Uitspraak
202105905/1/R1.
Datum uitspraak: 10 augustus 2022
Datum uitspraak: 10 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te 't Goy, gemeente Houten,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank MiddenNederland van 21 juli 2021 in zaak nrs. 21/153 en 21/2078 in het geding tussen:
[appellant]
en
het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2020 heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de onderbemaling in de tertiaire watergang achter zijn woning te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. W.S. Zorg en C. van Sommeren, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante (wettelijke) bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
Inleiding
2. [ appellant] woont aan de [locatie A] in ’t Goy. Achter zijn woning loopt een tertiaire watergang. Dat is een sloot die om een binnenpolder loopt. [appellant] heeft een agrarisch perceel in deze binnenpolder (hierna: het perceel). Het perceel maakt deel uit van het Rijksmonument "Terrein waarin overblijfselen van het kasteel ’t Goy".
Het perceel ligt in peilgebied KRA031. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken heeft een toezichthouder van het Hoogheemraadschap op 9 september 2020 geconstateerd dat [appellant] in deze watergang een onderbemaling in werking heeft gesteld en in stand houdt. [appellant] houdt het waterpeil in de binnenpolder lager dan het peil zoals dat op 27 februari 2008 door het algemeen bestuur is vastgesteld in het Peilbesluit "Tussen Kromme Rijn en Amsterdam-Rijnkanaal" (hierna: het Peilbesluit), en heeft daarvoor geen vergunning. Het algemeen bestuur stelt dat [appellant] daarmee artikel 2.3 van de Keur Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden 2018 (hierna: de Keur) in samenhang met hoofdstuk 20.2 van de Uitvoeringsregels bij de Keur Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2018 (hierna: de Uitvoeringsregels) heeft overtreden.
Bij brief van 9 november 2020 heeft het algemeen bestuur aan [appellant] het voornemen bekendgemaakt hem een last onder dwangsom op te leggen. [appellant] heeft daartegen een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 1 december 2020 heeft het algemeen bestuur besloten [appellant] te gelasten de onderbemaling in de tertiaire watergang achter zijn woning uiterlijk op 7 december 2020 te staken en gestaakt te houden en de vrije doorstroming van water ten alle tijden mogelijk te maken, zodat het waterpeil gelijk staat aan het door het waterschap vastgesteld waterpeil. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 750,00 per constatering dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 7.500,00.
Het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar heeft het algemeen bestuur bij besluit van 30 maart 2021 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft [appellant] beroep ingesteld, omdat hij vindt dat er geen sprake is van een overtreding en er bijzondere redenen zijn op grond waarvan het algemeen bestuur van handhaving zou moeten afzien.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en overwogen dat de vergunningplicht uit artikel 3.3 van de Keur niet in strijd is met de Waterwet. Ook heeft de rechtbank overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het algemeen bestuur had moeten afzien van handhaving. Er is namelijk geen concreet zicht op legalisatie en handhavend optreden is niet onevenredig.
Gronden van het hoger beroep
Reactie op zienswijze
3. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur niet inhoudelijk heeft gereageerd op zijn zienswijze van 23 november 2020.
3.1. De Afdeling stelt vast dat als bijlage bij het besluit van 1 december 2020 de reactie van het algemeen bestuur is gevoegd op de door [appellant] ingediende zienswijze tegen het voornemen om de last onder dwangsom op te leggen. Hierin is het algemeen bestuur inhoudelijk ingegaan op de door hem ingediende zienswijze. Gelet hierop mist het betoog feitelijke grondslag.
Is sprake van een overtreding?
4. [ appellant] betoogt allereerst dat geen sprake is van onderbemaling, omdat het Peilbesluit onrechtmatig is en dus niet van het in dat Peilbesluit opgenomen waterpeil mag worden uitgegaan. Bij de vaststelling van het Peilbesluit in 2008 zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet nageleefd en is er geen sprake geweest van een juiste belangenafweging. Zo heeft het algemeen bestuur toentertijd geen rekening gehouden met het archeologisch rapport van S.W. Jager van 12 mei 2004. Uit dat rapport blijkt dat een lager waterpeil de archeologische resten niet bedreigt, aldus [appellant]. Ook is het Peilbesluit in strijd met de Waterwet, omdat de vaststelling van het Peilbesluit moet zijn gericht op de in artikel 2.1 van de Waterwet genoemde doelstellingen.
4.1. De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat het Peilbesluit in rechte onaantastbaar is geworden. De Afdeling moet dus uitgaan van het Peilbesluit en het daarin opgenomen waterpeil. Dat betekent dat in dit geval sprake is van onderbemaling, omdat het waterpeil in de watergang nabij het perceel lager wordt gehouden dan het peil zoals dat is vastgesteld in het Peilbesluit.
