Uitspraak
202000678/1/R4.
Datum uitspraak: 15 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Catom Distribution B.V., gevestigd te Breda,
appellante,
en
het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: de NEa),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2019 heeft de NEa een verzoek van Catom om haar jaarverplichting als bedoeld in titel 9.7 van de Wet milieubeheer voor het kalenderjaar 2018 gewijzigd vast te stellen, afgewezen.
Catom heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de NEa verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De NEa heeft hiermee ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de Afdeling.
De NEa heeft een verweerschrift ingediend.
Catom en de NEa hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 9 april 2021, waar Catom, vertegenwoordigd door mr. M.E. Verheijen, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde A] en mr. dr. A. Cuyvers, en de NEa, vertegenwoordigd door mr. G.A. Dictus, advocaat te Den Haag, mr. E.H. Pijnacker Hordijk, advocaat te Den Haag, mr. E. Huisman, [gemachtigde B] en mr. S.J. Laman Trip, zijn verschenen.
In verband met een wijziging van de samenstelling van de zittingskamer is partijen gevraagd of zij toestemming verlenen voor het achterwege laten van een nadere zitting. Partijen hebben die toestemming verleend. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Catom is groothandelaar in minerale oliën. Zij is actief op het gebied van handel, distributie en verkoop van brandstoffen. Volgens Catom wordt een zeer groot deel van de door haar geleverde brandstoffen geleverd voor verbruik in mobiele machines, landbouwtrekkers en bosbouwmachines (hierna samen: mobiele machines).
2. Voor brandstofleveranciers geldt op grond van titel 9.7 (Hernieuwbare energie vervoer) van de Wet milieubeheer een zogenoemde jaarverplichting. Het systeem zoals dat bij wetswijziging van 1 juli 2018, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018, in deze titel is neergelegd, verplicht brandstofleveranciers er, kort gezegd, toe om ervoor te zorgen dat elk kalenderjaar tegenover hun leveringen van benzine en diesel voor eindverbruik een bepaald percentage geleverde hernieuwbare energie staat. Met leveringen van hernieuwbare energie kunnen brandstofleveranciers hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: hbe’s) verkrijgen, die gebruikt kunnen worden om aan de jaarverplichting te voldoen. De hbe’s zijn overdraagbaar. Een brandstofleverancier kan, als dat nodig is om aan zijn jaarverplichting te voldoen, (extra) hbe’s van anderen kopen, of ze juist verkopen als hij er meer heeft dan nodig om aan zijn jaarverplichting te voldoen. Titel 9.7 dient ter implementatie van Richtlijn 2009/28/EG (hierna: de Richtlijn hernieuwbare energie).
Bij de wetswijziging van 1 juli 2018 is ook een nieuwe titel 9.8 (Rapportage- en reductieverplichting vervoersemissies) aan de Wet milieubeheer toegevoegd, waarin ter implementatie van Richtlijn 98/70/EG (hierna: de Richtlijn brandstofkwaliteit) onder meer verplichtingen zijn opgenomen voor brandstofleveranciers. De gewijzigde titel 9.7 en de nieuwe titel 9.8 sluiten op elkaar aan, zodat met één geïntegreerd systeem invulling gegeven kan worden aan zowel de Richtlijn hernieuwbare energie als de Richtlijn brandstofkwaliteit.
3. De jaarverplichting voor hernieuwbare energie bestond al voor 1 januari 2018, maar was in het verleden anders geregeld. Tot 1 januari 2015 was de jaarverplichting geregeld in het Besluit hernieuwbare energie vervoer (hierna: Bhev). In haar uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3447, heeft de Afdeling, naar aanleiding van een beroep van Catom, over de jaarverplichting in het Bhev geoordeeld dat deze verplichting niet mede zag op leveringen aan mobiele machines die niet voor vervoer (vervoer via de weg, het spoor, water, pijpleidingen of de luchtvaart) worden gebruikt. Dat betekende in die zaak dat de NEa de jaarverplichting van Catom (over het kalenderjaar 2012) te hoog had vastgesteld. Het Bhev is per 1 januari 2015 vervallen. De jaarverplichting is vanaf dat moment geregeld in titel 9.7 van de Wet milieubeheer, meer specifiek in artikel 9.7.2.1. Tot 1 januari 2018 gold een versie van artikel 9.7.2.1 waarbij de jaarverplichting uitsluitend zag op leveringen van brandstof aan wegvoertuigen en spoorwegvoertuigen, maar bij de wetswijziging van 1 juli 2018 is het artikel gewijzigd. Volgens de NEa vallen nu alle leveringen van brandstof aan mobiele machines onder de jaarverplichting, dus ook als de brandstof niet voor vervoer wordt gebruikt.
