Uitspraak
202002966/1/R3.
Datum uitspraak: 19 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rockanje, gemeente Westvoorne,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2020 in zaak nr. 18/6529 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mestbak op het perceel [locatie 1] te Rockanje (hierna: het perceel).
Bij besluit van 15 november 2018 heeft het college het door onder meer [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J. Brinkman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
Overwegingen
1. [vergunninghouder] heeft op 18 juni 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een mestbak op het perceel. De mestbak heeft een oppervlakte van 10,4 m2 en komt 0,2 m boven het maaiveld uit. De mestbak is bedoeld voor de opslag van mest van twee paarden die hobbymatig worden gehouden.
Omdat het bouwplan volgens het college past in de ter plaatse geldende beheersverordening "Landelijk Gebied Westvoorne", heeft het college op 26 juli 2018 een omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghouder] voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
[appellant] beheert het naastgelegen perceel voor zijn dochter, die eigenaar is van het perceel. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Dat bezwaar heeft het college ongegrond verklaard. Daartegen heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] belanghebbende is, omdat de mestbak ten tijde van het besluit op bezwaar gedeeltelijk op het perceel was gerealiseerd dat [appellant] beheert en gebruikt en dat in eigendom is bij zijn familie. Volgens de rechtbank hadden de gevolgen van het besluit op bezwaar [appellant] kunnen raken en is [appellant] daarom belanghebbende bij het besluit op bezwaar.
De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard en daartoe overwogen dat zich geen weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Daarmee is [appellant] het niet eens.
Ontvankelijkheid
3. Het college stelt zich in de schriftelijke uiteenzetting op het standpunt dat [appellant] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt en dat het hoger beroep daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Daarbij wijst het college erop dat het perceel naast het perceel waarop de mestbak is gerealiseerd niet van [appellant] is. [appellant] woont volgens het college zelf op een afstand van 130 m van de mestbak, op het perceel [locatie 2] in Rockanje. Hij heeft vanaf dat perceel volgens het college geen zicht op de mestbak. [appellant] geeft aan beheerder te zijn van het perceel naast het perceel waarop de mestbak staat, maar dit is gedurende de procedure niet aangetoond volgens het college. Bovendien is, wanneer dit wel wordt aangetoond, naar de mening van het college sprake van een afgeleid belang en wordt [appellant] niet direct in zijn belangen geschaad door het plaatsen van de mestbak.
3.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 8:104, eerste lid, onder a, luidt:
"Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen hoger beroep instellen tegen:
een uitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, of artikel 8:67, eerste lid, van de rechtbank,"
3.2. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar belang bij het besluit hebben. Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van de activiteit, in beginsel belanghebbende is bij de vaststelling van dat besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271) dient het criterium "gevolgen van enige betekenis" als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
3.3. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is voor de vraag of [appellant] als belanghebbende kan worden aangemerkt in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, niet bepalend dat de mestbak ten tijde van het besluit op bezwaar deels op het perceel was gerealiseerd dat in eigendom is bij de dochter van [appellant] en dat [appellant] beheert. Bepalend is de ligging van de mestbak waarvoor de omgevingsvergunning is verleend.
Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt dient er sprake te zijn van een rechtstreeks belang. [appellant] heeft in hoger beroep aangevoerd dat hij dagelijks aanwezig is op het perceel dat hij beheert en dat hij op het perceel hobbymatige bosbouw bedrijft en er dieren laat grazen. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat dit inhoudt dat hij een zorgplicht heeft voor de op het perceel aanwezige bomen, onderhoud pleegt in het bos, er hout opslaat en zorgdraagt voor de aanwezige dieren.
Het bovenstaande betekent naar het oordeel van de Afdeling in dit geval dat, gezien zijn dagelijkse aanwezigheid en activiteiten op het perceel, [appellant] als gebruiker van het perceel een eigen belang heeft omdat hij gevolgen van de verleende omgevingsvergunning kan ondervinden. [appellant] kan daarom al worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Het ontvankelijkheidsverweer van het college slaagt niet.
Strijd met de beheersverordening en het bestemmingsplan?
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het plaatsen van een mestbak op het perceel niet in strijd is met de ter plaatse geldende beheersverordening en de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne". Volgens [appellant] is het plaatsen van de mestbak op het perceel in strijd met artikel 12, lid 2.1, aanhef en onder k, van de planvoorschriften, omdat de mestbak de vorm heeft van een zwembad en daarmee niet voldoet aan de in dat artikel genoemde afstanden tot de perceelgrens en de voorgevelrooilijn. Volgens [appellant] is het plaatsen van de mestbak op het perceel bovendien in strijd met artikel 25, lid 2.1, aanhef en onder e, van de planvoorschriften, omdat voorafgaand aan de aanvraag om omgevingsvergunning voor het plaatsen van de mestbak de grond op het perceel onbebouwd was.