Het betoog faalt.
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vergunningplicht uit artikel 3.3 van de Keur voor het afwijken van het in het Peilbesluit vastgestelde peil niet in strijd is met de Waterwet. Artikel 6.13 van de Waterwet biedt volgens hem niet de mogelijkheid voor het verlenen van een dergelijke vergunning. Als er geen vergunningsplicht geldt, kan er ook geen sprake zijn van het zonder vergunning in werking stellen en houden van een onderbemaling. Er is in dat geval dan ook geen sprake van een overtreding, aldus [appellant].
5.1. De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond van [appellant] als een verzoek om artikel 3.3 van de Keur onverbindend te verklaren wegens strijd met hogere regelgeving, in dit geval de Waterwet. Dit artikel is een algemeen verbindend voorschrift waartegen gelet op artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht geen beroep open staat. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, echter toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
5.2. In de memorie van toelichting bij artikel 6.13 van de Waterwet (Kamerstukken II, 2006-2007, 30818, nr. 3, blz. 122) staat: "Het mede aan hoofdstuk 6 ten grondslag liggende uitgangspunt van «decentraal wat kan» (zie ook paragraaf 15.3 van het algemeen deel) brengt met zich dat er naast de vergunningplichtige handelingen, bedoeld in de artikelen 6.2 en 6.3, tevens handelingen in een watersysteem zullen zijn waarvoor op grond van een verordening van het waterschap vergunning is vereist. Het onderhavige artikel strekt ertoe ook deze, op de reglementaire verordenende bevoegdheid van de waterschappen gebaseerde, vergunningen te integreren in het vergunningstelsel van hoofdstuk 6, opdat voor alle handelingen in een watersysteem steeds slechts één vergunning zal zijn vereist: de watervergunning. […]."
5.3. De Afdeling is van oordeel dat, zoals ook uit de memorie van toelichting bij artikel 6.13 van de Waterwet volgt, het op grond van artikel 6.13 van de Waterwet is toegestaan om, los van de handelingen waarvoor in de artikelen 6.2 tot en met 6.5 is bepaald dat die zonder vergunning verboden zijn, in een verordening van een waterschap, zoals de Keur, te bepalen dat voor andere handelingen ook een vergunning is vereist. Dat betekent in dit geval dat het het algemeen bestuur vrijstaat om in de Keur in samenhang bezien met de Uitwerkingsregels te bepalen dat van een in een peilbesluit opgenomen waterpeil mag worden afgeweken, mits daarvoor een vergunning is verleend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat om artikel 3.3 van de Keur onverbindend te verklaren.
Gelet op het voorgaande is voor het afwijken van het in het Peilbesluit opgenomen waterpeil een vergunning vereist op grond van artikel 3.3 van de Keur in samenhang bezien met artikel 20 van Pro de Uitvoeringsregels. Vaststaat dat [appellant] een dergelijke vergunning niet heeft, maar wel een onderbemaling in werking had waardoor in de watergang naast zijn perceel van het waterpeil uit het Peilbesluit werd afgeweken. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat sprake is van een overtreding en dat het algemeen bestuur bevoegd was om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
Evenredigheidsbeginsel
6. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is en het algemeen bestuur van het opleggen van de last onder dwangsom had moeten afzien. Hij wijst er allereerst op dat het in overeenstemming moeten brengen van het waterpeil in de watergang met het in het Peilbesluit opgenomen waterpeil tot gevolg heeft dat purperreiger en de ijsvogel die ter plaatse foerageren, zullen verdwijnen en de hoogstam fruitteeltbomen die er al decennia staan, zullen sterven. Ook andere grote bomen zullen moeten worden gekapt. Dat betekent dat hij de grond niet zal kunnen gebruiken zoals die bestemd is, namelijk voor landbouw. [appellant] stelt dat hij geen financiële ruimte heeft om zijn perceel op te hogen om zo bovenstaande gevolgen te voorkomen, zodat hij door de opgelegde last onder dwangsom onevenredig in zijn belangen wordt geraakt en het algemeen bestuur van handhavend optreden had moeten afzien. Daarnaast wil het algemeen bestuur niet meewerken aan een aanpassing van het Peilbesluit, ondanks [appellant]s verzoek daartoe.
Verder voert hij aan dat het Hoogheemraadschap al sinds 1977 van de onderbemaling op de hoogte is en het dus onevenredig is om nu nog handhavend op te treden.