4. Catom is van mening dat leveringen anders dan voor vervoer nog steeds niet onder de jaarverplichting vallen. En als dit wel zo is, is er volgens haar sprake van strijd met het Unierecht. Bovendien is Catom van mening dat de terugwerkende kracht die aan de wetswijziging van 1 juli 2018 is gegeven, tot 1 januari 2018, onrechtmatig is.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader, zoals dat luidde ten tijde van belang, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Bespreking beroep
Reikwijdte jaarverplichting
6. Catom betoogt dat ook de in artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer sinds 1 januari 2018 opgenomen jaarverplichting alleen betrekking heeft op brandstof die wordt geleverd voor vervoer. Volgens Catom gelden de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 24 oktober 2018 over de jaarverplichting in het Bhev, één op één voor de in artikel 9.7.2.1 opgenomen jaarverplichting. Zij wijst er verder op dat in titel 9.7 van de Wet milieubeheer verschillende (deels uit het Unierecht overgenomen) begrippen voorkomen die erop duiden dat het nog steeds alleen om brandstof voor vervoer gaat.
6.1. In de uitspraak van 24 oktober 2018 ging het om de uitleg van artikel 3 van Pro het Bhev. Bij de in het eerste lid van dat artikel geregelde jaarverplichting werd het begrip biobrandstof gehanteerd, zoals gedefinieerd in de Richtlijn hernieuwbare energie. Uit die definitie volgde dat het bij biobrandstof alleen om brandstof voor vervoer ging. Daaruit heeft de Afdeling afgeleid dat bij de vaststelling van de in artikel 3, eerste lid, van het Bhev geregelde jaarverplichting alleen leveringen van benzine, diesel en biobrandstof voor vervoer konden worden betrokken. Leveringen voor gebruik in mobiele machines anders dan voor vervoer konden niet in aanmerking worden genomen.
6.2. Anders dan waarvan Catom uitgaat, is de sinds 1 januari 2018 in titel 9.7 van de Wet milieubeheer opgenomen jaarverplichting voor hernieuwbare energie wezenlijk anders opgezet dan de eerdere jaarverplichting in artikel 3 van Pro het Bhev. Weliswaar komen er in titel 9.7 van de Wet milieubeheer diverse begrippen voor die alleen betrekking hebben op brandstof en energie voor vervoer, zoals het begrip biobrandstof, maar die begrippen spelen geen rol bij de regeling van de (reikwijdte van de) jaarverplichting zelf. Daarvoor is artikel 9.7.2.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepalend. Daarin wordt de jaarverplichting gekoppeld aan de ‘levering tot eindverbruik’ van een brandstofleverancier. Uit de definitie van ‘levering tot eindverbruik’ in artikel 9.7.1.1 volgt dat het gaat om leveringen van benzine en diesel aan de bestemmingen, genoemd in artikel 9.8.1.2 van de Wet milieubeheer, te weten wegvoertuigen, niet voor de weg bestemde mobiele machines, landbouwtrekkers, bosbouwmachines, en pleziervaartuigen, niet zijnde zeeschepen, wanneer die niet op zee varen. De stelling van Catom dat artikel 3, tweede lid, van het Bhev diezelfde bestemmingen ook al vermeldde, is feitelijk onjuist. Bovendien miskent Catom dat de overweging van de Afdeling in de uitspraak van 24 oktober 2018 over dat tweede lid (overweging 10.3) inhield dat dit lid niet relevant was voor de reikwijdte van de jaarverplichting in het Bhev, omdat op grond van het eerste lid van artikel 3 al Pro geconcludeerd moest worden dat brandstoffen voor mobiele machines die niet voor vervoer worden gebruikt, niet meetelden voor die jaarverplichting. Voor die conclusie was, zoals onder 6.1 al weergegeven, bepalend dat in het eerste lid van artikel 3 het Pro begrip biobrandstof werd gehanteerd. Dat begrip wordt in artikel 9.7.2.1, de definitie van ‘levering tot eindverbruik’ in artikel 9.7.1.1 en artikel 9.8.1.2 van de Wet milieubeheer niet gehanteerd.
Het is een bewuste keuze van de wetgever geweest om een koppeling aan te brengen tussen artikel 9.7.2.1 en artikel 9.8.1.2 van de Wet milieubeheer. Artikel 9.8.1.2 bepaalt de reikwijdte van titel 9.8 van de Wet milieubeheer, waarin ter implementatie van de Richtlijn brandstofkwaliteit verplichtingen zijn opgenomen voor brandstofleveranciers. Door ook de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1, die dient ter implementatie van de Richtlijn hernieuwbare energie, aan de bestemmingen in artikel 9.8.1.2 te koppelen, wordt de reikwijdte van beide titels in zoverre gelijkgetrokken en kan met één geïntegreerd systeem aan beide richtlijnen invulling worden gegeven. Daarbij heeft de wetgever uitdrukkelijk onderkend dat door deze koppeling ook leveranciers van brandstoffen aan mobiele machines onder de jaarverplichting voor hernieuwbare energie komen te vallen (Kamerstukken II 2016/17, 34 717, nr. 3, blz. 9 en 13).
