten en op basis daarvan een nieuwe afweging moeten maken over de tracékeuze, in het bijzonder de noodzaak van de omleiding Dierdonk, het benodigde aantal rijstroken en de inrichting van de weg. Verder zullen provinciale staten opnieuw moeten beoordelen of is voldaan aan de voorwaarden die de Verordening Ruimte Noord-Brabant stelt aan aantasting van het Natuur Netwerk Brabant, waarbij opnieuw moet worden beoordeeld of sprake is van een groot openbaar belang en of er alternatieve locaties of andere oplossingen zijn. Bovendien moet - ook bij een gelijkblijvende tracékeuze en aantal rijstroken - opnieuw onderzoek worden verricht naar de gevolgen van het plan wat betreft onder meer geluid, trilling, lichthinder, externe veiligheid en luchtkwaliteit. Daarbij moet worden uitgegaan van de nieuwe gegevens over de toekomstige verkeersintensiteiten en van de maximale mogelijkheden van het plan. Vervolgens moeten provinciale staten een nieuwe afweging maken over de aanvaardbaarheid van die gevolgen.
19. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
20. Provinciale staten moeten de proceskosten vergoeden. Dit geldt voor alle appellanten, met uitzondering van Bedrijven Kontakt Gemert, [appellant sub 7A], [appellant sub 23], [appellante sub 34] en anderen, de raad van de gemeente Gemert-Bakel, Stichting Brouwberg, Stichting Dorpsplatform Aarle-Rixtel en Stichting Dorpsraad Beek en Donk, Stichting Middengebied, Stichting Wijkplatform Veghel-Zuid en andere, [appellant sub 45] en [appellant sub 54A] en [appellant sub 54B]. Voor die appellanten is namelijk niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
20.1. [appellante sub 3] en anderen zijn bijgestaan door mr. N.M.C.H. Crooijmans, mr. I.L. van Geel en mr. G. Goorts, die allen verbonden zijn aan het advocatenkantoor Goorts + Coppens. De Afdeling beschouwt hun beroepen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. Omdat het hier om meer dan drie samenhangende zaken gaat, geldt op grond van onderdeel C.2 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht een wegingsfactor van 1,5. Gelet op het grote aantal beroepen die door het advocatenkantoor zijn behandeld ziet de Afdeling aanleiding om de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast te stellen op € 8.976,00 voor deze appellanten. De vergoeding wordt evenredig over hen verdeeld. Zij ontvangen elk een bedrag van € 332,44.
20.2. Deze appellanten hebben ook verzocht om vergoeding van de kosten van deskundigen.
Het rapport "Memo Beoordeling milieuaspecten" van AGEL adviseurs van 29 juni 2018 is niet opgesteld ten behoeve van de behandeling van het beroep, maar ten behoeve van de zienswijze over het ontwerpplan. Uit artikel 8:75 van Pro de Awb volgt dat de kosten van dit deskundigenrapport niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Appellanten hebben daarnaast een deskundigenrapport van Peutz ingebracht, namelijk de "Notitie N279 Veghel - Asten; second opinion geluid" van 25 januari 2019. Zij hebben facturen van Peutz overgelegd van 23 oktober 2018, 24 april 2019 en 12 december 2019. Appellanten hebben desgevraagd toegelicht dat het bedrag op de factuur van 24 april 2019 overeenkomt met 52 uur aan werkzaamheden. Deze factuur en de factuur van 23 oktober 2018 hebben betrekking op het deskundigenrapport van Peutz van 25 januari 2019. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. Zoals appellanten hebben toegelicht, heeft de factuur van 12 december 2019 betrekking op werkzaamheden in verband met de specifieke geluidsituatie bij de woning van appellant [appellant sub 16] en zijn de onderzoeksresultaten verwerkt in de ingediende processtukken. Er is op dit punt echter geen sprake van een nader schriftelijk verslag van de deskundige dat door appellanten als processtuk is ingebracht. In zoverre komen de kosten van Peutz daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
Verder hebben appellanten het rapport "Memo Verkeerskundige beoordeling MER N279 Veghel-Asten" van Juust van 24 januari 2019 ingebracht. Volgens een factuur van 17 mei 2019 zijn aan het opstellen van dat rapport 28 uren besteed. Deze kosten komen volledig voor vergoeding in aanmerking. In een e-mail van J. D’Haens van Juust van 5 maart 2021 zijn daarnaast kosten voor aanvullende werkzaamheden vermeld. Hiervan komen alleen de kosten voor het bijwonen van de zitting door J. D’Haens voor vergoeding in aanmerking, maar slechts voor het forfaitaire aantal van vier uren. De overige kosten voor aanvullende werkzaamheden kunnen niet worden vergoed. Appellanten hebben weliswaar gesteld dat deze kosten verband houden met het opstellen van een nader memo ter voorbereiding op de zitting, maar er is geen sprake van een schriftelijk verslag van Juust dat door appellanten als processtuk is ingebracht.
