Uitspraak
202103574/1/R1.
Datum uitspraak: 29 juni 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Poortvliet, gemeente Tholen,
appellant,
en
de raad van de gemeente Tholen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2022, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.A. de Boe, rechtsbijstandverlener te Poortvliet, en de raad, vertegenwoordigd door N. Tiernego en mr. M.C. Sinke, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" (hierna: het plan). De raad heeft op 18 juni 2020 de beleidsnota "Beleid huisvesting internationale werknemers" (hierna: de Beleidsnota) vastgesteld. Dit beleid biedt de kaders voor het faciliteren van huisvesting van internationale werknemers. Omdat de bestemmingsplannen van de gemeente Tholen volgens de raad te weinig mogelijkheden bieden om te kunnen sturen op de huisvesting van arbeidsmigranten en andere vormen van kamerverhuur, heeft de raad dit plan opgesteld. Het plan voorziet in een regeling die het mogelijk moet maken te sturen op wenselijke vormen van huisvesting binnen de gemeente. Daarnaast biedt dit plan een regeling ten aanzien van maatschappelijke woonvoorzieningen en andere maatschappelijke voorzieningen. Het plan voorziet in een overkoepelende regeling voor alle plannen die in het plan worden genoemd.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Voorbereidingsbesluit
3. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het voorbereidingsbesluit "huisvesting internationale werknemers". Zij voeren aan dat de tenaamstelling van het plan en het voorbereidingsbesluit niet overeenkomen, evenals de doelstellingen. Volgens [appellant] en anderen was de doelstelling van het voorbereidingsbesluit het voorkomen van de huisvesting van internationale werknemers op ongewenste locaties, en ziet het plan op het sturen op de wenselijke vormen van huisvesting.
3.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de verhouding tussen het plan en het voorbereidingsbesluit niet relevant is voor de rechtsgeldigheid van het plan. De raad stelt dat het plan een bredere doelstelling heeft gekregen dan die volgde uit het voorbereidingsbesluit. Het plan ziet naast de huisvesting van internationale werknemers ook op woongroepen en kamerverhuur in algemene zin. Dat neemt niet weg dat het plan volgens de raad het voorbereidingsbesluit volgt, omdat in de huisvesting van internationale werknemers wordt voorzien in het plan, en ook het voorbereidingsbesluit tot doel had een planregeling voor de huisvesting van internationale werknemers voor te bereiden.
3.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8008 heeft overwogen, kan de raad op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), een voorbereidingsbesluit vaststellen. Een voorbereidingsbesluit is naar de inhoud daarvan een verklaring dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Daarin is geen verplichting opgenomen dat een plan daadwerkelijk wordt vastgesteld, noch dat het plan in overeenstemming met het voorbereidingsbesluit wordt vastgesteld. De definitieve beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan is immers mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, en kan anders uitvallen dan aanvankelijk is ingeschat. De omstandigheid dat het plan volgens [appellant] en anderen onder verwijzing naar artikel 3.7, zesde lid, van de Wro, een andere naam heeft dan het voorbereidingsbesluit, maakt, gelet op het voorgaande en de toelichting van de raad, niet dat het plan niet zijn grondslag vindt in dat voorbereidingsbesluit. De stelling van [appellant] en anderen dat in het voorbereidingsbesluit geen datum van inwerkingtreding is opgenomen, heeft ook geen gevolgen voor de vaststelling van het plan.
Het betoog faalt.
Strijd met de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012
4. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (hierna: SVBP 2012). Volgens hen is de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - kamerverhuur’ in strijd met de SVBP 2012, omdat kamerverhuur en wonen beiden een op zichzelf staande functie zijn.