6.3. Onbestreden is dat alle brandstofleveringen van Catom onder de reikwijdte van de Richtlijn brandstofkwaliteit vallen. De bestemmingen in artikel 9.8.1.2 van de Wet milieubeheer zijn ontleend aan die richtlijn. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat artikel 9.8.1.2 en daarmee ook het daaraan gekoppelde artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer zien op alle brandstofleveringen van Catom, ook als de betrokken brandstof niet wordt geleverd voor vervoer.
Het betoog faalt.
Verenigbaarheid jaarverplichting met het Unierecht
7. Als wordt geoordeeld dat de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer ook ziet op leveringen van brandstof aan mobiele machines anders dan voor vervoer, is die jaarverplichting volgens Catom (in zoverre) niet in overeenstemming met de Richtlijn hernieuwbare energie en de Richtlijn brandstofkwaliteit.
- Richtlijn hernieuwbare energie
8. Catom betoogt dat de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer niet in overeenstemming is met, althans niet kan worden gegrond op de Richtlijn hernieuwbare energie. Zij bestrijdt het standpunt van de NEa dat de jaarverplichting, voor zover deze ziet op leveringen van brandstof voor gebruik in mobiele machines anders dan voor vervoer, bijdraagt aan het behalen van het in die richtlijn opgenomen algemene streefcijfer en dat de jaarverplichting daarom ook in zoverre strekt tot implementatie van die richtlijn.
8.1. Nederland is op grond van artikel 3, eerste lid, in samenhang met bijlage I, van de Richtlijn hernieuwbare energie verplicht om in 2020 ten minste een aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het (totale) bruto-eindverbruik van energie te behalen van 14%. Naast dit algemene streefcijfer geldt er voor vervoer een bijzonder streefcijfer. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de Richtlijn hernieuwbare energie is Nederland verplicht om in 2020 ten minste een aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het eindverbruik van energie in alle vormen van vervoer te behalen van 10%.
Tussen Catom en de NEa is op zichzelf niet in geschil dat leveringen van brandstof aan mobiele machines anders dan voor vervoer niet kunnen worden meegenomen in het kader van het bijzondere streefcijfer voor vervoer, omdat de brandstof niet wordt gebruikt voor vervoer. De vraag die hen verdeeld houdt, is of deze leveringen wel kunnen worden meegenomen in het kader van het algemene streefcijfer.
8.2. Hoe het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen moet worden berekend in het kader van het algemene streefcijfer, is geregeld in artikel 5 van Pro de Richtlijn hernieuwbare energie. In het eerste lid is bepaald dat het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in elke lidstaat wordt berekend als de som van a) het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, b) het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling, en c) het eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. In het vierde lid is bepaald dat, met het oog op de toepassing van het eerste lid, onder b), het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling wordt berekend als de hoeveelheid stadsverwarming en -koeling die in een lidstaat wordt geproduceerd uit hernieuwbare bronnen, plus het verbruik van andere energie uit hernieuwbare bronnen in de industrie, de huishoudens, de dienstensector, de land- en bosbouw en de visserij, voor verwarmings-, koelings- en verwerkingsdoeleinden.
Volgens de NEa gaat het, gelet op het vierde lid van artikel 5, bij verwarming en koeling in de zin van de Richtlijn hernieuwbare energie om een allesomvattende restcategorie. Al het verbruik van brandstoffen door mobiele machines dat niet onder de categorie vervoer valt, valt volgens de NEa onder deze restcategorie. Dit sluit volgens de NEa aan bij het doel van de richtlijn, het vergroten van het gebruik van hernieuwbare energie, en bij de wijze waarop en het systeem (SHARES) waarmee in de praktijk aan de Europese Commissie wordt gerapporteerd over het behalen van de in de richtlijn opgenomen streefcijfers en bij de regels over die wijze en dat systeem van rapporteren (Verordening (EG) nr. 1099/2008 betreffende energiestatistieken).
8.3. De Afdeling volgt de NEa niet in deze uitleg van de Richtlijn hernieuwbare energie. Hoewel uit het vierde lid van artikel 5 kan Pro worden afgeleid dat ‘bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling’ meer omvat dan alleen het verbruik voor verwarming en koeling in enge zin, biedt de tekst van het vierde lid geen aanknopingspunten voor het aannemen van een allesomvattende restcategorie, zoals de NEa voorstaat. Dit had er dan met zoveel woorden moeten staan. De opbouw van artikel 5 bevestigt Pro dat het bij verwarming en koeling niet gaat om een restcategorie, nu het om de tweede (en niet de laatste) van in totaal drie in artikel 5, eerste lid, genoemde categorieën energieverbruik uit hernieuwbare bronnen gaat.
