Uitspraak
202000673/1/A2.
Datum uitspraak: 13 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (lees: de burgemeester van Amsterdam; hierna: de burgemeester),
2. [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 december 2019 in zaak nr. 19/3246 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college; lees: de burgemeester).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2018 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant sub 2] om afgifte van een rijbewijs afgewezen.
Bij besluit van 9 mei 2019 heeft het college (lees: de burgemeester) het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2019 vernietigd en het college (lees: de burgemeester) opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van die uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college (lees: de burgemeester) hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft gereageerd op de schriftelijke uiteenzetting en een zienswijze op het incidenteel hogerberoepschrift naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Lensink, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. Z. Acer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op het bezwaar tegen het besluit van 29 november 2018 is ten onrechte door het college in plaats van door de burgemeester beslist. Ter zitting bij de Afdeling is dit door de burgemeester erkend. Nu de burgemeester deel uitmaakt van het college, hij geen ander dan het nu door het college genomen besluit zou hebben genomen en hij dit besluit en het door het college ingestelde hoger beroep voor zijn rekening neemt, ziet de Afdeling aanleiding het op dit punt aan het besluit op bezwaar klevende gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren. [appellant sub 2] is hierdoor niet benadeeld. De Afdeling zal verder het door het college ingestelde hoger beroep aanmerken als te zijn ingesteld door de burgemeester.
Inleiding
2. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Op 29 november 2018 heeft [appellant sub 2] een rijbewijs aangevraagd. Bij besluit van dezelfde dag heeft de burgemeester deze aanvraag afgewezen, omdat [appellant sub 2] niet rechtmatig in Nederland verblijft. De burgemeester heeft het besluit van 29 november 2018 gehandhaafd bij besluit van 9 mei 2019. Aan het besluit van 9 mei 2019 heeft de burgemeester een advies van de bezwaarcommissie (hierna: de commissie) van 9 mei 2019 ten grondslag gelegd. De commissie wijst erop dat ingevolge artikel 111, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a tot en met d en l van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) is vereist om een rijbewijs te kunnen krijgen. De commissie stelt vast dat [appellant sub 2] geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a tot en met d en l, van de Vw 2000. Daarbij neemt de commissie in aanmerking dat door de rechtbank nog niet is beslist op het beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] om verlening van een verblijfsvergunning. Voor zover [appellant sub 2] betoogt een verblijfsrecht te ontlenen aan Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (hierna: Besluit nr. 1/80), is hiervan niet gebleken en dient dit door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) te worden vastgesteld, aldus de commissie. De commissie wijst erop dat door de IND gegevens over de verblijfsstatus worden verstrekt via de basisregistratie personen (hierna: de BRP) en de Basis Voorziening Vreemdelingen (hierna: de BVV). [appellant sub 2] heeft niet gestaafd dat aan hem toezeggingen zijn gedaan dat hij een rijbewijs zou krijgen. Ook heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat hij onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. De commissie komt tot het oordeel dat de burgemeester de aanvraag van [appellant sub 2] om afgifte van een rijbewijs terecht heeft afgewezen.
Aangevallen uitspraak
4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat uit de door [appellant sub 2] genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY6332, volgt dat het niet aan de burgemeester, maar aan de IND is om te bepalen of iemand uit hoofde van Besluit nr. 1/80 rechtmatig in Nederland verblijft. De rechtbank wijst erop dat de Afdeling in die uitspraak verder heeft overwogen dat dit onverlet laat dat het recht van verblijf op grond van Besluit nr. 1/80 niet ontstaat door afgifte van een verblijfsvergunning, maar rechtstreeks aan Besluit nr. 1/80 wordt ontleend. Dit leidt ertoe dat de burgemeester bij de beoordeling van de aanvraag om afgifte van het rijbewijs niet uitsluitend mag afgaan op de gegevens uit de BRP en de BVV, maar dat de burgemeester rechtstreeks navraag moet doen bij de IND indien de aanvrager in procedure is voor een verblijfsvergunning. Bij de IND moet informatie worden ingewonnen over de mogelijkheid dat verblijfsrecht wordt ontleend aan Besluit nr. 1/80, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft vastgesteld dat de burgemeester uitsluitend is afgegaan op de in de BVV opgenomen gegevens. Gelet hierop is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de burgemeester niet aan zijn vergewisplicht heeft voldaan.