4.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan in overeenstemming is met de SVBP 2012. De raad stelt dat de functie "Wonen" een hoofdgroep is volgens de SVBP 2012 en "Kamerverhuur" niet. De functieaanduiding ‘Kamerverhuur’ komt voor op de functielijst, die als bijlage bij de SVBP 2012 is opgenomen, maar daarvoor is geen verplichte hoofdgroep voorgeschreven. Hierdoor is de raad vrij om daar een passende hoofdgroep aan te koppelen. In dit plan is gekozen voor de hoofdgroep "Wonen".
4.2. In de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (hierna: de Regeling) is vastgelegd dat de SVBP 2012 de norm is voor de vergelijkbaarheid van bestemmingsplannen. Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling, in samenhang met artikel 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), volgt dat de raad een bestemmingsplan dient vorm te geven, in te richten en beschikbaar te stellen overeenkomstig de SVBP 2012, die als bijlage 5 deel uitmaakt van de Regeling. In paragraaf 3.3 van de SVBP 2012 staat dat het mogelijk is een nadere specificatie van een bestemming te maken door achter de naam van een hoofdgroep een specifieke bestemmingsbenaming te zetten. Hierdoor ontstaat een aparte bestemming met eigen regels. Ten behoeve van de eenduidigheid in de naamgeving en digitale verbeelding van bestemmingen is een functielijst opgesteld die als separate bijlage naast deze standaard van toepassing is. In deze lijst wordt voor een aantal functies een vaste hoofdgroep voorgeschreven. Voor de functies in de functielijst zijn geen definities of voorwaarden met betrekking tot de inhoud opgesteld. Als een specifieke bestemmingsbenaming wordt gekozen waarbij de specificatie op de functielijst voorkomt, dan moet de in de functielijst gegeven hoofdgroep worden gebruikt. Komt de specificatie niet voor op de lijst of is er geen hoofdgroep bij de functie gegeven, dan kiest de bronhouder zelf de hoofdgroep die het meest van toepassing is. Een functie kan ook als functieaanduiding in elke gewenste bestemming worden gebruikt.
4.3. De keuze van de raad om het plan zo in te richten dat de functieaanduiding ‘Kamerverhuur’ deel uitmaakt van de gebruiksmogelijkheden van de gronden met de bestemming "Wonen", is niet in strijd met de SVBP 2012. Ingevolge hoofdstuk 3.2 van de SVBP 2012 is een bindende lijst met hoofdgroepen van bestemmingen opgesteld, ten behoeve van de eenduidigheid in de naamgeving en digitale verbeelding van bestemmingen. Daarin is de functie "Wonen" wel vastgesteld, maar "Kamerverhuur" niet. Deze functie staat echter wel op de functielijst, maar kent geen hoofdgroep als bedoeld in hoofdstuk 3.3 van de SVBP 2012. In dat geval mag de raad zelf de hoofdgroep kiezen die het meest van toepassing is. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de SVBP 2012 zich verzet tegen de gekozen inrichting van het plan.
Het betoog faalt.
5. [appellant] en anderen betogen dat artikel 4.3 van de planregels in strijd is met de SVBP 2012, omdat in deze planregel zowel een gebruiksverbod als een toegestaan gebruik is opgenomen. Volgens [appellant] en anderen is de planregel daardoor onduidelijk en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
5.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de formulering in artikel 4.3 van de planregels in overeenstemming is met de SVBP 2012. In dat artikel zijn specifieke gebruiksregels opgenomen die, in overeenstemming met de SVBP 2012, toegestaan gebruik regelen evenals gebruik dat strijdig is met het plan.
5.2. Artikel 4.3 van de planregels luidt:
"Aan de gebruiksregels van de in lid 4.1 genoemde bestemmingen worden de onderstaande regels toegevoegd:
a. Tot een gebruik in strijd met de genoemde bestemmingen wordt in ieder geval gerekend:
1. het gebruik van een woning door meer dan één huishouden.
