Uitspraak
202103124/1/R1.
Datum uitspraak: 15 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Sagro Holding Zeeland B.V., gevestigd te 's-Heerenhoek, gemeente Borsele,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2021 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan Hoondert Beheer B.V. voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden.
Tegen dit besluit heeft Sagro Holding B.V. beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2021, waar Sagro Holding Zeeland B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. T.H. van Zon, advocaat te Amsterdam, is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door J. Buijze, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder zijn Hoondert Beheer B.V., vertegenwoordigd door mr. A.J.K. Fluit, advocaat te Goes, en het college van gedeputeerde staten van Zeeland, vertegenwoordigd door J.C. Stoker, via een videoverbinding op de zitting als partijen gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bedrijf van Hoondert Beheer B.V. ligt aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Het bedrijf van Sagro Holding Zeeland B.V. ligt daar recht tegenover aan de Heinkenszandseweg 22. Op dit moment is het perceel Heinkenszandseweg 19 door middel van twee in- en uitritten ontsloten. Het zware materieel van het bedrijf bereikt het openbare wegennet via een in- en uitrit aan de Nassauweg, een zijweg van de Heinkenszandseweg (N667). De andere in- en uitrit ligt aan de Heinkenszandseweg. In de toekomstige situatie is een nieuwe in- en uitrit beoogd tussen de percelen Heinkenszandseweg 19 en 23. Sagro Holding Zeeland B.V vreest voor verkeersonveilige situaties als gevolg van deze aanpassing.
Op 12 september 2017 heeft Hoondert Beheer B.V. een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de aanleg van een nieuwe in- en uitrit, het saneren van oude in- en uitritten en het kappen van bomen ter hoogte van de Heinkenszandseweg 19. Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19. Bij besluit van 13 september 2018 heeft het college, naar aanleiding van de door Sagro Holding Zeeland B.V. daartegen gemaakte bezwaren, besloten om het besluit van 6 december 2017, met inachtneming van het aanvullende advies van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 27 juli 2018 en wijziging/aanvulling van de daaraan verbonden voorschriften, in stand te laten.
2. De rechtbank heeft het beroep van Sagro Holding B.V. tegen het besluit van 13 september 2018 gegrond verklaard, omdat het college de aanvraag van Hoondert Beheer B.V. heeft getoetst aan de Algemene Plaatselijke Verordening van Borsele in plaats van aan de Wegenverordening van de provincie Zeeland. De rechtbank heeft het besluit van 13 september 2018 om die reden vernietigd en daarbij bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Tegen deze uitspraak heeft Sagro Holding B.V. hoger beroep ingesteld bij de Afdeling.
3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2701, het door Sagro Holding B.V. ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 23 december 2019 vernietigd, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 13 september 2018 in stand zijn gelaten, en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 6 december 2017 te herroepen. De Afdeling heeft vervolgens bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De Afdeling heeft, anders dan de rechtbank, overwogen dat de aanvraag van Hoondert Beheer B.V. betrekking heeft op de onlosmakelijke activiteiten het maken van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo)) en het afwijken van een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo). Aangezien de aanvraag alleen maar ziet op het maken van een uitweg, had het college Hoondert Beheer B.V. met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag aan te vullen en, indien die aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag buiten behandeling dienen te stellen. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling gehandeld in strijd met artikel 4:5 van Pro de Awb in verbinding met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De Afdeling heeft in haar uitspraak verder bepaald dat het college dient te beslissen op de aangevulde aanvraag, dan wel de aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb buiten behandeling dient te laten.
4. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2021 heeft Hoondert Beheer B.V. de aanvraag aangepast, zodat de in- en uitrit niet meer geprojecteerd is op gronden met de bestemming "Groen". Met het besluit van 26 maart 2021 heeft het college opnieuw beslist op de aanvraag en daarbij omgevingsvergunning verleend aan Hoondert Beheer B.V. voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Aan dit besluit ligt het advies van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 16 maart 2021 ten grondslag. Sagro Holding B.V. kan zich niet met dat besluit verenigen. Het besluit van 26 maart 2021 en het beroep van Sagro Holding B.V. daartegen is in deze procedure aan de orde.