Het doel van de richtlijn, het vergroten van het gebruik van hernieuwbare energie, kan geen aanleiding zijn om - in weerwil van de tekst van artikel 5 - bij verwarming en koeling toch uit te gaan van een allesomvattende restcategorie. Dat doel pleit op zichzelf niet voor een ruime uitleg van de in artikel 5, eerste lid, genoemde categorieën energieverbruik uit hernieuwbare bronnen, laat staan een allesomvattende uitleg. Het gaat bij het algemene streefcijfer om een te behalen percentage energieverbruik uit hernieuwbare bronnen van het totale energieverbruik in een lidstaat. Voor het behalen daarvan maakt het op zichzelf niet uit hoeveel sectoren er mee moeten doen. Het streefcijfer verandert niet als er meer of minder sectoren onder vallen. Als sommige sectoren er buiten vallen, moeten de sectoren die er wel onder vallen meer inspanningen verrichten. Het enkele feit dat het verdelen van de verplichting over meer sectoren het behalen van het streefcijfer wellicht eenvoudiger kan maken, is onvoldoende om af te wijken van een grammaticale uitleg van artikel 5. Ook wat de NEa heeft opgemerkt over de wijze waarop en het systeem waarmee wordt gerapporteerd over het behalen van de in de richtlijn opgenomen streefcijfers en de regels daarover, geeft geen aanleiding om van een grammaticale uitleg van artikel 5 af Pro te wijken.
8.4. Nu geen sprake is van een allesomvattende restcategorie, kan niet worden geoordeeld dat al het verbruik van brandstoffen door mobiele machines dat niet onder de categorie vervoer valt, onder de categorie verwarming en koeling valt. De jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer heeft in zoverre een ruimer bereik dan de Richtlijn hernieuwbare energie. Catom betoogt gelet hierop terecht dat de jaarverplichting niet volledig gegrond kan worden op de Richtlijn hernieuwbare energie.
8.5. Dat betekent echter niet dat de jaarverplichting ook in strijd is met de Richtlijn hernieuwbare energie. De NEa heeft zich op het standpunt gesteld dat, voor zover geoordeeld zou worden dat de jaarverplichting niet volledig gegrond kan worden op de Richtlijn hernieuwbare energie, sprake is van een op grond van het Unierecht toegestane aanvullende nationale regeling. Daarbij heeft de NEa er op gewezen dat de Richtlijn hernieuwbare energie is gebaseerd op artikel 192 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), zodat lidstaten ingevolge artikel 193 van Pro het VWEU bevoegd zijn om verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen, mits verenigbaar met het Unierecht.
In het midden kan blijven of de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer, voor zover die een ruimer bereik heeft dan de Richtlijn hernieuwbare energie, een verdergaande beschermingsmaatregel is als bedoeld in artikel 193 van Pro het VWEU, dan wel een nationale regeling over onderwerpen waarop de richtlijn niet ziet en die daarom tot de nationale competentie van de lidstaten behoren. In beide gevallen staat de Richtlijn hernieuwbare energie niet in de weg aan een aanvullende nationale regeling, waarmee het gebruik van hernieuwbare energie wordt gestimuleerd in sectoren en bij activiteiten die niet onder het bereik van die richtlijn vallen, mits deze nationale regeling niet in strijd komt met Unierechtelijke regels.
Daarbij kan het uiteraard niet zo zijn dat alsnog nationaal wordt geregeld dat sectoren en activiteiten die niet onder de Richtlijn hernieuwbare energie vallen, toch bijdragen aan de in die richtlijn opgenomen streefcijfers. Dat zou zich namelijk niet verdragen met die richtlijn. Dit is echter niet wat in titel 9.7 van de Wet milieubeheer wordt geregeld, maar betreft de wijze waarop Nederland rapporteert aan de Europese Commissie over het behalen van de streefcijfers uit de richtlijn. Voor het oordeel dat de jaarverplichting in strijd is met de Richtlijn hernieuwbare energie bestaat dan ook geen grond.
8.6. Op het betoog van Catom dat de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer leidt tot strijd met andere Unierechtelijke regels, te weten de Richtlijn brandstofkwaliteit, wordt hierna ingegaan.