2. het gebruik van een logiesfunctie als onzelfstandige woonruimte.
b. zelfstandige bewoning van een (deel van een) bouwwerk met een recreatieve functie is niet toegestaan.
c. ter plaatse van de aanduiding specifieke vorm van wonen - kamerverhuur is het gebruik van een woning door meer dan één huishouden of als onzelfstandige woonruimte toegestaan, met dien verstande dat het aantal personen niet meer mag bedragen dan ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal personen' is aangegeven."
5.3. De Afdeling overweegt dat artikel 4.3 van de planregels in overeenstemming is met de SVBP 2012. In een bestemmingsplan moeten volgens de SVBP 2012 gebruiksregels worden opgenomen. Daarin kan toegestaan gebruik worden vastgelegd. Dat volgens [appellant] en anderen naast een toegestaan gebruik niet ook een gebruiksverbod mag worden opgenomen, volgt niet uit de SVBP 2012. Gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, dient een gebruiksverbod voldoende duidelijk te zijn omschreven. Van een onduidelijke formulering van de in artikel 4.3 van de planregel neergelegde gebruiksverboden is niet gebleken. Dat geldt naar het oordeel van de Afdeling ook voor onderdeel c van dat artikel. [appellant] en anderen hebben ter zitting aangevoerd dat in het vastgestelde plan de tekst van artikel 4.3, aanhef onder c, van de planregels ten opzichte van het ontwerp is gewijzigd door daarin ‘wooneenheden’ te vervangen door ‘personen’, terwijl het aantal personen niet is gemotiveerd. De Afdeling stelt vast dat deze wijziging voortvloeit uit een zienswijze van [appellant] en anderen zelf. Het aantal personen mag volgens deze planregel niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal personen'. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het aantal personen beter is te controleren dan het aantal wooneenheden. Voor het bepalen van het maximum aantal personen is de raad, zoals door hem ter zitting is toegelicht, aangesloten bij het aantal personen dat ten tijde van de voorbereiding van het plan op het desbetreffende adres woonden. Ook is de omvang van het pand en de omgeving waarin het pand staat betrokken bij het bepalen van het aantal personen. Verder is gekeken naar de gegevens in de Gemeentelijke Basisadministratie en naar de gebruiksmelding brandveilig gebruik van de woningen. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de wijze waarop het maximum aantal personen is bepaald, onvoldoende is gemotiveerd.
Het betoog faalt.
Overgangsrecht
6. [appellant] en anderen betogen dat de raad ten onrechte het bestaande illegale gebruik van de woningen Postweg 21 en Schoolstraat 33 in Poortvliet positief heeft bestemd, terwijl het onrechtmatige gebruik van de woning Burgemeester Van Oeverenstraat 16 in Poortvliet ten onrechte onder het overgangsrecht is gebracht. Ter zitting hebben [appellant] en anderen nader toegelicht dat het gebruik van de woning Postweg 21 voor seizoenarbeiders, volgens hen, niet binnen het bestemmingsplan "Buitengebied Tholen" past, omdat die woning een bedrijfswoning is.
6.1. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van bestaand strijdig gebruik op Schoolstraat 33 geen sprake is, omdat onder het bestemmingsplan "Kommen Gemeente Tholen" het bewonen van die woning niet is voorbehouden aan personen die gezamenlijk een duurzame huishouding wensen te voeren. Bewoning door meerdere (eenpersoons)huishoudens en kamergewijze verhuur was daarmee toegestaan. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de raad met dit bestemmingsplan voor onder meer deze woning geen wijziging heeft aangebracht in de bestaande legale situaties en dat de bestaande mogelijkheden voor kamerverhuur en huisvesting van seizoenarbeiders behouden blijven.
Verder is van bestaand strijdig gebruik van de woning Burgemeester Van Oeverenstraat 16 niet gebleken, zodat het betoog van [appellant] en anderen over deze woning al hierom niet slaagt. Ook dit perceel valt onder het bestemmingsplan "Kommen Gemeente Tholen", zodat het bewonen van die woning niet is voorbehouden aan personen die gezamenlijk een duurzame huishouding wensen te voeren.
