Uitspraak
202003999/3/R4.
Datum uitspraak: 16 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van Stichting Tsjingas en anderen om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
Stichting Tsjingas, gevestigd te Nij Beets, gemeente Opsterland, en anderen
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2020 heeft de minister naar aanleiding van het verzoek van Vermilion Energy Netherlands B.V. ingestemd met het winningsplan "Actualisatie Winningsplan Opeinde-Zuid en Middelburen" van 6 augustus 2018.
Tegen dit besluit heeft onder meer Stichting Tsjingas beroep ingesteld.
Stichting Tsjingas en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Stichting Tsjingas en anderen, Vermilion en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 4 maart 2021, waar Stichting Tsjingas en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], en de minister, vertegenwoordig door mr. E. van Kerkhoven en drs. J.L.M. Oomes, zijn verschenen. Verder is ter zitting Vermilion, vertegenwoordigd door mr. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde F] en [gemachtigde G], gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Stichting Tsjingas (hierna: de stichting) heeft voor haarzelf en namens anderen verzocht om een voorlopige voorziening. De stichting is belanghebbende bij het besluit van 10 juni 2020 en heeft daartegen ook beroep ingesteld, zodat het verzoek om voorlopige voorziening van de stichting wordt behandeld. Om proceseconomische redenen laat de voorzieningenrechter daarbij in het midden of de anderen, namens wie de stichting ook heeft verzocht om een voorlopige voorziening, belanghebbenden zijn bij het besluit van 10 juni 2020 en gerechtigd zijn tot het indienen van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening. Voor de beoordeling van het door de stichting ingediende verzoek maakt dat immers niet uit.
3. Sinds 1980 wordt gas gewonnen uit de gasvelden Opeinde-Zuid en Middelburen. Deze gasvelden liggen in de gemeente Smallingerland. Het door Vermilion opgestelde en ingediende winningsplan van 6 augustus 2018 strekt tot wijziging en actualisering van het winningsplan Opeinde-Zuid en Middelburen van 23 augustus 2016. Bij besluit van 10 juni 2020 heeft de minister met het winningsplan van 6 augustus 2018 ingestemd. Het plan maakt een hogere gasproductie mogelijk door bestaande putten te wijzigen en door het boren van een side-track (putaftakking) vanuit de bestaande put NGA-06 in het gasveld Middelburen. Daartoe wordt het onderste gedeelte van put NGA-06 geabandonneerd (afgesloten of ‘verlaten’). De stichting vreest voor onomkeerbare schadelijke gevolgen door het abandonneren van de put en het boren van de side-track.
Het winningsplan van 6 augustus 2018 wordt hierna aangeduid als "het winningsplan". Het besluit van 10 juni 2020 tot instemming met het winningsplan wordt hierna aangeduid als "het instemmingsbesluit"
4. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet luidt:
"Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt."
5. In het winningsplan staat dat Vermilion van plan is de productie uit het gasveld Middelburen voort te zetten, deels door een side-track te boren vanuit de bestaande put NGA-06, vanaf de mijnbouwlocatie 'Nijega 1/6/8'. De voorbereidende werkzaamheden voor de aanleg van de side-track zijn inmiddels begonnen. Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft alleen betrekking op put NGA-06 en is erop gericht deze werkzaamheden stop te zetten. De stichting stelt dat het gedeeltelijk abandonneren van put NGA-06 en het boren van een side-track onveilig is en leidt tot onomkeerbare nadelige milieugevolgen. Ter zitting heeft de stichting dit aldus toegelicht dat de putintegriteit (de technische staat) slecht is, omdat niet wordt voldaan aan de meest recente ISO-normen. Verder is volgens de stichting sprake van ‘liquid loading’ van de put (het geheel of gedeeltelijk vollopen met water) wat tot bodemdaling kan leiden.
5.1. De minister en Vermilion stellen dat het winningsplan alleen betrekking heeft op het planmatig beheer van het winnen van gas en niet op de putintegriteit en -veiligheid en evenmin op het abandonneren van bestaande en het boren van nieuwe putten. Schorsing van het instemmingsbesluit staat het gedeeltelijk abandonneren van put NGA-06 en het boren van de side-track dan ook niet in de weg. Met het verzoek om voorlopige voorziening kan de stichting het door haar beoogde doel dus niet bereiken, zodat zij geen belang heeft bij haar verzoek, aldus de minister en Vermilion.