- Richtlijn brandstofkwaliteit
9. Catom betoogt dat de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer zich niet verdraagt met artikel 5 van Pro de Richtlijn brandstofkwaliteit. Volgens haar komt de jaarverplichting neer op een bijmengverplichting, vergelijkbaar met de bijmengverplichting waarop het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 31 januari 2013, Belgische Petroleum, ECLI:EU:C:2013:44, betrekking had. Anders dan in dat arrest, kan de jaarverplichting niet (volledig) worden gegrond op en gerechtvaardigd door de Richtlijn hernieuwbare energie, zodat sprake is van een met artikel 5 van Pro de Richtlijn brandstofkwaliteit strijdige beperking voor het in de handel brengen van brandstoffen, aldus Catom.
9.1. Op grond van artikel 5 van Pro de Richtlijn brandstofkwaliteit mogen de lidstaten het in de handel brengen van brandstoffen die met de voorschriften van deze richtlijn in overeenstemming zijn niet verbieden, beperken of beletten. Dat verbod is echter niet absoluut. Het gaat bij de Richtlijn brandstofkwaliteit om geharmoniseerde technische eisen aan de samenstelling van brandstoffen. Uit onder meer het arrest in de zaak Belgische Petroleum kan worden afgeleid dat het verbod van artikel 5 is Pro beperkt tot nationale regels die (direct of indirect) aanvullende eisen stellen met betrekking tot de samenstelling van brandstoffen. In de zaak Belgische Petroleum ging het om een verplichting voor brandstofleveranciers om het totaal van de door hen verkochte benzine en diesel met een bepaald minimumpercentage bio-ethanol en FAME bij te mengen. Die verplichting leidde volgens het Hof mogelijkerwijs tot een beperking voor het in de handel brengen van brandstoffen die met de voorschriften van de Richtlijn brandstofkwaliteit in overeenstemming waren. Omdat de bijmengverplichting echter diende ter implementatie van (onder meer) de Richtlijn hernieuwbare energie en zij niet voor elke in de handel gebrachte liter brandstof, maar voor de totale hoeveelheid jaarlijks verkochte brandstoffen gold, stond artikel 5 volgens Pro het Hof niet in de weg aan de bijmengverplichting (punt 46 van het arrest Belgische Petroleum).
9.2. Uit het arrest Belgische Petroleum blijkt dat de Richtlijn brandstofkwaliteit en de Richtlijn hernieuwbare energie nauw samenhangen. Uit het arrest kan verder worden afgeleid dat het oordeel van het Hof dat zich geen strijd voordeed met artikel 5 van Pro de Richtlijn brandstofkwaliteit, mede was gebaseerd op de omstandigheid dat het ging om een bijmengverplichting op jaarbasis en geen bijmengverplichting per liter brandstof.
9.3. Ook voor de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer geldt dat zij niet strekt tot een verplichting om elke liter brandstof bij te mengen met biobrandstof. De jaarverplichting is als zodanig ook niet een bijmengverplichting op jaarbasis, zoals aan de orde in de zaak Belgische Petroleum. Bijmenging van benzine en diesel met biobrandstof hoeft namelijk niet per se plaats te vinden om aan de jaarverplichting te voldoen. Op grond van artikel 9.7.4.1 van de Wet milieubeheer kunnen hbe’s ook worden verkregen door bijvoorbeeld hernieuwbare elektriciteit aan wegvoertuigen te leveren. Voor zover Catom stelt dat dit in de praktijk onvoldoende hbe’s oplevert en de meeste hbe’s in de praktijk (moeten) worden verkregen via bijmenging, overweegt de Afdeling dat, wat er verder van die stelling zij, dit er niet aan afdoet dat de jaarverplichting geen bijmengverplichting is. Daarmee is nog minder dan in de zaak Belgische Petroleum sprake van een eis aan de samenstelling van de brandstof als zodanig. Gelet hierop, en nog daargelaten dat de jaarverplichting voor een belangrijk deel, zij het niet volledig, strekt tot implementatie van de Richtlijn hernieuwbare energie, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat sprake is van een met artikel 5 van Pro de Richtlijn brandstofkwaliteit strijdige beperking voor het in de handel brengen van brandstoffen.
Het betoog faalt.
10. Catom stelt zich op het standpunt dat de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer niet in overeenstemming is met artikel 7 bis Pro van de Richtlijn brandstofkwaliteit. Volgens haar leidt de jaarverplichting tot een verdergaande broeikasgasemissiereductieplicht, en op een eerder moment, dan waartoe artikel 7 bis Pro verplicht.
10.1. Op grond van artikel 7 bis Pro, tweede lid, van de Richtlijn brandstofkwaliteit moeten de lidstaten leveranciers van brandstof en energie verplichten om de broeikasgasemissies per eenheid energie van de door hen geleverde brandstof en energie met bepaalde percentages te verminderen. De implementatie van de Richtlijn brandstofkwaliteit loopt in de eerste plaats via titel 9.8 van de Wet milieubeheer. Een van de doelen van de wetswijziging van 1 juli 2018 was het op elkaar laten aansluiten van de titels 9.7 en 9.8, zodat brandstofleveranciers met één geïntegreerd systeem aan de op hen op grond van beide titels rustende verplichtingen kunnen voldoen. In dat geïntegreerde systeem loopt ook het voldoen aan de reductieverplichting uit artikel 7 bis Pro, tweede lid, van de Richtlijn brandstofkwaliteit voor een belangrijk deel via de inzet van hbe’s. In zoverre strekt de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer mede ter implementatie van die reductieverplichting.
