Uitspraak
202002943/1/A2.
Datum uitspraak: 10 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Medische Zorg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 april 2020 in zaak nr. 19/1159 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (lees: de minister voor Medische Zorg; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij brief van 27 september 2018 heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de inspectie) geantwoord op een verzoek van [verzoeker] om een bestuurlijke boete op te leggen.
Bij besluit van 8 maart 2019 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2020 heeft de rechtbank het door [verzoeker] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen op het bezwaar vernietigd en vastgesteld dat de minister aan [verzoeker] een dwangsom heeft verbeurd van € 1.260,00. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 8 maart 2019 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Dijen en mr. L. Schleeper, en [verzoeker], zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Bij brief van 25 juli 2018 heeft [verzoeker] de inspectie verzocht om met toepassing van artikel 100 van Pro de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG) handhavend op te treden tegen de voormalig directeur en gz-psycholoog van het Pieter Baan Centrum (hierna: de betrokkene) en deze een bestuurlijke boete op te leggen. Volgens [verzoeker] heeft de betrokkene de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 88 van Pro de Wet BIG geschonden door zonder zijn toestemming en medeweten conceptrapportages over hem uit het dossier van Pro Justitia naar het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg in Zwolle (hierna: het Regionaal Tuchtcollege) te sturen.
3. Het Regionaal Tuchtcollege heeft bij uitspraak van 9 maart 2018 (ECLI:NL:TGZRZWO:2018:62) geoordeeld dat de desbetreffende stukken ten onrechte, want zonder toestemming en buiten medeweten van de klager, zijn verstrekt en heeft betrokkene een waarschuwing opgelegd. Het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (hierna: het Centraal Tuchtcollege) is in zijn uitspraak van 6 juni 2019 (ECLI:NL:TGZCTG:2019:148) ook tot het oordeel gekomen dat de stukken ten onrechte zijn verstrekt, maar heeft daaraan geen maatregel verbonden. Het Centraal Tuchtcollege heeft de beslissing van het Regionaal Tuchtcollege vernietigd, voor zover daarin aan betrokkene de maatregel van waarschuwing is opgelegd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:898, ook geoordeeld dat betrokkene onrechtmatig heeft gehandeld jegens [verzoeker] door het zonder zijn toestemming en medeweten verstrekken van zijn gegevens en aan [verzoeker] een schadevergoeding, wegens immateriële schade, van € 500,00 toegekend.
4. In dit hoger beroep gaat het om de vraag of [verzoeker] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt bij zijn verzoek om betrokkene een bestuurlijke boete op te leggen. In het verlengde hiervan is in geschil of zijn handhavingsverzoek een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de brief van 27 september 2018 een besluit is waartegen [verzoeker] bezwaar kan maken. Volgens de systematiek van de Awb kan alleen een belanghebbende een aanvraag indienen en opkomen tegen een beslissing daarover.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [verzoeker] betrekking heeft op het beweerdelijk niet geheimhouden van gegevens die hem zelf betreffen. Volgens de rechtbank mag [verzoeker] aanspraak maken op geheimhouding van zijn gegevens. Dit leidt er toe dat hij ook kan verzoeken om een bestuurlijke boete op te leggen als deze gegevens zonder zijn toestemming worden prijsgegeven. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat [verzoeker] een persoonlijk, rechtstreeks en actueel belang heeft bij het verzoek om betrokkene een boete op te leggen. Dit betekent dat het verzoek van [verzoeker] een aanvraag is om een besluit te nemen en de reactie daarop een besluit waartegen [verzoeker] bezwaar kon maken. De minister heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Hij zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de dwangsomregeling bij het niet tijdig nemen van een besluit van toepassing is omdat het bezwaar ontvankelijk was. [verzoeker] heeft daarop een beroep gedaan. De minister moest uiterlijk 20 december 2018 op het verzoek beslissen en is vanaf 3 januari 2019 een dwangsom verschuldigd. Omdat de minister pas op 8 maart 2019 op het bezwaar heeft beslist, heeft de rechtbank de verbeurde dwangsom vastgesteld op € 1.260,00.