20.3. De vergoeding van de deskundigenkosten bedraagt in totaal € 11.192,50. Deze kosten zijn - voor zover zij voor vergoeding in aanmerking komen - gezamenlijk gemaakt door de appellanten die zich hebben laten bijstaan door Goorts + Coppens. De vergoeding wordt daarom evenredig verdeeld over deze appellanten. Zij ontvangen elk een bedrag van € 414,54.
20.4. [appellante sub 3] en anderen hebben verder verzocht om vergoeding van reiskosten voor de zitting van 26 november 2021. Ter zitting is namens deze appellanten alleen mr. I.L. van Geel verschenen. De reiskosten die door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener zijn gemaakt, moeten worden geacht te zijn verdisconteerd in het te vergoeden bedrag voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
21. [appellant sub 12], [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B] en [appellant sub 28] en [appellant sub 29B] zijn allen bijgestaan door mr. M. van Hoorne. De Afdeling beschouwt ook deze beroepen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. De vergoeding van de rechtsbijstandskosten bedraagt in totaal € 748,00 voor deze appellanten. Zij ontvangen elk een derde deel van dit bedrag, dat wil zeggen € 249,33.
22. [appellant sub 32] heeft verzocht om vergoeding van de reis- en verblijfskosten voor twee personen. Indien meerdere personen gezamenlijk één beroepschrift hebben ingediend, worden als regel slechts voor een van de gezamenlijk procederende appellanten reis- en verblijfkosten vergoed. Er bestaat geen aanleiding om daarop in dit geval een uitzondering te maken. De verblijfkosten worden vergoed tot het forfaitaire bedrag van € 37,85 per dag voor de zitting op 8 en 9 maart 2021.
23. Bouwcenter Veghel en andere hebben verzocht om vergoeding van reiskosten voor de zitting van 26 november 2021. Ter zitting is namens deze appellanten alleen mr. C.J. Schipperus verschenen. De reiskosten die door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener zijn gemaakt, moeten worden geacht te zijn verdisconteerd in het te vergoeden bedrag voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van provinciale staten van Noord-Brabant van 7 december 2018, kenmerk 70/18;
III. draagt provinciale staten van Noord-Brabant op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt provinciale staten van Noord-Brabant tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep bij appellanten opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
a. € 746,98, waarvan € 332,44 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor:
- [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B];
- [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B];
- [appellant sub 8] en anderen;
- [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B];
- [appellant sub 13] en anderen;
- [appellant sub 14];
- [appellante sub 16A] en [appellant sub 16B];
- [appellant sub 17];
- [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B];
- [appellant sub 21A] en [appellante sub 21B];
- [appellant sub 24A] en [appellant sub 24B];
- [appellant sub 26A] en [appellant sub 26B];
- [appellant sub 28A] en [appellant sub 28B];
- [appellante sub 30];
- [appellant sub 33A] en [appellant sub 33B];
- [appellante sub 35] en anderen;
- [appellante sub 38];
- [appellant sub 39];
- [appellant sub 46A] en [appellant sub 46B];
- [appellant sub 47];
- [appellant sub 48A] en [appellant sub 48B];
- [appellante sub 51];
- [appellante sub 52] en anderen;
- [appellante sub 53] en anderen;
- [appellante sub 56];
- [appellant sub 57A] en [appellant sub 57B];
- [appellant sub 58A] en [appellant sub 58B];
b. € 179,84 voor [appellant sub 32] en anderen;
c. € 748,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor:
- [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B];
- [appellant sub 2];
- [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B];
- [appellant sub 10] en anderen;
- [appellante sub 15];
- [appellant sub 20] en anderen;
- [appellant sub 25];
- [appellant sub 27A] en [appellant sub 27B];
- [appellant sub 37] en anderen;
- [appellant sub 44A] en [appellant sub 44B];
- [appellant sub 49A] en [appellant sub 49B];
- [appellant sub 50A] en [appellant sub 50B];
- [appellant sub 59A] en [appellant sub 59B];
d. € 249,33, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor:
- [appellant sub 12];
- [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B];
- [appellant sub 29A] en [appellant sub 29B];
e. € 1.122,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor:
- [appellante sub 22A] en [appellant sub 22B];
- [appellant sub 55A] en [appellant sub 55B];
- [appellant sub 60A] en [appellant sub 60B];
f. € 1.496,00 , geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor [appellant sub 31A] en [appellant sub 31B];
g. € 1.870,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor Bouwcenter Veghel B.V. en andere.