10.2. Dat betekent niet dat, zoals Catom kennelijk veronderstelt, het percentage aan hbe’s dat een brandstofleverancier op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit energie vervoer over zijn eindlevering tot gebruik verschuldigd is, kan worden vereenzelvigd met het door die brandstofleverancier te behalen broeikasgasemissiereductiepercentage. Dit volgt reeds uit het feit dat laatstgenoemd percentage is opgenomen in een ander artikel van het Besluit energie vervoer, namelijk artikel 35. Dit percentage bedraagt 6%, (uiterlijk) te behalen in het kalenderjaar 2020, wat in overeenstemming is met artikel 7 bis Pro, tweede lid, onder a, van de Richtlijn brandstofkwaliteit. In het verweerschrift heeft de NEa uitgelegd dat het feit dat het percentage verschuldigde hbe’s in 2018 8,5% van de eindlevering tot gebruik bedroeg, niet betekent dat via dat percentage indirect van brandstofleveranciers meer werd verwacht dan het toewerken naar de 6% broeikasgasemissiereductieverplichting in 2020. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze uitleg. Dat artikel 7 bis Pro, tweede lid, van de Richtlijn brandstofkwaliteit uitgaat van een uiterlijk op 31 december 2020 te behalen broeikasgasemissiereductie, laat verder onverlet dat bedrijven moeten toewerken naar die reductie op die datum. Dit wordt onderstreept door het gebruik van de woorden ‘zo geleidelijk mogelijk’ in de aanhef van artikel 7 bis Pro, tweede lid, en de mogelijkheid die in dat artikellid, onder a, wordt geboden om met twee tussentijdse streefpercentages te werken, van 2% per 31 december 2014 en 4% per 31 december 2017. Dat via de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer brandstofleveranciers al vóór 2020 werden verplicht om naar de uiterlijk in dat jaar te behalen broeikasgasemissiereductie toe te werken, kan dan ook niet in strijd met artikel 7 bis Pro worden geacht. Dat Nederland van de in artikel 7 bis Pro, tweede lid, onder a, genoemde mogelijkheid als zodanig geen gebruik heeft gemaakt, doet hieraan niet af.
De Afdeling ziet ook overigens in wat Catom heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de inzet van de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer om te voldoen aan de reductieverplichting van de Richtlijn brandstofkwaliteit in strijd zou zijn met artikel 7 bis Pro van die richtlijn of met het door haar in dit verband ook genoemde proportionaliteitsbeginsel.
Het betoog faalt.
Terugwerkende kracht invoering jaarverplichting
11. Catom betoogt dat aan de wetswijziging van 1 juli 2018 ten onrechte terugwerkende kracht is verleend tot 1 januari 2018. De terugwerkende kracht is volgens haar in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij wijst er op dat terugwerkende kracht bij regels ter implementatie van Unierecht alleen is toegestaan, als het te bereiken doel dit noodzakelijk maakt en het gewettigd vertrouwen van belanghebbenden naar behoren in acht wordt genomen. Aan die voorwaarden wordt volgens Catom niet voldaan.
11.1. Hoewel het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen verzet tegen terugwerkende kracht van een regeling, kan hiervan volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (onder meer de arresten van 25 januari 1979, Racke, ECLI:EU:C:1979:14 en 15 juli 2004, Gerekens, ECLI:EU:C:2004:454) bij wijze van uitzondering worden afgeweken, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht wordt genomen.
11.2. De directe aanleiding van de wetswijziging van 1 juli 2018 was het implementeren van richtlijn (EU) 2015/1513 (hierna: de ILUC-richtlijn), waarmee wijzigingen in de Richtlijn hernieuwbare energie en de Richtlijn brandstofkwaliteit zijn aangebracht. De implementatietermijn van de ILUC-richtlijn verstreek op 10 september 2017. Voor de beoordeling van de noodzaak van de aan de wetswijziging van 1 juli 2018 gegeven terugwerkende kracht is verder van belang dat zowel voor als na die wetswijziging de verplichtingen die titel 9.7 van de Wet milieubeheer voor brandstofleveranciers in het leven roept, gekoppeld waren aan een kalenderjaar. Dat betekent dat het niet mogelijk was om halverwege een kalenderjaar de nieuwe regels in te voeren. De keuze was in zoverre om ofwel te wachten met invoering van de nieuwe regels tot 1 januari 2019, ofwel deze regels in te voeren met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018.