Hoger beroep
6. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [verzoeker] kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. [verzoeker] heeft volgens de minister geen objectief bepaalbaar, persoonlijk, rechtstreeks en actueel belang bij het verzoek om betrokkene een boete op te leggen.
[verzoeker] heeft volgens de minister geen actueel belang omdat het niet geheimhouden van diens gegevens een eenmalige gebeurtenis in het verleden betreft. Bovendien is nog niet vastgesteld dat de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 88 van Pro de Wet BIG daadwerkelijk is geschonden. De minister heeft ter zitting toegelicht dat de beslissingen van het Regionaal- en Centraal Tuchtcollege niet betekenen dat vast is komen te staan dat artikel 88 van Pro de Wet BIG is overtreden, omdat de minister een eigen onderzoeksbevoegdheid en -verplichting heeft. Als de tuchtrechter daarover een oordeel heeft gegeven, kan dat een aanwijzing zijn, maar met betrekking tot de vraag of daarvoor een boete moet worden opgelegd, heeft de minister een eigenstandige bevoegdheid om te beoordelen of de desbetreffende bepaling inderdaad is overtreden. De vermeende overtreding kan ook niet meer ongedaan worden gemaakt. Het opleggen van een boete kan de vermeende overtreding uitsluitend vergelden in het algemeen belang, maar maakt de schending van het medisch beroepsgeheim ten opzichte van [verzoeker] niet anders en kan deze schending ook niet herstellen. Derden kunnen wel als belanghebbenden worden aangemerkt bij het opleggen van een bestuurlijke boete als het doel van de handhaving er mede toe strekt dat de onrechtmatige situatie wordt beëindigd. De minister noemt als voorbeeld kwesties waar concurrentiebelangen een rol spelen, zoals in de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2649. Dit is niet het geval bij [verzoeker].
[verzoeker] heeft volgens de minister ook geen objectief bepaalbaar, rechtstreeks en persoonlijk belang bij vergelding van de overtreding. Het bestraffen of vergelden van een overtreding kan slechts in het algemeen belang plaatsvinden. Dat betekent dat [verzoeker] geen persoonlijk belang kan hebben bij het opleggen van een boete aan betrokkene.
Omdat [verzoeker] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, is zijn handhavingsverzoek volgens de minister geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De brief van 27 september 2018 bevat daarom geen besluit waartegen [verzoeker] bezwaar kan maken, aldus de minister.
6.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het betrokken besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
6.2. [verzoeker] heeft naar het oordeel van de Afdeling een actueel belang bij zijn verzoek om betrokkene een bestuurlijke boete op te leggen. Zijn belang is niet onzeker, in de toekomst gelegen. De schending van artikel 88 van Pro de Wet BIG heeft immers al plaatsgevonden. De minister stelt terecht dat het niet geheimhouden van gegevens die over [verzoeker] gaan een eenmalige gebeurtenis in het verleden betreft en dat deze overtreding niet ongedaan kan worden gemaakt. Het doel van een bestuurlijke boete is echter niet gelegen in de beëindiging van een overtreding. In artikel 5:40, eerste lid, van de Awb is een bestuurlijke boete gedefinieerd als een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Ingevolge artikel 5:2, onder c, van de Awb is een bestuurlijke sanctie een bestraffende sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Hierin is het belang van [verzoeker] gelegen. Het gaat in deze zaak om persoonsgegevens over [verzoeker] die onder het medisch beroepsgeheim vallen en die zonder zijn toestemming zijn verstrekt. Dat maakt naar het oordeel van de Afdeling dat [verzoeker] in het bijzonder belang heeft bij de beboeting daarvan. Daarmee onderscheidt [verzoeker] zich van een ieder of iedere andere willekeurige derde die een algemeen belang heeft. Daarom heeft [verzoeker] ook een voldoende objectief, eigen en persoonlijk belang dat rechtstreeks betrokken is bij het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete. Dat de Wet BIG gaat over de kwaliteit van de gezondheidszorg in het algemeen en dat de boetemogelijkheid daarop is gericht en niet op een bepaalde mate van genoegdoening in een individueel geval, zoals de minister heeft aangevoerd, speelt geen rol bij de vraag naar de belanghebbendheid. De wetgever heeft in de Wet BIG niet uitdrukkelijk bepaald dat bij de belanghebbendheid wordt afgeweken van de Awb en aldus niet uitgesloten dat een belanghebbende een verzoek kan indienen om een bestuurlijke boete op te leggen. Het vorengaande betekent niet dat in alle gevallen waarin iemand verzoekt een bestuurlijke boete op te leggen belanghebbendheid kan worden aangenomen. Daarbij blijft, zowel onder het regime van de Wet BIG als daarbuiten, een beoordeling van de concrete feiten en omstandigheden noodzakelijk.