Ten slotte voert [appellant] aan dat sinds hij eigenaar is geworden van het perceel in 2018 het verlagen van het waterpeil in de watergang, anders dan het algemeen bestuur stelt, helemaal niet heeft geleid tot stankoverlast. Daarbij wijst hij er ook op dat de watergang gebaggerd is en dieper is dan de in de Legger Oppervlaktewater 2020 opgenomen diepte. Verder wordt volgens hem de stankoverlast zeer waarschijnlijk veroorzaakt door twee droge sloten die in de nabijheid liggen. Ook wijst hij erop dat er sprake is van zetting bij alle huizen rondom de binnenpolder en dat het causale verband tussen het verlaagde waterpeil in de watergang en de zetting dus niet is aangetoond. Bovendien is het volgens hem onmogelijk dat het waterpeil in de watergang invloed heeft op de grondwaterstand. Verder voert [appellant] aan dat is uitgesloten dat verlaging van het waterpeil in de watergang archeologische resten aantast. Daarbij wijst hij erop dat er in de watergang ongeveer 50 jaar een waterpeil van 1 à 1,1 m boven NAP aanwezig was en dus ook ten tijde van de aanwijzing als rijksmonument. Volgens hem zijn er boven dit niveau dan ook geen archeologische resten meer aanwezig.
6.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
6.2. Zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, is het Peilbesluit in rechte onaantastbaar geworden. In wat [appellant] heeft aangevoerd over de gevolgen van het in overeenstemming moeten brengen van het waterpeil in de watergang met het in het Peilbesluit opgenomen waterpeil wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur om die reden van handhavend optreden had moeten afzien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat het in overeenstemming zijn van het waterpeil in de watergang met het in het Peilbesluit opgenomen waterpeil zodanig grote gevolgen heeft voor de aanwezige flora en fauna en het gebruik van zijn perceel dat het algemeen bestuur om die reden niet handhavend had mogen optreden.
Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat het Hoogheemraadschap al sinds 1977 van de onderbemaling op de hoogte is, overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat pas in 2008 voor het eerst een Peilbesluit is vastgesteld en dat voor die tijd voor de watergang geen vastgesteld waterpeil gold. Het algemeen bestuur heeft verder toegelicht dat er sinds 2010 overleg heeft plaatsgevonden tussen het Hoogheemraadschap en de vorige eigenaar en later met [appellant] om tot een oplossing te komen waarbij er altijd op is gewezen dat het verlagen van het waterpeil niet is toegestaan. Door [appellant] is dit niet betwist. Op de zitting heeft het algemeen bestuur verder te kennen gegeven dat de vorige eigenaar en [appellant] ook meerdere malen op de mogelijkheid van het aanvragen van een vergunning voor het afwijken van het in het Peilbesluit opgenomen waterpeil zijn gewezen. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] aan de omstandigheid dat het Hoogheemraadschap al sinds 1977 op de hoogte zou zijn van de onderbemaling in de watergang dan ook niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat het algemeen bestuur niet meer tot handhaving over zou gaan.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat verlaging van het waterpeil niet leidt tot stankoverlast en extra zettingen en geen nadelige gevolgen zou hebben voor de aanwezige archeologische waarden, overweegt de Afdeling dat deze aspecten in beginsel aan de orde kunnen komen bij de beoordeling door het college van dijkgraaf en hoogheemraden van een aanvraag om een vergunning voor het afwijken van het vastgestelde waterpeil. Het staat [appellant] vrij om een dergelijke aanvraag in te dienen. Dat [appellant] vreest dat hij met het verkrijgen van een dergelijke vergunning aansprakelijk zou worden voor eventuele door een vergunde onderbemaling veroorzaakte schade bij derden, wat daar overigens ook van zij, doet daaraan niet af.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden, ook al zouden de genoemde aspecten met betrekking tot de stankoverlast, zettingen en aanwezige archeologische waarden op zichzelf juist zijn, geen aanleiding geven voor het oordeel dat het algemeen bestuur van handhavend optreden had moeten afzien omdat handhavend optreden jegens [appellant] onevenredig is. Mede gelet op de beginselplicht tot handhaving heeft het algemeen bestuur het algemeen belang bij handhaving van het in het Peilbesluit opgenomen waterpeil zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] bij de onderbemaling.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8. Het algemeen bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
634-1008
Bijlage
Keur Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2018
Artikel 2.3 Specifieke doelcriteria bij oppervlaktewater
Voor activiteiten die van invloed zijn of kunnen zijn op oppervlaktewater gelden voorts de volgende doelcriteria:
• activiteiten mogen geen nadelige effecten hebben voor de dimensionering van het watersysteem, zoals vastgelegd in de legger, waardoor het watersysteem niet meer beantwoordt aan het doel waarvoor het is aangelegd, dan wel niet meer voldoet aan de daarvoor geldende normstelling;
• activiteiten mogen geen nadelige effecten hebben voor de goede werking van het watersysteem, zoals het negatief beïnvloeden van de doorvoercapaciteit of het doorkruisen van het in peilbesluiten vastgestelde peilbeheer, onder normale omstandigheden en onder piekbelasting;
• activiteiten mogen geen nadelige effecten hebben voor het kunnen uitvoeren van onderhoud en de bereikbaarheid van het watersysteem;
• activiteiten mogen geen nadelige effecten hebben voor het watersysteem in die zin dat toekomstige capaciteitsvergroting wordt belemmerd.