Het betoog faalt voor deze woningen.
6.2. De Afdeling stelt vast dat het perceel Postweg 21 in Poortvliet in het plan de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen-kamerverhuur’ heeft gekregen, met een maximum aantal personen van 10. Verder stelt de Afdeling vast dat dit perceel in het bestemmingsplan "Buitengebied Tholen" de bestemming "Agrarisch met waarden - Openheid" heeft. Op dat perceel is een bedrijfswoning toegestaan. Een bedrijfswoning is volgens artikel 1.17 van de planregels van dat bestemmingsplan een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de aard en omvang van de bedrijfsvoering daadwerkelijk en duurzaam ter plaatse noodzakelijk is, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein. Verder is volgens artikel 4.4, aanhef en onder m en n, het huisvesten van seizoenarbeiders in meer dan 8 kampeermiddelen of meer dan 100 m2 woonunits of een evenredige combinatie van beiden, gedurende een periode van meer dan 10 weken per kalenderjaar niet toegestaan met inachtneming van het bepaalde onder n.
Uit het bestemmingsplan "Buitengebied Tholen" volgt dat het huisvesten van seizoenarbeiders in een bedrijfswoning niet is toegestaan. Ter zitting is niet duidelijk geworden wat de situatie op het perceel Postweg 21 was ten tijde van de inwerkingtreding van het plan en of ter plaatse een bedrijfswoning aanwezig was en op welke wijze deze woning werd gebruikt. Het standpunt van de raad dat het plan ook voor dit perceel geen wijziging aanbrengt in de bestaande legale situatie is daarom niet duidelijk gemotiveerd. De raad heeft zich ter zitting verder op het standpunt gesteld dat, ook al zou de woning Postweg 21 een bedrijfswoning zijn, waarin het huisvesten van seizoenarbeiders volgens het bestemmingplan "Buitengebied Tholen" niet is toegestaan, dat niet betekent dat de raad niet de keuze kan maken de bestaande illegale situatie toch positief te bestemmen. Hoewel het klopt dat de raad ervoor kan kiezen bestaand illegaal gebruik positief te bestemmen en voor het perceel te voorzien in de specifieke vorm van wonen-kamerverhuur, heeft de raad niet onderbouwd waarom het huisvesten van seizoenarbeiders in de bedrijfswoning ruimtelijk aanvaardbaar is. Te meer, omdat ingevolge de gebruiksregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Tholen" seizoenarbeiders al op het perceel gehuisvest kunnen worden in kampeermiddelen of woonunits.
Het betoog slaagt in zoverre.
Verwijzing naar beleidsregels
7. [appellant] en anderen betogen dat het plan een verwijzing naar de Beleidsnota bevat, terwijl onvoldoende kenbaar is welke daarin opgenomen bepalingen als beleidsregels gekwalificeerd moeten worden. Volgens [appellant] en anderen wordt hierdoor de rechtszekerheid aangetast.
7.1. De raad stelt dat er in het plan een verwijzing naar de Beleidsnota is gemaakt. Uit artikel 3 en Pro artikel 4.4, aanhef en onder e, van de planregels volgt dat een aanvraag voor een planafwijking altijd getoetst moet worden aan het op dat moment geldende beleid.
7.2. Artikel 3 van Pro de planregels luidt:
"[...]
beleidsnota huisvesting internationale werknemers
De Beleidsnota huisvesting internationale werknemers van de gemeente Tholen zoals vastgesteld op 18 juni 2020, of, indien gewijzigd, dit gewijzigd beleid.
[...]."
Artikel 4.4 van de planregels luidt:
"Het bevoegd gezag kan afwijken van het bepaalde in lid 4.3 onder a. en kamerverhuur toestaan, met inachtneming van de onderstaande regels:
[...]
e. het initiatief past binnen de algemene beleidsuitgangspunten zoals opgenomen in de Beleidsnota huisvesting internationale werknemers.
