Uitspraak
202000748/1/R3.
Datum uitspraak: 28 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 december 2019 in zaak nr. 19/655 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een winkel en kantoorpand tot een restaurant op het perceel [locatie 1] te Deventer.
Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 augustus 2019 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college het besluit op bezwaar vervangen.
Bij uitspraak van 23 december 2019 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 5 maart 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door drs. ing. R. Mensink, zijn verschenen. Ook is daar [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [vergunninghouder] is mede-eigenaar van het pand dat is gelegen aan de [locatie 1] te Deventer. Het pand loopt door tot aan de Spijkerboorsteeg. [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het intern verbouwen van de begane grond en de kelder en het gebruiken van het pand voor een horecabedrijf.
2. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen. Omdat het gebruik van het pand als horecabedrijf in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Binnenstad, herziening Kop van de Brink" en "Binnenstad", heeft het college de omgevingsvergunning ook verleend voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Het college heeft hier artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht aan ten grondslag gelegd.
3. [appellant] is eigenaar van het kantoorpand aan de [locatie 2] en stelt nadeel te ervaren van het gebruik van het pand aan de [locatie 1] als horecabedrijf, omdat hij vreest dat zijn kantoorpand door dat gebruik moeilijker kan worden verhuurd. Om die reden heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning. Het college heeft het bezwaarschrift ongegrond verklaard. [appellant] heeft zich niet met dit besluit kunnen verenigen en heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
4. Het college heeft vervolgens een herstelbesluit genomen ter vervanging van het besluit op bezwaar van 20 februari 2019, omdat dit besluit volgens het college onvolledig was. Het college heeft bij het herstelbesluit besloten het besluit van 3 augustus 2018 in stand te laten, waarbij het besluit van 3 augustus 2018 op drie punten wordt gewijzigd. Eén van deze wijzigingen houdt, voor zover hier van belang, in dat aan het besluit tot vergunningverlening het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", zoals dat luidde na het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota", ten grondslag wordt gelegd.
Omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", zoals dat luidde na het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota", is ten tijde van het herstelbesluit nog slechts een omgevingsvergunning nodig voor het gebruik van het pand als horecabedrijf voor het gedeelte van het pand dat is gelegen binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Binnenstad".
5. De rechtbank heeft het door [appellant] ingediende beroep ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Het hoger beroep
Herstelbesluit
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn beroep reeds gegrond had moeten worden verklaard, omdat het college op 2 augustus 2019 een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen. Hieruit blijkt dat het besluit op bezwaar van 20 februari 2019 niet in stand is gebleven.
6.1. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het beroep van [appellant] mede betrekking heeft op het herstelbesluit. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
6.2. De Afdeling stelt vast dat [appellant] beroep heeft ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 20 februari 2019. Het college heeft vervolgens op 2 augustus 2019 een herstelbesluit genomen, dat het besluit op bezwaar van 20 februari 2019 vervangt. De rechtbank heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, terecht overwogen dat het beroep van [appellant] van rechtswege mede is gericht tegen het herstelbesluit, aangezien het herstelbesluit niet geheel tegemoet komt aan de bezwaren van [appellant]. Dit betekent dat bij de rechtbank dus zowel een beroep aanhangig was tegen het besluit van 20 februari 2019 als tegen het herstelbesluit. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Uit de beslissing blijkt niet welk beroep de rechtbank ongegrond heeft verklaard. Uit de overwegingen van de uitspraak blijkt dat de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard, voor zover dit was gericht tegen het herstelbesluit. Uit de beslissing, noch uit de overwegingen blijkt echter hoe de rechtbank heeft beslist ten aanzien van het beroep voor zover dit was gericht tegen het besluit van 20 februari 2019. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte nagelaten uitdrukkelijk en afzonderlijk op de onderscheiden beroepen te beslissen. De aangevallen uitspraak voldoet daarmee niet aan het vereiste van artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2315.
Het betoogt slaagt.