Indien een beroepschrift is ingediend door meer dan één (rechts)persoon, heeft het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting voldaan;
V. gelast dat provinciale staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoeden ten bedrage van:
a. € 174,00 voor:
- [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B];
- [appellant sub 2];
- [appellant sub 6];
- [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B];
- [appellant sub 8] en anderen;
- [appellant sub 10] en anderen;
- [appellant sub 11A] en [appellant sub 11B];
- [appellant sub 12];
- [appellant sub 14];
- [appellant sub 17];
- [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B];
- [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B];
- [appellant sub 20] en anderen;
- [appellant sub 23];
- [appellant sub 24A] en [appellant sub 24B];
- [appellant sub 25];
- [appellant sub 26A] en [appellant sub 26B];
- [appellant sub 27A] en [appellant sub 27B];
- [appellant sub 28A] en [appellant sub 28B];
- [appellant sub 29A] en [appellant sub 29B];
- [appellant sub 31A] en [appellant sub 31B];
- [appellant sub 32] en anderen;
- [appellant sub 33A] en [appellant sub 33B];
- [appellant sub 39];
- [appellant sub 44A] en [appellant sub 44B];
- [appellant sub 45];
- [appellant sub 46A] en [appellant sub 46B];
- [appellant sub 48A] en [appellant sub 48B];
- [appellant sub 49A] en [appellant sub 49B];
- [appellant sub 50A] en [appellant sub 50B];
- [appellante sub 52] en anderen;
- [appellant sub 54A] en [appellant sub 54B];
- [appellant sub 55A] en [appellant sub 55B];
- [appellante sub 56];
- [appellant sub 57A] en [appellant sub 57B];
- [appellant sub 58A] en [appellant sub 58B];
- [appellant sub 59A] en [appellant sub 59B];
- [appellant sub 60A] en [appellant sub 60B].
Indien een beroepschrift is ingediend door meer dan één persoon, heeft het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting voldaan;
b. € 345,00 voor:
- Bedrijven Kontakt Gemert;
- [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B];
- [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B];
- Bouwcenter Veghel B.V. en andere;
- [appellant sub 13] en anderen;
- [appellante sub 15];
- [appellante sub 16A] en [appellant sub 16B];
- [appellant sub 21A] en [appellante sub 21B];
- [appellante sub 22A] en [appellant sub 22B];
- [appellante sub 30];
- [appellante sub 34] en anderen;
- [appellante sub 35] en anderen;
- de raad van de gemeente Gemert-Bakel;
- [appellant sub 37] en anderen;
- [appellante sub 38];
- Stichting Brouwberg;
- Stichting Dorpsplatform Aarle-Rixtel en Stichting Dorpsraad Beek en Donk;
- Stichting tot Behoud en Ontwikkeling van de Ecologische en Cultuurhistorische waarden van het Middengebied Eindhoven-Helmond;
- Stichting Wijkplatform Veghel-Zuid en andere;
- [appellant sub 47];
- [appellante sub 51];
- [appellante sub 53] en anderen.
Indien een beroepschrift is ingediend door meer dan één (rechts)persoon, heeft het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
483.