11.3. Los van het feit dat de Europese Commissie Nederland in gebreke had gesteld wegens het overschrijden van de implementatietermijn van de ILUC-richtlijn, heeft de NEa er op gewezen dat de wetswijziging er ook op was gericht geconstateerde verschillen tussen de cijfers van de NEa, waarmee wordt aangetoond dat brandstofleveranciers aan hun (nationale) jaarverplichting voldoen, en de cijfers van het CBS, die worden gebruikt voor de rapportage aan de Europese Commissie om aan te tonen dat Nederland voldoet aan de doelstellingen uit de Richtlijn hernieuwbare energie en de Richtlijn brandstofkwaliteit, weg te nemen. Daarbij was in eerste instantie voorzien in een bepaling (een definitie van het begrip ‘leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer’) die voor brandstofleveranciers tot minder extra administratieve lasten zou leiden. Voor het geval daarmee de verschillen in de cijfers onvoldoende weggenomen zouden worden, was voorzien in een alternatieve bepaling, met meer administratieve lasten tot gevolg. Het pas in 2019 in werking laten treden van de wetswijziging zou betekenen dat meteen voor laatstgenoemde bepaling gekozen moest worden, omdat in 2020 moest kunnen worden aangetoond dat werd voldaan aan de voor Nederland op grond van de Richtlijn hernieuwbare energie en de Richtlijn brandstofkwaliteit geldende doelstellingen.
11.4. Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat de terugwerkende kracht van de wetswijziging redelijkerwijs noodzakelijk was voor een tijdige implementatie van de ILUC-richtlijn en om in 2020 te kunnen voldoen aan de dwingende doelstellingen uit de Richtlijn hernieuwbare energie en de Richtlijn brandstofkwaliteit. Dat, zoals is overwogen onder 8.4 en 8.5, de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer deels verder gaat dan de Richtlijn hernieuwbare energie en daardoor deels sprake is van een aanvullende nationale regeling, leidt niet tot het oordeel dat in zoverre geen noodzaak van terugwerkende kracht bestond. Gelet op wat eerder in deze uitspraak is overwogen, is deze aanvullende nationale regeling niet in strijd met regels van Unierecht. Nu deze aanvullende nationale regeling samen met de implementatie van de Richtlijn hernieuwbare energie en Richtlijn brandstofkwaliteit in de titels 9.7 en 9.8 van de Wet milieubeheer één geïntegreerd systeem vormt, geldt voor de gehele wetswijziging van 1 juli 2018 dat de terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 redelijkerwijs noodzakelijk was.
11.5. De Afdeling is verder van oordeel dat het gewettigd vertrouwen van belanghebbenden, zoals Catom, naar behoren in acht is genomen. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
11.6. Zoals door de NEa is uiteengezet, zijn brandstofleveranciers al in 2016 via internetconsultatie op de hoogte gebracht van het voornemen om de jaarverplichting van artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer te wijzigen. In de consultatieversie van het wetsvoorstel van 8 augustus 2016 was al voorzien in een uitbreiding van de jaarverplichting naar leveringen van benzine en diesel voor ander gebruik dan vervoer. Van brandstofleveranciers als Catom mocht, als professionele marktdeelnemer, worden verwacht dat zij er vervolgens rekening mee hielden dat de aangekondigde wijziging van de jaarverplichting er zou komen én dat, mede gelet op het feit dat het om implementatie van de ILUC-richtlijn ging, 2018 het eerste kalenderjaar zou zijn waarin de nieuwe jaarverplichting zou gelden. Dat het de bedoeling was dat de nieuwe jaarverplichting vanaf 2018 zou gaan gelden, is in de aanloop naar dat jaar duidelijk door het ministerie aan de branche van brandstofleveranciers gecommuniceerd en in ieder geval eind 2017 is daarbij ook uitdrukkelijk aangegeven, onder meer in een e-mail aan de Nederlandse Organisatie Voor de Energiebranche van 30 oktober 2017, dat rekening gehouden moest worden met terugwerkende kracht van de nieuwe wetgeving tot 1 januari 2018.