[…]."
7.3. [appellant] en anderen hebben ter zitting verduidelijkt dat zij niet bestrijden dat in de planregels een dynamische verwijzing mag worden opgenomen naar de Beleidsnota. Zij betogen wel, zo hebben zij toegelicht, dat niet duidelijk is of de gehele Beleidsnota als beleidsregel dient te gelden en als dat niet het geval is, welke beleidsregels binnen de Beleidsnota als toetsingskader hebben te gelden bij beoordeling van de vraag of het bevoegd gezag in afwijking van het plan toch kamerverhuur kan toestaan.
De raad heeft ter zitting toegelicht dat de Beleidsnota beleidsregels bevat en dat aan die beleidsregels moet worden getoetst of kamerverhuur in afwijking van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de planregels is toegestaan. Volgens de raad gaat het dan om de beleidsregels die in de Beleidsnota zijn opgenomen onder de kop "Beleidsdoel 1: voldoende kwalitatieve huisvesting op de juiste locaties". Ter zitting heeft de raad aangegeven bereid te zijn om de verwijzing naar de Beleidsnota in de planregels aan te passen.
7.4. Indien een raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan regels stelt, dan moeten die regels wel voldoende concreet en objectief begrensd zijn. De raad heeft in de desbetreffende planregels verwezen naar de Beleidsnota, zonder aan te geven welke onderdelen daarvan hij als beleidsregels aanmerkt. De Afdeling is van oordeel dat artikel 4.4, aanhef en onder e, van de planregels, in samenhang bezien met artikel 3 van Pro de planregels, daarom niet voldoende concreet en objectief begrensd is. De omstandigheid dat in artikel 4.4, aanhef en onder e, is bepaald dat een initiatief moet passen binnen de algemene beleidsuitgangspunten opgenomen in de Beleidsnota, maakt die planregel niet voldoende concreet. De in de Beleidsnota opgenomen kop ‘Algemene beleidsuitgangspunten’ is slechts één van de vele koppen binnen de kop ‘Beleidsdoel 1’, terwijl de regels opgenomen in de kop ‘Beleidsdoel 1’ volgens de door de raad ter zitting gegeven toelichting juist hebben te gelden als beleidsregels.
Het voorgaande betekent dat de raad het plan, voor zover het betreft de planregels waarin wordt verwezen naar de Beleidsnota, niet zorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid heeft voorbereid. Hierdoor wordt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijkheid geboden over wanneer in afwijking van het plan kamerverhuur mogelijk is, en aan welke regels een initiatief moet worden getoetst. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, voldoende grond om te oordelen dat het plan in deze vorm niet kon worden vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8. Gelet op wat onder 6.2 en 7.4 is overwogen, is het plan vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
Opdracht aan de raad
9. Vanwege het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om de raad met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen een termijn van 26 weken de hiervoor in de overwegingen 6.2 en 7.4 geconstateerde gebreken te herstellen. De raad moet, met inachtneming van wat in 6.2 is vermeld, het besluit van 15 april 2021 alsnog deugdelijk motiveren. Verder moet de raad, met in achtneming van wat in 7.4 is overwogen, inzichtelijk maken welke van de in de Beleidsnota genoemde regels als beleidsregel hebben te gelden. Verder kan de raad het geconstateerde gebrek herstellen door de specifieke beleidsregels uit de Beleidsnota op te nemen in de planregels, dan wel een expliciete verwijzing naar de in de Beleidsnota opgenomen beleidsregels te maken.
De raad hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb toe te passen. De raad moet de Afdeling en [appellant] en anderen de uitkomst meedelen en een eventueel gewijzigd of een nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
Proceskosten en griffierecht
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Tholen op:
- om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen de geconstateerde gebreken in het besluit van 15 april 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" te herstellen, en;
- de Afdeling en [appellant] en anderen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022
374-996