Hoger beroep burgemeester
5. De burgemeester betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de situatie in deze zaak verschilt van de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2006. Daartoe wijst de burgemeester erop dat in zaak die leidde tot de uitspraak van 16 augustus 2006 nog geen besluit was genomen op de aanvraag om een verblijfsvergunning. Ten tijde van het besluit van 9 mei 2019 was de aanvraag van [appellant sub 2] evenwel afgewezen, het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en was nog niet beslist op het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep, aldus de burgemeester. Verder voert de burgemeester aan dat de rechtbank niet heeft betrokken dat in de BRP en de BVV door de IND de meest actuele gegevens over het verblijfsrecht van een vreemdeling worden verstrekt. Nu [appellant sub 2] ten tijde van de aanvraag van het rijbewijs niet voldeed aan het in artikel 111, derde lid, van de Wvw 1994 gestelde vereiste voor afgifte van een rijbewijs dat een vreemdeling rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a tot en met d en l, van de Vw 2000, kon aan hem geen rijbewijs worden afgegeven, aldus de burgemeester. Verder voert de burgemeester aan dat een vergewisplicht die ertoe leidt dat bij ieder beroep van een vreemdeling op artikel 8, aanhef en onder l, van de Vw 2000 navraag bij de IND moet worden gedaan een te vergaande belasting voor gemeenten inhoudt.
Beoordeling hoger beroep burgemeester
6. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2006 dat niet de burgemeester maar de IND, namens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de aangewezen instantie is om te bepalen of [appellant sub 2] uit hoofde van een aan Besluit nr. 1/80 ontleend verblijfsrecht rechtmatig in Nederland verblijft. Het recht op verblijf op grond van Besluit nr. 1/80 ontstaat niet door afgifte van een verblijfsvergunning, maar wordt rechtstreeks ontleend aan Besluit nr. 1/80. De verblijfsvergunning heeft voor de erkenning van dat recht van verblijf slechts declaratoire waarde, aldus de Afdeling.
6.1. De burgemeester was op de hoogte van het beroep van [appellant sub 2] op een aan Besluit nr. 1/80 ontleend verblijfsrecht. Aan de afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] om afgifte van een rijbewijs heeft de burgemeester de in de BRP en de BVV vermelde gegevens ten grondslag gelegd.
Ten tijde van de aanvraag om afgifte van een rijbewijs op 29 november 2018 was in de verblijfsprocedure van [appellant sub 2] zijn beroep bij de rechtbank aanhangig. Op dat moment en ten tijde van de daarop volgende besluiten was in de procedure over een verblijfsvergunning de besluitvorming door de IND in de bestuurlijke fase reeds afgerond. Gelet hierop valt niet in te zien dat de IND op dat moment nadere inlichtingen kon verschaffen over de mate waarin rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat [appellant sub 2] verblijfsrecht ontleent aan het Besluit nr. 1/80. Onder deze omstandigheden heeft de burgemeester geen aanleiding hoeven zien om inlichtingen in te winnen bij de IND. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de burgemeester in dit geval niet aan zijn vergewisplicht heeft voldaan.
Het betoog slaagt.
6.2. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
7. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de burgemeester gegrond wordt verklaard. Nu dit hoger beroep, gelet op het voorgaande, gegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde vervuld en komt de Afdeling toe aan de inhoudelijke beoordeling van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2].
8. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroep op het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
9. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de burgemeester niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht en dat reeds daarom het beroep van [appellant sub 2] gegrond is en het besluit van 9 mei 2019 moet worden vernietigd. Gegeven dit oordeel is de rechtbank niet toegekomen aan een inhoudelijk oordeel over de beroepsgronden van [appellant sub 2] over het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling komt daarom alsnog toe aan de beoordeling van die beroepsgronden.
- Vertrouwensbeginsel
9.1. De stelling van [appellant sub 2] dat door een medewerker van de gemeente mondeling is toegezegd dat aan hem een rijbewijs wordt verstrekt, is onvoldoende om een dergelijke toezegging aan te nemen, nu die stelling niet met stukken is gestaafd.
De Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW) heeft in een e-mail aan een collega van [appellant sub 2] laten weten dat, indien iemand beschikt over een geldig rijbewijs uit een ander land dan van de EU dan wel EVA, diegene rijexamen mag doen indien hij 185 dagen staat ingeschreven in de BRP. Hieraan heeft [appellant sub 2] evenwel niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat aan hem na het slagen voor het rijexamen zonder meer een rijbewijs zal worden verstrekt.