4.1. Ter plaatse van het bouwplan geldt de beheersverordening "Landelijk Gebied Westvoorne". Volgens die verordening gelden, voor zover hier van belang, de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" en de voorschriften van het bestemmingsplan "Paraplu Woonbestemmingen" voor het perceel. Op het perceel rust de bestemming "Woondoeleinden-W".
Artikel 12, lid 2.1, aanhef en onder k van de voorschriften van het bestemmingsplan "Paraplu Woonbestemmingen" luidt:
"Op de in lid 1.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de onder 1.1 genoemde bestemming worden gebouwd met dien verstande dat:
[…]
k. andere bouwwerken in de vorm van openluchtzwembaden uitsluitend mogen worden gerealiseerd op een afstand van tenminste 3 m achter (de lijn welke kan worden getrokken in het verlengde van) de voorgevel van het hoofdgebouw, met dien verstande dat de afstand van de openluchtzwembaden tot de perceelsgrenzen tenminste 5 m dient te bedragen."
Artikel 25, lid 2.1, aanhef en onder e, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westvoorne" luidt:
"Onverminderd het bepaalde in lid 1 van dit artikel is het in ieder geval verboden onbebouwde gronden te gebruiken voor:
e. het opslaan van mest, anders dan voor de aanwending ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering van het betreffende agrarische bedrijf."
4.2. Artikel 12, lid 2.1, aanhef en onder k, van de planvoorschriften ziet op de bouw van bouwwerken in de vorm van openluchtzwembaden. De Afdeling stelt vast dat een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een mestbak op het perceel en niet voor een openluchtzwembad. Het college heeft zich bovendien terecht op het standpunt gesteld dat het bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is verleend wordt gebruikt als mestbak en niet als openluchtzwembad. Dat de mestbak de vorm zou hebben van een openluchtzwembad, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, omdat artikel 12, lid 2.1, aanhef en onder k, ziet op openluchtzwembaden en niet op mestbakken. Dit betekent dat de mestbak op het perceel niet in strijd is met artikel 12, lid 2.1, aanhef en onder k, van de voorschriften van het bestemmingsplan.
Met betrekking tot artikel 25, lid 2.1, aanhef en onder e, van de planvoorschriften heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval geen onbebouwde gronden worden gebruikt voor het opslaan van mest, nu het bouwplan voorziet in de plaatsing van betonnen keerwanden met een bodem. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich ook terecht op het standpunt heeft gesteld dat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is. De omstandigheid dat de gronden op het perceel voor de aanvraag om omgevingsvergunning voor het plaatsen van de mestbak onbebouwd waren, maakt dit niet anders omdat artikel 25, lid 2, aanhef en onder e, van de planvoorschriften een gebruiksverbod inhoudt voor onbebouwde gronden en met het bouwen van de mestbak niet (langer) van onbebouwde grond ter plaatse kan worden gesproken.
Het betoog slaagt niet.
Welstand
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan ten onrechte niet is getoetst aan redelijke eisen van welstand. Volgens [appellant] voldoet het bouwplan niet aan die redelijke eisen van welstand. Daarbij verwijst [appellant] naar paragraaf 3.6.2 van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2012. Volgens [appellant] zorgt de mestbak op het perceel voor verharding en doet de mestbak afbreuk aan de basiskwaliteit van de omgeving. Verder is volgens [appellant] niet voldaan aan het Handboek Kwaliteitsverbetering Buitengebied Westvoorne. In dat kader wijst [appellant] op een aanbeveling uit het Handboek, waaraan de mestbak volgens [appellant] niet voldoet.
5.1. [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Dit betoog moet buiten beschouwing blijven, omdat het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog dat het bouwplan ten onrechte niet is getoetst aan redelijke eisen van welstand niet al bij de rechtbank kon worden gehouden. [appellant] had dit uit het oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen wel moeten doen.
Milieu
6. [appellant] betoogt dat rechtbank ten onrechte de beroepsgrond over de toepasselijkheid van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet heeft besproken omdat deze beroepsgrond volgens de rechtbank te laat is aangevoerd. Daarbij wijst [appellant] erop dat vanaf de besluitvorming over de mestbak in juni 2018 milieuaspecten al herhaaldelijk een aandachtspunt waren voor het college. Ook wijst [appellant] erop dat het wijzen op het Activiteitenbesluit milieubeheer in de aanvullende stukken van 13 november 2019 een vervolg was op de discussie over milieuaspecten en het aan het licht komen van nieuwe feiten in de loop van de procedure bij de rechtbank.
6.1. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd
6.2. De rechtbank heeft overwogen dat de eerst bij de aanvullende reactie van 13 november 2019 in beroep aangevoerde beroepsgrond dat het college had moeten toetsen aan het Activiteitenbesluit milieubeheer, gelet op de inhoud van de mestopslag, tardief is aangevoerd. De rechtbank heeft daarover overwogen dat het college over die beroepsgrond in de besluitvormingsfase geen standpunt heeft kunnen en hoeven innemen. Daarom heeft de rechtbank deze beroepsgrond niet besproken.