Onjuiste grondslag vergunningverlening
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de juiste planologische grondslag heeft gehanteerd. Het college heeft het bouwplan ten onrechte alleen getoetst aan het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota", terwijl ook had moeten worden getoetst aan het moederplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink." De rechtbank heeft hierbij miskend dat voor de planologische grondslag niet alleen van belang is of horeca is toegestaan, maar dat het bouwplan aan alle planologische regels moet worden getoetst. In dit kader wijst [appellant] erop dat de veranderingen die aan de pui worden aangebracht in strijd zijn met het moederplan.
7.1. De Afdeling stelt vast dat uit de motivering van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 3 augustus 2018 blijkt dat het college het bouwplan ook heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink". In dit besluit staat dat het bouwplan in strijd is met artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", en wel wat betreft het maximum aantal horecabedrijven. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het bouwplan voor het overige niet in strijd is met het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", omdat het een inpandige verbouwing betreft en er geen bepalingen uit het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink" in de weg staan aan een dergelijke inpandige verbouwing. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het bouwplan niet heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink". Voor zover [appellant] heeft gewezen op de wijzigingen die aan de pui worden aangebracht, merkt de Afdeling op dat op de zitting is vastgesteld dat voor het vervangen van de pui een andere omgevingsvergunning is verleend.
Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de juiste planologische grondslag heeft gehanteerd.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met een goede ruimtelijke ordening
Toetsingskader
8. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
Wijzigingsplan vernietigd
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet is voorzien van een deugdelijke motivering. In dat kader wijst [appellant] erop dat het college voor het gedeelte van het bouwplan waarvoor het bestemmingsplan "Binnenstad" geldt, de afwijking van dit bestemmingsplan heeft gemotiveerd door te wijzen op het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota", in samenhang met de ontwikkelkaders van het horecabeleid. De Afdeling heeft bij uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3565, het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota" vernietigd. Hieruit volgt dat de motivering voor de vestiging van horeca voor het gedeelte van het pand dat is gelegen binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Binnenstad" volgens [appellant] niet deugdelijk is.
9.1. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de vernietiging van het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota" als gevolg heeft dat de motivering van het college om af te wijken van het bestemmingsplan "Binnenstad" reeds daarom niet deugdelijk is. De Afdeling merkt op dat dit gedeelte van het bouwplan niet ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", dat werd gewijzigd door het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota". Bovendien blijkt uit het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 3 augustus 2018 dat het college de afwijking van het bestemmingsplan voor dit gedeelte van het perceel niet wegens het wijzigingsplan aanvaardbaar acht, maar omdat het voldoet aan de ontwikkelkaders uit het horecabeleid Deventer 2016-2020. [appellant] heeft ook niet afdoende betwist dat aan deze ontwikkelkaders wordt voldaan. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet is voorzien van een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt niet.
Fietsparkeren
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er een motiveringsgebrek kleeft aan zowel het besluit van 20 februari 2019 als het besluit van 2 augustus 2019. Uit het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 3 augustus 2018 blijkt namelijk niet dat is getoetst of het bouwplan voldoet aan de parkeerbehoefte voor fietsen, zoals bepaald in artikel 2.5.30a, eerste lid, van de bouwverordening gemeente Deventer 1992/2010 en de Beleidsregel parkeernormen Deventer 2013. Deze toets is in de bezwaarprocedure alsnog uitgevoerd en de Algemene Bezwaarschriftencommissie onderschrijft deze toets in haar advies. Dat het college in zijn besluit op het bezwaarschrift verwijst naar dit advies brengt echter niet met zich dat het motiveringsgebrek dat aan het besluit van 3 augustus 2018 kleeft, is verholpen. Dit had expliciet moeten worden opgenomen in het besluit op het bezwaarschrift of het herstelbesluit.
Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geen oordeel gegeven over de beroepsgrond dat in de afweging had moeten worden meegenomen dat voor het pand [locatie 1] te Deventer onbewaakte fietsenstallingen zijn voorzien in de openbare ruimte en dat deze door de wijziging van de functie naar horeca niet langer kunnen worden gerealiseerd.