6.3. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [verzoeker] in dit geval belanghebbende is. Het verzoek van [verzoeker] is een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de brief van 27 september 2018 bevat een besluit waartegen [verzoeker] bezwaar kan maken. De rechtbank heeft dus evenzeer terecht geoordeeld dat de minister het bezwaar van [verzoeker] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
6.4. Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De minister heeft verder niet betwist dat hij een dwangsom was verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een besluit indien tot de slotsom wordt gekomen dat het bezwaar ontvankelijk was. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De minister dient nu alsnog uitvoering te geven aan de uitspraak van de rechtbank. Dit betekent niet dat de minister gevolg moet geven aan het verzoek van [verzoeker] maar wel dat de minister een inhoudelijk besluit op het bezwaar van [verzoeker] moet nemen en daarbij op basis van het wettelijk kader van de Wet BIG en met inachtneming van de omstandigheden van het geval moet afwegen of het opleggen van een bestuurlijke boete, zoals door [verzoeker] verzocht, gerechtvaardigd is.
8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van de minister voor Medische Zorg een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
18-949.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
Artikel 86
Zoals dat luidde ten tijde van belang:
"1. Met het toezicht op de naleving van de krachtens deze wet geregelde opleidingen, alsmede de krachtens artikel 40 gestelde Pro voorschriften en de in deze wet opgenomen strafbepalingen zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren.
2. […]"
Zoals dat thans luidt:
"1. Met het toezicht op de naleving van de krachtens deze wet geregelde opleidingen, alsmede de krachtens artikel 40 gestelde Pro voorschriften en de voorschriften waarvan overtreding in hoofdstuk X strafbaar is gesteld, zijn belast de ambtenaren van de Inspectie gezondheidszorg en jeugd.
2. Met het toezicht op de naleving van een last tot onmiddellijke onthouding van de beroepsactiviteiten als bedoeld in artikel 85a zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren."
Artikel 88
Zoals dat luidde ten tijde van belang:
"Een ieder is verplicht geheimhouding in acht te nemen ten opzichte van al datgene wat hem bij het uitoefenen van zijn beroep op het gebied van de individuele gezondheidszorg als geheim is toevertrouwd, of wat daarbij als geheim te zijner kennis is gekomen of wat daarbij te zijner kennis is gekomen en waarvan hij het vertrouwelijke karakter moest begrijpen."
Zoals dat thans luidt:
"De beoefenaren van een op grond van artikel 3, 34 of 36a gereguleerd beroep zijn verplicht geheimhouding in acht te nemen ten opzichte van al datgene wat hem bij het uitoefenen van zijn beroep op het gebied van de individuele gezondheidszorg als geheim is toevertrouwd, of wat daarbij als geheim te zijner kennis is gekomen of wat daarbij te zijner kennis is gekomen en waarvan hij het vertrouwelijke karakter moest begrijpen."
Artikel 100
Zoals dat luidde ten tijde van belang:
"Onze Minister is bevoegd een bestuurlijke boete van ten hoogste € 6 700,- op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
[…]
- artikel 88;
[…]"
Zoals dat thans luidt:
"[…]
2. Onze Minister is bevoegd een bestuurlijke boete van ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
[…]
- artikel 88;
[…]"
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]"
Artikel 1:3
"1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
[…]"
Artikel 7:1
"1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.
[…]"
Artikel 8:1
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."