Inhoudelijk
Voldoende ruimte voor uitweg
5. Sagro Holding B.V. betoogt dat het onduidelijk is of er voldoende ruimte bestaat om de in- en uitrit aan te leggen zonder gebruik te maken van gronden met de bestemming "Groen". In dit verband betoogt zij dat Hoondert Beheer B.V. zonder nadere motivering de tekening behorende bij de aanvraag heeft aangepast, terwijl eerder door haar was aangegeven dat de gronden met de bestemming "Groen" nodig zijn om een uitweg van voldoende grootte te kunnen realiseren.
5.1. De Afdeling overweegt dat Hoondert Beheer B.V. met de aangepaste tekening, ontvangen door het college op 26 november 2020, haar aanvraag van 12 september 2017 zodanig heeft aangepast dat de in- en uitrit niet meer voor een klein deel geprojecteerd is op gronden met de bestemming "Groen" maar alleen op gronden met de bestemming "Bedrijf". Het college stelt zich op het standpunt dat het terrein van Hoondert Beheer B.V. voldoende ruim is om de in- en uitrit alleen te realiseren op gronden met de bestemming "Bedrijf". In wat Sagro Holding B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan dit standpunt van het college te twijfelen. Hierbij betrekt de Afdeling dat uit de aangepaste tekening volgt dat de in- en uitrit slechts een aantal cm naar links is opgeschoven, zodat deze zich niet meer op de gronden met de bestemming "Groen" bevindt, en dat de breedte van de in- en uitrit nog steeds 13 m bedraagt.
Het betoog faalt.
Verkeersveiligheid
6. Sagro Holding Zeeland B.V. betoogt verder dat met het advies van 16 maart 2021 van het college van gedeputeerde staten onvoldoende aannemelijk is geworden dat de verkeersveiligheid gebaat zou zijn bij de nieuwe in- en uitrit. Allereerst wijst zij erop dat ten onrechte is nagelaten om een verkeerskundige te betrekken bij de totstandkoming van dat advies, terwijl dit door de Afdeling in haar uitspraak van 11 november 2020 wel aan het college is meegegeven. Zij voert verder, onder verwijzing naar de in opdracht van haar opgestelde memo van DTV Consultants "Verkeersveiligheid uitrit N667" van 17 april 2019 (hierna: memo DTV), aan dat de nieuwe in- en uitrit aan de Heinkenszandseweg juist leidt tot een verslechtering van de verkeersveiligheid ter plaatse. In dit kader stelt Sagro Holding B.V. dat het college van gedeputeerde staten in zijn advies van 16 maart 2021 ten onrechte niet is ingegaan op de memo DTV, wat in strijd is met de artikelen 5.6, eerste lid, onder b, en artikel 5.13, derde lid, onder c, van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 (hierna: de Omgevingsverordening). Aangezien het besluit van 26 maart 2021 is gebaseerd op een met de Omgevingsverordening strijdig advies, heeft het college in strijd gehandeld met de op haar rustende vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:9 van Pro de Awb, aldus Sagro Holding B.V.
6.1. Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt: "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…];
e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen;
[…];
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
Artikel 2.4, eerste lid, luidt: "Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid."
Artikel 2.18 luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
Artikel 2.26, derde lid, luidt: "Het bevoegd gezag stelt de bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning."
6.2. Artikel 5.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt: "Het is verboden:
[…];
b. naar een weg een uitweg te maken of te hebben of een bestaande uitweg te wijzigen;
[…]."
Artikel 5.13, tweede lid, luidt: "Van het bepaalde in Afdeling 5.2 kan ontheffing worden verleend door het bevoegd gezag. Indien de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing is op de verboden als bedoeld in Afdeling 5.2, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen."
Het derde lid luidt: "Als verbod om te handelen zonder omgevingsvergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden aangemerkt de verboden:
[…];
c. als bedoeld in artikel 5.6, eerste lid, voor zover er sprake is van het maken, hebben of veranderen van een uitweg of het gebruik daarvan te veranderen, als bedoeld in artikel 5.8, eerste lid sub i;
[…]."
Het vierde lid luidt: "Het bestuursorgaan dat aangewezen is als bevoegd gezag op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is tevens het bevoegd gezag op grond van de in artikel 5.13, derde lid bedoelde gevallen."
Het vijfde lid luidt: "Het bestuursorgaan dat op grond van artikel 5.13, vierde lid aangemerkt wordt als bevoegd gezag, vraagt advies aan Gedeputeerde Staten."
Artikel 5.15, eerste lid, luidt: "Het afwijzen, wijzigen of intrekken van een ontheffing of omgevingsvergunning op grond van dit hoofdstuk, dan wel het verbinden van voorschriften aan een dergelijke ontheffing of omgevingsvergunning, geschiedt in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid van weggebruikers;
[…]."