10.1. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het college tijdens de bezwaarprocedure alsnog de parkeerbehoefte voor fietsen heeft berekend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college ter herstel van dit gebrek in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning heeft kunnen volstaan door in het besluit op bezwaar te verwijzen naar het advies van de bezwaarcommissie. De Afdeling ziet in het enkele feit dat het college ter motivering van het besluit op bezwaar heeft verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie geen aanleiding voor het oordeel dat het college het motiveringsgebrek in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet heeft hersteld. Uit het besluit op bezwaar blijkt dat het advies van de bezwaarcommissie onderdeel uitmaakt van het besluit op bezwaar. De Afdeling acht het niet noodzakelijk dat wat in het advies wordt overwogen, in dat geval ook nog expliciet wordt opgenomen in het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit op bezwaar op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd.
Het betoog slaagt niet.
10.2. De Afdeling stelt vast dat [appellant] er terecht op heeft gewezen dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over zijn beroepsgrond dat het college in de afweging ten onrechte niet heeft meegewogen dat door de verlening van de omgevingsvergunning een aantal voorziene fietsparkeerplekken niet kunnen worden gerealiseerd. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen, gelet op het volgende.
In het beleid "fietsparkeren binnenstad" is voorzien in ongeveer 45 fietsparkeerplekken voor de panden [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 1]. Dat deze fietsparkeerplekken niet langer worden gerealiseerd, is niet het gevolg van de onderhavige omgevingsvergunning, maar is het gevolg van de aanleg van een terras. Voor de aanleg van dit terras is een afzonderlijke omgevingsvergunning verleend. Wat [appellant] hier heeft aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat het college de onderhavige omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen.
Het betoog slaagt niet.
Leefbaarheid en veiligheid
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vestigen van horeca binnen het gedeelte aan de Spijkerboorsteeg niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft hierbij ten onrechte geen rekening gehouden met het voor milieu geldende toetsingskader dat de Afdeling heeft beschreven in de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3565, en de in deze uitspraak genoemde cumulatieve effecten die van de vestiging van nog meer horeca uitgaan.
De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat het belang van [appellant] niet als zwaarwegend kan worden aangemerkt, gelet op de situering van de Spijkerboorsteeg "om de hoek" achter restaurant Royal op het adres Brink 94. Het deel van het pand aan de Spijkerboorsteeg ligt op geringe afstand van het pand van [appellant] en hij heeft zicht op de bebouwing. Bovendien verspreiden geur en geluid zich door de lucht en niet door het stratenpatroon. Voor zover het college betoogt dat het functioneren van de Brink als horecaplein wordt versterkt, merkt [appellant] op dat de Brink meer is dan een horecaplein. Er zijn ook winkels en kantoren gevestigd. Deze functies kunnen worden belemmerd door de vestiging van horeca. Het college heeft dit ten onrechte niet meegewogen. Daarnaast heeft het college ten onrechte niet onderzocht of exploitatie zonder vestiging van horeca in dit deel van het bouwplan echt niet mogelijk is en wat de gevolgen voor de leefbaarheid en veiligheid zijn. Horeca mag de leefbaarheid en veiligheid niet onder druk zetten. Bovendien is het mogelijk om in het stukje aan de Spijkerboorsteeg een zelfstandige horecagelegenheid te vestigen, wat in strijd is met het maximumaantal horecagelegenheden zoals volgt uit het bestemmingsplan.
11.1. Het college wijst er in de schriftelijke uiteenzetting op dat het het belang om medewerking te verlenen aan de horecafunctie op deze nieuwe plek en het belang van de aanvrager zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van omwonenden en eigenaren. Het college stelt zich hierbij op het standpunt dat het bouwplan het functioneren van de andere in de directe omgeving aanwezige functies niet verstoort en dat de leefbaarheid en veiligheid in het gebied niet onevenredig worden aangetast. De nieuwe functie is een aanvulling op het bestaande aanbod en versterkt het functioneren van de Brink als horecaplein. Omdat het slechts gaat om een omvang van 28 m², heeft het college het niet noodzakelijk geacht de milieusituatie verder te onderzoeken.