Artikel 2.6 Toepassingscriteria
Het college is bevoegd om ter uitvoering van de Keur, voor de doelcriteria genoemd in de artikelen 2.2, 2.3, 2.4 en 2.5, nadere toepassingscriteria vast te stellen. Hierbij kan het college rekening houden met plaatselijke omstandigheden. Het college geeft aan deze bevoegdheid invulling in de uitvoeringsregels waaronder algemene regels en in de beleidsregels behorende bij deze Keur.
Artikel 3.3 Vergunningplicht
Voor handelingen waarvoor volgens door het college vastgestelde uitvoeringsregels en beleidsregels bij deze Keur een vergunningplicht geldt, is het alleen toegestaan deze handelingen te verrichten of te laten verrichten indien het college daarvoor vooraf een vergunning heeft verleend. Bij het uitvoeren van de handeling moet initiatiefnemer tevens de zorgplicht uit artikel 3.1 in acht nemen.
Uitvoeringsregels bij de Keur Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2018
Uitvoeringsregel 20 Op- of onderbemalingen en peilafwijkingen in oppervlaktewater
20.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het realiseren van een afwijkend peil uitgewerkt, ten opzichte van de in het peilbesluit vastgestelde waterpeilen. Het kan bijvoorbeeld gaan om een op- of onderbemaling, een hoogwatervoorziening of om een ander soort peilafwijking. Het realiseren van een afwijkend peil is niet zonder meer toegestaan, omdat dit elders tot wateroverlast of waterschaarste kan leiden. Om die reden zijn hiervoor regels opgesteld.
Het tijdelijk afdammen van een watergang en daarin tijdelijk het peil verlagen ten behoeve van de uitvoering van werken (bijvoorbeeld de aanleg van een dam met duiker) valt niet onder dit hoofdstuk. Dat valt onder hoofdstuk 13.
Als u van plan bent om een afwijkend peil te realiseren, doorloop dan het desbetreffende stroomschema opgenomen in dit hoofdstuk. U ziet dan of de handeling is toegestaan en welke regels van toepassing zijn.
[…].
20.2 Stroomschema op- of onderbemalingen en peilafwijkingen in oppervlaktewater
Toelichting bij vraag 1
Het betreft hier een peil dat is opgenomen in het vigerende peilbesluit waarbij het beheer en onderhoud van de kunstwerken, waarmee het te hanteren peil in stand wordt gehouden, bij de initiatiefnemer ligt. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om een onderbemaling, een opmaling of om een hoogwatervoorziening.
Als het peil in een peilbesluit is verwerkt, dan geldt voor deze peilafwijkingen een algemene regel zonder meldplicht. In de algemene regel zijn voorschriften opgenomen ten aanzien van het beheer en onderhoud van de peilafwijking.
Let wel, in de peilbesluiten zijn nog niet alle peilafwijkingen opgenomen, zodat de algemene regel veelal nog niet kan worden toegepast. Hiervoor geldt dan een vergunningplicht.
20.5 Vergunningplicht
Als u in het stroomschema uitkomt bij het gekleurde vakje waarin is aangegeven dat naast de zorgplicht een vergunningplicht geldt, dan mag de voorgenomen handeling niet zondermeer worden uitgevoerd. Er moet dan eerst een vergunning zijn verleend, zoals bedoeld in artikel 3.3 van de Keur.
[…].
Peilbesluit "Tussen Kromme Rijn en Amsterdam-Rijnkanaal"
Artikel 3 Peilen Pro en regulier peilbeheer
In de volgende peilgebieden wordt een zomer- en winterpeil gehanteerd. De na te streven waterstanden zijn:
Waterwet
Artikel 6.13
Deze paragraaf is mede van toepassing op de krachtens verordening van een waterschap vereiste vergunningen, voor zover deze betrekking hebben op handelingen in een watersysteem of beschermingszone. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een krachtens zodanige verordening vereiste ontheffing.