Daarnaast betogen de minister en Vermilion dat in een winningsplan alleen de effecten van het winnen van delfstoffen op planmatig beheer, veiligheid, natuur en milieu dienen te worden beoordeeld en niet de effecten van de abandonnering en aanleg van putten zelf. Voor de putintegriteit en het abandonneren en boren van een put gelden rechtstreeks werkende regels. Verder is voor het boren van de sidetrack een omgevingsvergunning vereist en worden de bovengrondse effecten daarvan in het kader van die vergunningprocedure beoordeeld, aldus de minister en Vermilion. De minister merkt daarbij nog op - onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis en wetssystematiek - dat met "de nadelige gevolgen voor het milieu" in artikel 36, eerste lid, onder c, van de Mijnbouwwet alleen de nadelige milieugevolgen in samenhang met bodembewegingen, zoals veiligheidsrisico’s, worden bedoeld.
5.2. Artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet bepaalt dat het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan. Artikel 35, eerste lid, aanhef en onder c, bepaalt dat het winningsplan ten minste een beschrijving bevat van de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten. In het winningsplan is voorzien in het boren van een side-track vanuit put NGA-06 en het winnen van gas daaruit. Indien het winningsplan geen gelding heeft, kan geen gas uit de sidetrack worden gewonnen. Daarmee zou het boren van de side-track en de daarmee samenhangende gedeeltelijke abandonnering van put NGA-06 illusoir worden. De voorzieningenrechter is, gelet hierop, van oordeel dat de stichting belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van het instemmingsbesluit.
Het betoog van de minister en Vermilion over het toetsingskader van een besluit tot instemming met een winningsplan en de invulling en reikwijdte van de term "nadelige gevolgen voor het milieu" in artikel 36, eerste lid, onder c, vergt nader onderzoek waar deze voorlopige voorzieningprocedure zich niet voor leent. Deze aspecten kunnen in de bodemprocedure aan de orde komen. De voorzieningenrechter gaat er in deze voorlopige voorzieningprocedure vanuit dat, gelet op de wettekst, het gaat om de nadelige effecten voor het milieu in brede zin, als gevolg van het winnen van gas en de daarmee onlosmakelijk verbonden activiteiten, zoals de aanleg en wijziging van boorgaten en putten. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048 (r.o. 11.4), heeft overwogen, voor een beoordeling van een winningsplan aan de hand van de in artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet opgenomen gronden, het niet noodzakelijk is dat iedere reguliere handeling aan een installatie of een put tot in detail wordt beschreven. Dit betekent dat in een winningsplan evenmin de milieugevolgen van een dergelijke handeling aan een installatie of een put in detail behoeven te worden beoordeeld. De gronden van de stichting moeten in dit licht worden bezien.
5.3. Ter zitting heeft Vermilion de gedeeltelijke abandonnering van put NGA-06 en het boren van de side-track als volgt toegelicht. Bij het abandonneren wordt de tubing (productiebuis) weggehaald en daar waar de casing niet vastzit aan het gesteente, wordt deze verwijderd en wordt een cementplug geplaatst. De put wordt afgesloten met twee mechanische en vier cementpluggen die over de gehele breedte van het boorgat worden geplaatst. De put wordt zodanig afgesloten dat geen lekkages of verontreinigingen optreden. Vanaf de aftakking, op ongeveer 550 m diepte, wordt tot aan het maaiveld een geheel nieuwe case aangelegd, die volledig is gecementeerd. Daarbij wordt voldaan aan de wettelijke eisen en de geldende ISO-normen.
De stichting heeft hier tegen in gebracht dat ter voorkoming van lekkages en verontreinigingen voorzieningen (packages) moeten worden aangebracht aan de buitenzijde van het boorgat, ter hoogte van de geologisch ondoordringbare bodemlagen. Met deze enkele stelling heeft de stichting echter niet aannemelijk gemaakt dat de afsluiting met mechanische en cementpluggen niet toereikend is om het risico van lekkages en verontreinigingen in voldoende mate te beperken. Verder heeft de stichting evenmin aannemelijk gemaakt dat ‘liquid loading’ van invloed is op de veiligheid van de put dan wel dat dat in dit geval tot relevante bodemdaling leidt.
Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de gedeeltelijke abandonnering van
put NGA-06 en het boren van de side-track leiden tot onaanvaardbare nadelige milieugevolgen of veiligheidsrisico’s. Daarbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat in het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling rechtstreeks werkende regels zijn opgenomen over de aanleg, onderhoud en buiten gebruik stellen van putten en boorgaten. Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) houdt toezicht op de naleving van die regels.
6. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen wijst de voorzieningenrechter het verzoek af.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2021
190.