11.7. Voor zover Catom stelt dat zij vanwege de terugwerkende kracht niet heeft kunnen anticiperen op de nieuwe wetgeving, in die zin dat het niet mogelijk was om de extra kosten daarvan door te berekenen aan het deel van haar afnemers waarmee zij langdurige contracten heeft afgesloten, overweegt de Afdeling dat het een keuze van Catom is om met dergelijke contracten te werken. Daargelaten dat van een professionele marktdeelnemer in algemene zin mag worden verwacht dat deze er rekening mee houdt dat wetgeving in de loop van de tijd kan veranderen, diende Catom er, zoals hiervoor is overwogen, al vanaf 2016 rekening mee te houden dat de jaarverplichting zou worden uitgebreid naar leveringen van benzine en diesel voor ander gebruik dan vervoer. Ook als de nieuwe jaarverplichting zonder terugwerkende kracht per 1 januari 2018 was ingevoerd, zou het voor Catom vanwege haar keuze om deels met langdurige contracten te werken niet mogelijk zijn geweest om de extra kosten aan al haar afnemers door te berekenen.
11.8. Gelet op het voorgaande, bestaat geen grond voor het oordeel dat aan de wetswijziging van 1 juli 2018 geen terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 kon worden toegekend. Het betoog faalt.
Prejudiciële vragen
12. Er bestaat, gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13, 14 en 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 33, voor de Afdeling geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, aangezien mede gezien de rechtspraak van het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vragen over het Unierecht moeten worden beantwoord.
Conclusie en slotoverwegingen
13. Het beroep is ongegrond.
14. De NEa hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Van Grinsven
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
Bijlage - Wettelijk kader
Unierecht
VWEU
Artikel 191
1. Het beleid van de Unie op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de gezondheid van de mens;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
[…]
Artikel 192
1. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s de activiteiten vast die de Unie moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 191 te Pro verwezenlijken.
[…]
Artikel 193
De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 192, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met de Verdragen. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht.
Richtlijn hernieuwbare energie
Artikel 5 Berekening Pro van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen
1. Het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in elke lidstaat wordt berekend als de som van:
a) het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen;
b) het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling; en
c) het eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer.
[…]
4. Met het oog op de toepassing van lid 1, onder b), wordt het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling berekend als de hoeveelheid stadsverwarming en -koeling die in een lidstaat wordt geproduceerd uit hernieuwbare bronnen, plus het verbruik van andere energie uit hernieuwbare bronnen in de industrie, de huishoudens, de dienstensector, de land- en bosbouw en de visserij, voor verwarmings-, koelings- en verwerkingsdoeleinden.
[…]
Richtlijn brandstofkwaliteit
Artikel 5 Vrij Pro verkeer
De lidstaten mogen het in de handel brengen van brandstoffen die met de voorschriften van deze richtlijn in overeenstemming zijn niet verbieden, beperken of beletten.
Artikel 7 bis Pro Vermindering van de broeikasgasemissies
[…]
2. De lidstaten verlangen van de leveranciers dat zij voor 31 december 2020 zo geleidelijk mogelijk de broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie uit geleverde brandstof of energie met 10 % verminderen ten opzichte van de in lid 5 onder b) bedoelde uitgangswaarde voor brandstoffen. Deze vermindering behelst:
a) 6 % op uiterlijk 31 december 2020. De lidstaten kunnen van de leveranciers verlangen dat zij met het oog op deze vermindering aan de volgende tussentijdse streefcijfers voldoen: 2 % per 31 december 2014 en 4 % per 31 december 2017;
[…]
Nationaal recht
Wet milieubeheer
Artikel 9.7.1.1
In deze titel en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
levering tot eindverbruik: uitslag tot verbruik als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet op de accijns van benzine en diesel, aan de bestemmingen, bedoeld in artikel 9.8.1.2;
[…]
Artikel 9.7.2.1
1. De leverancier tot eindverbruik is in enig kalenderjaar het aantal per soort hernieuwbare brandstofeenheden verschuldigd dat overeenkomt met het bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen gedeelte van de energie-inhoud van zijn levering tot eindverbruik in het direct aan dat kalenderjaar voorafgaande kalenderjaar.
[…]
Artikel 9.7.4.1
1. Een inboeker kan tot 1 maart van enig kalenderjaar inboeken in het register de in het direct aan die datum voorafgaande kalenderjaar door hem aan:
[…]
e. wegvoertuigen in Nederland geleverde elektriciteit die voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen.
[…]
Artikel 9.8.1.2
Deze titel is van toepassing op brandstoffen en energie voor:
a. wegvoertuigen;
b. niet voor de weg bestemde mobiele machines;
c. landbouwtrekkers;
d. bosbouwmachines, en
e. pleziervaartuigen, niet zijnde zeeschepen, wanneer die niet op zee varen.
Besluit energie vervoer
Artikel 3
1. Het gedeelte van de energie-inhoud van de levering tot eindverbruik, bedoeld in artikel 9.7.2.1, eerste lid, van de wet, is voor het kalenderjaar:
a. 2018 8,5 procent;
[…]
Artikel 35
Het percentage en kalenderjaar, bedoeld in artikel 9.8.2.1, eerste en derde lid, van de wet, bedraagt zes procent voor het kalenderjaar 2020.