11.2. In wat [appellant] naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019 doet hier niet aan af. In deze uitspraak lag onder meer het wijzigingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota, ter beoordeling voor, op grond waarvan het maximum toegestane aantal horecabedrijven werd losgelaten. Dat de Afdeling in dat kader heeft overwogen dat het college inzichtelijk diende te maken dat met het vaststellen van het wijzigingsplan geen onevenredige afbreuk werd gedaan aan de milieusituatie in het plangebied, mede gelet op de cumulatieve effecten, betekent niet dat het college ook gehouden was een dergelijk onderzoek te verrichten voor het toestaan van horeca in het gedeelte van het pand aan de Spijkerboorsteeg. Dit gedeelte van het pand ligt immers niet in het plangebied van het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink".
In wat [appellant] hierover verder naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling, gelet op de feitelijke situatie en situering van de bebouwing, geen aanleiding voor het oordeel dat sprake zal zijn van dusdanige hinder dat het college een zwaarder gewicht had moeten toekennen aan zijn belang dan aan het belang van de aanvrager. Tussen het perceel van [appellant] en het gedeelte van het pand aan de Spijkerboorsteeg zit een afstand van ongeveer 23 m. Voor zover [appellant] stelt dat het college gehouden was te onderzoeken of exploitatie van het pand zonder vestiging van horeca mogelijk was, merkt de Afdeling op dat het college gehouden is een aanvraag om een omgevingsvergunning te toetsen zoals deze voorligt. Ook de vrees van [appellant] dat aan de Spijkerboorsteeg een zelfstandige horecagelegenheid wordt gevestigd, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, aangezien de omgevingsvergunning die nu is verleend het niet mogelijk maakt een zelfstandige horecagelegenheid in dit deel van het pand te vestigen. Mocht dat de wens zijn van de initiatiefnemer, dan dient daarvoor een nieuwe omgevingsvergunning te worden aangevraagd.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank komt voor vernietiging in aanmerking voor zover de rechtbank heeft nagelaten uitdrukkelijk en afzonderlijk op het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 20 februari 2019 te beslissen.
12.1. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling alsnog het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 20 februari 2019 beoordelen. De Afdeling merkt hierbij op dat op grond van artikel 6:19, zesde lid, van de Awb, vernietiging van het besluit van 20 februari 2019 slechts aan de orde is, indien [appellant] daar belang bij heeft. Naar het oordeel van de Afdeling is van een dergelijk belang niet gebleken. Het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 20 februari 2019 is dan ook niet-ontvankelijk.
12.2. Indien een beroep wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk is, dient te worden bezien of in de omstandigheden van het geval, in het bijzonder in de reden voor het vervallen van het belang, grond is gelegen om over te gaan tot een proceskostenveroordeling. In beginsel bestaat hiertoe slechts aanleiding, indien het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk is tegemoetgekomen of indien het procesbelang anderszins door toedoen van het bestuursorgaan is verdwenen. Van dit laatste is in dit geval sprake. Doordat het college een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, is het procesbelang van [appellant] ten aanzien van het oorspronkelijke besluit op bezwaar komen te vervallen.
13. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 december 2019 in zaak nr. 19/655, voor zover de rechtbank heeft nagelaten uitdrukkelijk en afzonderlijk op het beroep van [appellant A] en [appellant B], voor zover gericht tegen het besluit op bezwaar van 20 februari 2019, te beslissen;
III. verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] gericht tegen het besluit van 20 februari 2019 niet-ontvankelijk;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deventer tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 98,80 (zegge: achtennegentig euro en tachtig cent) met dien verstande dat met betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellant B] het door hen in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
288-952.