Gelet op het voorgaande is hetgeen [appellant sub 2] naar voren heeft gebracht onvoldoende om tot het oordeel te komen dat bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat aan hem een rijbewijs zou worden afgegeven. Dat, zoals ter zitting bij de Afdeling naar voren is gebracht, [appellant sub 2] de Nederlandse taal niet goed machtig is, maakt dit niet anders. [appellant sub 2] kan zich immers niet beroepen op mededelingen die hij verkeerd heeft begrepen. Het beroep van [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel faalt.
- Evenredigheidsbeginsel
9.2. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, p. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II, 1995/96, 24 233, nr. 6, p. 3-4). Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 volgt, bestaat volgens bestendige rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Immers, met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun niet rechtmatig verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Vw 2000 (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, p. 20-21) volgt dat artikel 111, derde lid, van de Wvw 1994 is gebaseerd op het koppelingsbeginsel.
In de door [appellant sub 2] genoemde omstandigheden dat een rijbewijs noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn beroep en daarmee voor het verkrijgen voor een verblijfsstatus en dat hij schade lijdt door de afwijzing van de aanvraag om afgifte van een rijbewijs, kan dan ook geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat voor het onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Het beroep van [appellant sub 2] op het evenredigheidsbeginsel faalt.
- Gelijkheidsbeginsel
9.3. [appellant sub 2] heeft de namen van drie collega’s genoemd aan wie volgens hem onder dezelfde omstandigheden door de burgemeester wel een rijbewijs is afgegeven. Door de burgemeester is toegelicht dat in twee van de drie gevallen geen sprake is van een vergelijkbare situatie, aangezien in die zaken een reeds verstrekt rijbewijs ongeldig is verklaard. Verder heeft de burgemeester erop gewezen dat, voor zover in de door [appellant sub 2] aangehaalde gevallen wel een rijbewijs is afgegeven aan personen zonder rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met d of l, van de Vw 2000, dit een fout betreft, nu er geen beleid is op grond waarvan de burgemeester kan afwijken van het bepaalde in artikel 111, derde lid, van de Wvw 1994. Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester verklaard dat in de zaken waarin is geconstateerd dat ten onrechte een rijbewijs is verstrekt, het verstrekte rijbewijs ongeldig is verklaard. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat een bestuursorgaan een abusievelijk genomen besluit zou moeten blijven herhalen. Het beroep van [appellant sub 2] op het gelijkheidsbeginsel faalt.
9.4. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Conclusie
10. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 9 mei 2019 alsnog ongegrond verklaren.
11. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de onderhavige zaak en de zaken met nrs. 202000669/1/A2 en 202000670/1/A2 als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht dienen te worden aangemerkt. Dit heeft tot gevolg dat het totaal te vergoeden bedrag voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand gelijkelijk wordt verdeeld over deze zaken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Amsterdam gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 december 2019 in zaak nr. 19/3246;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 356,00 (zegge: driehonderdzesenvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021
633.
BIJLAGE
Aanvullend Protocol bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (PB 1972 L 293)
Artikel 41
1. De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
[…]
Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad
Artikel 6
1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende Pro de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort:
- na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die lidstaat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die lidstaat;
- na vier jaar legale arbeid, in die lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
[…]
Artikel 13
De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 111
[…]
3. Aan degene die vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 is, en geen onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie of een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, wordt een rijbewijs slechts afgegeven indien hij rechtmatig in Nederland verblijft als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met d en l van die wet. Voor de uitvoering hiervan is de korpschef in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 verplicht aan degene die is belast met de afgifte van het rijbewijs, kosteloos de noodzakelijke opgaven en inlichtingen te verstrekken.
[…]
Artikel 124
1. Onverminderd de artikelen 132, tweede lid, 132b, tweede lid, en 134, vierde lid, wordt een rijbewijs overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels voor een of meer categorieën van motorrijtuigen of voor een deel van de geldigheidsduur ongeldig verklaard indien:
[…]
b. na afgifte van het rijbewijs blijkt dat het kennelijk abusievelijk aan de houder is afgegeven;
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;
b. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20, of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen als bedoeld in artikel 45a indien op het aan de vreemdeling verschafte document, bedoeld in artikel 9, geen aantekening als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst;
c. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28;
d. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33, of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen als bedoeld in artikel 45a indien op het aan de vreemdeling verschafte document, bedoeld in artikel 9, de aantekening, bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst;
[…]
l. indien de vreemdeling verblijfsrecht ontleent aan het Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije;
[…]
Artikel 10
1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
2. Van het eerste lid kan worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
3. De toekenning van aanspraken geeft geen recht op rechtmatig verblijf.