Naar het oordeel van de Afdeling is de omstandigheid dat het college over de beroepsgrond die in de aanvullende reactie van 13 november 2019 is aangevoerd in de besluitvormingsfase geen standpunt heeft kunnen of hoeven innemen, geen reden om de beroepsgrond buiten bespreking te laten. De zitting bij de rechtbank was op 5 december 2019. Dit betekent dat de aanvullende reactie van 13 november 2019 ruim voor de 10 dagen termijn van artikel 8:58 van Pro de Awb binnen was bij de rechtbank. In het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank staat dat het college om een reactie is gevraagd op de aanvullende reactie van 13 november 2019. Het college heeft daarop ter zitting bij de rechtbank gereageerd. Bovendien is tijdens de zitting bij de rechtbank tussen partijen gesproken over diverse milieuaspecten. Gelet op die omstandigheden valt niet in te zien dat het college onvoldoende op de beroepsgrond heeft kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze is belemmerd.
Het betoog slaagt.
6.3. Het bovenstaande betekent dat de goede procesorde niet in de weg stond aan het bespreken door de rechtbank van de beroepsgrond over de toetsing aan het Activiteitenbesluit milieubeheer. De Afdeling zal hierna inhoudelijk ingaan op deze beroepsgrond.
7. [appellant] betoogt dat uit de aanvraag om omgevingsvergunning en de verleende omgevingsvergunning ten onrechte niet blijkt wat de diepte is van de mestbak is en dat dit pas tijdens de hoorzitting in bezwaar duidelijk is geworden. Volgens [appellant] is de mestbak een inrichting en vanwege de feitelijke diepte meldingsplichtig in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze melding is ten onrechte niet op grond van artikel 8.41a, eerste lid, van de Wet milieubeheer gelijktijdig met de vergunningaanvraag gedaan. De aanvraag had dan ook niet in behandeling genomen mogen worden door het college. De bodem van de mestbak is volgens [appellant] niet vloeistofdicht en daarmee in strijd met artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer en het Besluit bodemkwaliteit en schadelijk voor de wortels van de bomen op het nabijgelegen bosperceel omdat daar mest naar toe vloeit.
7.1. Artikel 8.41a, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt:
"Indien activiteiten ten aanzien waarvan ingevolge het bepaalde krachtens artikel 8.41 een melding moet worden gedaan, tevens zijn aan te merken als activiteiten die behoren tot een categorie waarvoor ingevolge artikel 2.1 of 2.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning is vereist, wordt, indien de melding nog niet gedaan is of de bij de melding te verstrekken gegevens niet volledig zijn, tegelijkertijd met de indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning een melding van die activiteiten overeenkomstig het bepaalde krachtens artikel 8.41 gedaan."
7.2. [appellant] voert terecht aan dat de inhoud van de mestbak niet duidelijk is omschreven in de aanvraag. De inhoud van de mestbak is daarna komen vast te staan. Gelet op de inhoud van de mestbak is de oprichting daarvan meldingsplichtig. De Afdeling stelt vast dat op grond van 8.41a, eerste lid, van de Wet milieubeheer die melding gedaan had moeten worden voor de aanvraag om omgevingsvergunning in behandeling kon worden genomen. Een dergelijke melding is niet gedaan voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Dit betekent dat [appellant] terecht betoogt dat ten onrechte niet op grond van artikel 8.41a, eerste lid, van de Wet milieubeheer gelijktijdig met de vergunningaanvraag een melding is gedaan. Na het in behandeling nemen door het college is een dergelijke melding alsnog gedaan door [appellant]. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze melding ontoereikend zou zijn.
Het betoog slaagt in zoverre.
7.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo de situaties staan opgesomd waarin de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moet worden geweigerd. De in dit artikel vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de bouwactiviteit in strijd is met één of meer genoemde toetsingsgronden en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend, indien geen sprake is van één van deze weigeringsgronden. Deze weigeringsgronden doen zich niet voor. De door [appellant] aangehaalde vereisten die gelden op grond van de Activiteitenregeling en het Besluit Bodemkwaliteit zijn geen weigeringsgronden als genoemd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Dit geldt ook voor de volgens [appellant] gestelde overlast voor de wortels van bomen op het naastgelegen bosperceel. De vereisten op grond van de Activiteitenregeling en het Besluit Bodemkwaliteit en mogelijke gevolgen voor de wortels van de bomen kunnen daarom geen reden zijn voor weigering van de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de mestbak.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Conclusie
8. Gelet op wat in de overweging 7.2 staat is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 15 november 2018 alsnog gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 8.41a, eerste lid, van de Wet milieubeheer vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand te laten, omdat de melding inmiddels is gedaan.
Proceskosten
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2020 in zaak nr. 18/6529;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 15 november 2018 gegrond;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 435,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
270-866