6.3. Artikel 3:5, eerste lid, van de Awb luidt: "In deze afdeling wordt verstaan onder adviseur: een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan."
Artikel 3:9 luidt Pro: "Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden."
6.4. De Afdeling overweegt dat het college op grond van artikel 5.13, vierde lid, van de Omgevingsverordening in samenhang bezien met artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo het bevoegd gezag is.
Het college heeft de aangepaste aanvraag van Hoondert Beheer B.V. voorgelegd aan het college van gedeputeerde staten. Op 16 maart 2021 heeft het college van gedeputeerde staten het college geadviseerd om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. In het advies is - onder meer - overwogen dat het zware verkeer met de herkomst of bestemming Hoondert Beheer B.V. op dit moment uit de Nassauweg komt of die weg moet opdraaien. Er is sprake van verminderd zicht voor het verkeer op het conflictpunt Nassauweg - Heinkenszandseweg (N667). Ook is het wegprofiel van de Nassauweg minder geschikt om zwaar verkeer in twee richtingen af te wikkelen. Hierdoor wordt de hoofdrijbaan van de Heinkenszandseweg (N667) soms onnodig geblokkeerd en vinden er ongewenste achteruitrijdbewegingen plaats. Door het maken van een uitrit aan de Heinkenszandseweg en het opheffen van de uitrit aan de Nassauweg wordt een bijdrage geleverd aan de verkeersveiligheid. Verder is overwogen dat de verkeerskundige gebiedsontsluitingsfunctie van de Heinkenszandseweg (N667) in de nabije toekomst afgewaardeerd zal worden tot een verkeerskundige erftoegangsfunctie. Deze afwaardering zal gepaard gaan met een verlaging van de maximumsnelheid en, indien mogelijk, met een herinrichting van het wegprofiel en conflictpunten. Hiermee verbetert de uitwisseling van verkeer op de wegvakken van de Heinkenszandseweg (N667).
6.5. In de door Sagro Holding B.V. overgelegde memo DTV wordt verwezen naar publicatie nr. 315 "Basiskenmerken wegontwerp" van de CROW waaruit zou volgen dat uitritten en erfaansluitingen op een gebiedsontsluitingsweg buiten de bebouwde kom ongewenst zijn. In de memo DTV wordt verder geconcludeerd dat:
- zowel de huidige als de toekomstige situatie knel- en aandachtspunten kennen;
- het ongewenst is om een in- en uitrit op de Heinkenszandseweg aan te sluiten die met hoge frequentie gebruikt gaat worden. Dit zal er voor zorgen dat er een belangrijke uitwisselfunctie op het wegvak ontstaat. Een wegvak op een gebiedsontsluitingsweg (met een maximumsnelheid van 80 km/h) is niet geschikt voor deze functie; het uitwisselen zou ter hoogte van kruispunten moeten plaatsvinden;
- een erfaansluiting op een gebiedsontsluitingsweg dan ook niet voldoet aan de verkeerskundige richtlijnen;
- het intensiveren van het gebruik van de in- en uitrit op de Heinkenszandseweg bovendien niet strookt met de uitgangspunten die de provincie Zeeland in haar "Categorisering van wegen in Zeeland" uit 2012 benoemt;
- de Nassauweg te smal is om zwaar verkeer elkaar op een goede manier te laten passeren, dit vergroot het risico dat de rijbaan van de Heinkenszandseweg geblokkeerd wordt wanneer zwaar verkeer elkaar op de Nassauweg tegemoet komt;
- het zicht vanaf de Nassauweg niet optimaal is, dit vergroot het risico dat verkeer uit deze straat het verkeer op de hoofdrijbaan laat ziet;
- ook in de beoogde toekomstige situatie begroeiing het zicht zou kunnen belemmeren. Hier moet rekening mee gehouden worden, bijvoorbeeld bij de geplande aanleg van een haag. Wanneer het zicht gewaarborgd wordt, neemt dit de overige aandachtspunten niet weg.
6.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:466, zijn de bepalingen uit afdeling 3.3 van de Awb, waaronder artikel 3:9, alleen van toepassing op adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 van Pro de Awb. Uit artikel 3:5 van Pro de Awb volgt dat een adviseur in de zin van afdeling 3.3 van de Awb bij of krachtens wettelijk voorschrift moet zijn belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten. Het college van gedeputeerde staten is bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren, namelijk op grond van artikel 5.13, vijfde lid, van de Omgevingsverordening, en kan dus als adviseur als bedoeld in artikel 3:5 van Pro de Awb worden aangemerkt. Artikel 3:9 van Pro de Awb is daarom van toepassing.
6.7. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
6.8. De Afdeling overweegt dat zowel uit het advies van het college van gedeputeerde staten van 16 maart 2021 als uit de eerdere memo DTV volgt dat er sprake is van verminderd zicht voor het verkeer op het conflictpunt Nassauweg - Heinkenszandseweg (N667). Ook volgt hieruit dat de Nassauweg zo smal is dat zwaar verkeer van en naar het bedrijf van Hoondert Beheer B.V. elkaar niet kan passeren, wat er toe kan leiden dat een rijbaan van de Heinkenszandseweg geblokkeerd wordt als zwaar verkeer elkaar op de Nassauweg tegemoetkomt. In een e-mail van 27 november 2018 is van de zijde van het college van gedeputeerde staten al eerder toegelicht dat op de kruising van de Nassauweg met de Heinkenszandseweg veel sluipverkeer vanuit de kern van ’s-Heerenhoek rijdt en dat dit tevens de schoolfietsroute vanuit het dorp is, waarbij de fietsers de kruising moeten oversteken om op het in twee richtingen bereden fietspad langs de Heinkenszandseweg te komen. Ook liggen er twee bushaltes aan weerszijden van het kruispunt. Wanneer de in- en uitrit wordt verplaatst naar de nieuwe locatie op de Heinkenszandseweg zal de Nassauweg en het kruispunt met fietsoversteek en bushaltes aanzienlijk verkeersveiliger worden. De nieuwe in- en uitrit krijgt een breedte van 13 m en kan dus in twee richtingen worden bereden met groot tot zeer groot werkverkeer. Verkeer op de Heinkenszandseweg dat af wil slaan naar de nieuwe in- en uitrit zal dan ook eerder de hoofdrijbaan kunnen verlaten dan op de huidige kruising met de Nassauweg. Dit komt de doorstroming op de Heinkenszandseweg en daarmee de verkeersveiligheid op die weg ten goede, aldus het college van gedeputeerde staten.
6.9. In wat Sagro Holding B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van het college van gedeputeerde staten, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Hierbij betrekt de Afdeling dat tijdens de zitting is gebleken dat J.C. Stoker, verkeerskundige bij de provincie Zeeland, het advies van het college van gedeputeerde staten heeft opgesteld. De memo DTV geeft daarnaast geen aanleiding voor het oordeel dat het college het advies van het college van gedeputeerde staten niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de nieuwe in- en uitrit weliswaar op een weg met een gebiedsontsluitingsfunctie wordt aangesloten, wat volgens de memo DTV onwenselijk is, maar dat dit op zichzelf niet leidt tot het oordeel dat het advies niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag mag worden gelegd. Daarbij is van belang dat de verkeersveiligheid, gelet op overweging 6.8 hiervoor, in zijn totaliteit gebaat is bij het maken van een nieuwe in- en uitrit van het bedrijfsperceel van Hoondert Beheer B.V. op de Heinkenszandseweg. Overigens heeft het college op de zitting verklaard dat de gebiedsontsluitingsfunctie van de Heinkenszandseweg (N667) op korte termijn, in ieder geval binnen 5 jaar, zal worden afgewaardeerd naar een erftoegangsfunctie en dat als gevolg hiervan de maximum snelheid zal worden verlaagd naar 60 km/uur. De reden voor de afwaardering is dat uit tellingen van de provincie uit 2019 blijkt dat de verkeersintensiteit op de N667 slechts 3.700 motorvoertuigen per etmaal bedraagt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op het voorgaande, voldaan aan de uit artikel 3:9 van Pro de Awb voortvloeiende plicht. De Afdeling ziet daarnaast geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van 16 maart 2021 in strijd is met de artikelen 5.6, eerste lid, onder b, en artikel 5.13, derde lid, onder c, van de Omgevingsverordening. Er wordt immers geen uitweg aangelegd zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning.
Het college heeft zich, gelet op het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de veiligheid van weggebruikers niet in gevaar komt als gevolg van het maken van de in- en uitrit. Dit betekent dat het college terecht de omgevingsvergunning heeft verleend.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
634-928