Uitspraak
202201174/1/R4.
Datum uitspraak: 21 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Tata Steel IJmuiden B.V. (hierna: Tata Steel), gevestigd te Velsen-Noord, gemeente Velsen,
2. Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee (hierna: Stichting Dorpsraad), gevestigd te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordHolland van 13 januari 2022 in zaak nr. 20/5202 in het geding tussen:
Stichting Dorpsraad
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2020 heeft het college aan Tata Steel een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe wandeloven en voor het veranderen van de inrichting aan de Wenckebachstraat 1 te Velsen-Noord door ingebruikname van de wandeloven en door het verhogen van de capaciteit van de warmbandwalserij van ongeveer 5 miljoen ton naar 5,5 miljoen ton warmgewalst staal.
Bij uitspraak van 13 januari 2022 heeft de rechtbank het door Stichting Dorpsraad daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 augustus 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Tata Steel en Stichting Dorpsraad hoger beroep ingesteld.
Stichting Dorpsraad en Tata Steel hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2022, waar Tata, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. van Aardenne, advocaat te Den Haag, en mr. J.H. Christ, advocaat te IJmuiden, vergezeld van [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.T. de Grunt, vergezeld van ing. P.E. van Houten, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Tata Steel is een geïntegreerd staalbedrijf. De inrichting op het Industrieterrein IJmond bestaat onder meer uit kooksfabrieken, een staalfabriek en een warmbandwalserij. Deze zaak gaat over veranderingen in de warmbandwalserij. In de warmbandwalserij worden de dikke plakken staal die in de staalfabriek zijn geproduceerd verwarmd en vervolgens uitgewalst tot dunne plakken. Er zijn vier ovens in gebruik om de plakken staal te verwarmen: twee doorschuifovens (ovens 21 en 22) en twee wandelovens (ovens 23 en 24). Bij een doorschuifoven wordt het staal door de oven geduwd. Een wandeloven pakt de plakken staal op, verwarmt ze en legt ze weer neer.
Op 14 maart 2019 heeft Tata Steel een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen en in gebruik nemen van een nieuwe wandeloven (wandeloven 25). Wandeloven 25 vervangt doorschuifoven 21, die uit bedrijf wordt genomen. Tata Steel heeft toegelicht dat de aanvraag is ingediend omdat wandelovens minder energie verbruiken dan doorschuifovens en om de productkwaliteit van de warmgewalste rollen te waarborgen. Verder heeft Tata Steel een verhoging van de capaciteit van de warmbandwalserij aangevraagd, van ongeveer 5 miljoen ton warmgewalst staal naar 5,5 miljoen ton warmgewalst staal. De capaciteitsuitbreiding wordt met name gerealiseerd door een grote installatiebeschikbaarheid, zoals verhoging van het aantal netto beschikbare productie-uren door bijvoorbeeld zwaardere rollen te produceren, aldus de aanvraag.
Het college heeft de gevraagde vergunning bij het besluit van 18 augustus 2020 verleend. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder e, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Aan de omgevingsvergunning zijn diverse voorschriften verbonden. Tevens zijn bij deze vergunning twee voorschriften over emissies naar de lucht van de eerder aan Tata Steel verleende revisievergunning van 16 januari 2007 (hierna: de revisievergunning) gewijzigd.
Stichting Dorpsraad komt volgens haar statuten op voor de bevordering van de leefbaarheid van Wijk aan Zee. Zij heeft beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning omdat zij vreest dat de omgevingsvergunning onder meer leidt tot overlast en gezondheidsschade voor omwonenden.
De aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de aanvraag en de omgevingsvergunning geen betrekking hebben op productieverhoging in andere delen van de inrichting dan de warmbandwalserij en dat de aanvraag dus niet te beperkt is beoordeeld. Verder heeft het college volgens de rechtbank terecht geconcludeerd dat met de vergunde veranderingen nog steeds wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden uit de revisievergunning. Het college hoefde daarom geen geluidreducerende maatregelen voor te schrijven. Daarnaast leidt verlening van de omgevingsvergunning weliswaar tot een toename van de emissie van fijnstof, maar worden de wettelijke grenswaarden voor fijnstof niet overschreden. Er zijn geen algemeen aanvaardbare wetenschappelijke inzichten die maken dat dit toetsingskader niet mag worden toegepast, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft de omgevingsvergunning om twee redenen vernietigd. Ten eerste omdat niet is onderzocht of na de ingebruikname van wandeloven 25 aan de luchtkwaliteitseisen voor zwaveldioxide wordt voldaan. Dat de emissie van zwaveldioxide gelijk blijft en dat er in de IJmond een lage jaargemiddelde achtergrondconcentratie van zwaveldioxide is, betekent volgens de rechtbank niet dat het college geen onderzoek hiernaar moest doen. Met wandeloven 25 wordt namelijk een nieuw emissiepunt opgericht en daardoor veranderen de verspreiding en de immissie van zwaveldioxide. Daarbij komt dat de wettelijke grenswaarde voor zwaveldioxide geen betrekking heeft op de jaargemiddelde concentratie, aldus de rechtbank. De rechtbank wijst er verder op dat voor de immissie van stikstofoxide wel berekeningen zijn gemaakt.
Ten tweede is volgens de rechtbank ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de emissie van de zeer zorgwekkende stoffen lood en nikkel. Deze lacune kan niet worden ondervangen door de jaarlijkse metingen door GGD Amsterdam, omdat die metingen niet gaan over de beoogde verandering, aldus de rechtbank.
Waarover gaat deze uitspraak?
3. Voordat de Afdeling overgaat tot bespreking van de hogerberoepsgronden van Stichting Dorpsraad, merkt zij het volgende op.
Stichting Dorpsraad heeft duidelijk gemaakt dat er onder de omwonenden veel onrust en wantrouwen bestaat over de activiteiten van Tata Steel. Stichting Dorpsraad vindt dat er nooit zorgvuldig onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de activiteiten van Tata Steel voor de leefomgeving en gezondheid van omwonenden. Verder is de informatievoorziening vanuit Tata Steel volgens haar zeer gebrekkig. Zij verwijst in dat verband naar onderzoek van het RIVM over discrepanties tussen gegevens van Tata Steel over de emissie van bepaalde stoffen, en de gemeten hoeveelheden van die stoffen. Stichting Dorpsraad wil dat alle activiteiten van Tata Steel in hun totaliteit worden beoordeeld en dat er absolute zekerheid is over de gevolgen van die activiteiten. Zij vindt dat de huidige omgevingsvergunning aanleiding had moeten zijn om zo’n volledige beoordeling te verrichten. Verder vreest Stichting Dorpsraad dat deze omgevingsvergunning, in combinatie met andere (toekomstige) veranderingen in de inrichting, sluipenderwijs leidt tot een aanzienlijke uitbreiding van de productiecapaciteit. Daarnaast maakt zij zich zorgen of adequaat handhavend wordt opgetreden als Tata Steel de voor haar geldende vergunningen overtreedt.
De Afdeling heeft begrip voor de zorgen en frustraties van Stichting Dorpsraad. De Afdeling kan in deze procedure echter uitsluitend een oordeel geven over de (uitspraak van de rechtbank over) de omgevingsvergunning van 18 augustus 2020. Dat betekent dat alleen de (milieugevolgen van) de ingebruikname van wandeloven 25 en de vergunde capaciteitsuitbreiding tot 5,5 miljoen ton warmgewalst staal aan de orde zijn. De Afdeling is daarbij gebonden aan het wettelijk beoordelingskader, zoals neergelegd in onder meer de Wabo. Of andere vergunningen terecht zijn verleend en of het college adequaat handhavend optreedt tegen overtredingen door Tata Steel, kan in deze procedure dus geen rol spelen.
Het hoger beroep van Stichting Dorpsraad
Beoordeling totale milieueffecten
4. Stichting Dorpsraad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aanvraag te beperkt heeft beoordeeld. Volgens haar had het college in de aanvraag voor de veranderingen in de warmbandwalserij aanleiding moeten zien om Tata Steel te verplichten om een milieueffectrapport op te stellen waarin de milieugevolgen voor alle activiteiten in de inrichting in samenhang worden beoordeeld. Ter zitting heeft Stichting Dorpsraad betoogd dat deze verplichting voortvloeit uit de algemene zorgplicht voor het milieu.
Zij voert in dat verband aan dat uitbreiding van de capaciteit van de warmbandwalserij leidt tot productieverhoging in andere bedrijfsonderdelen, zoals in de staalfabriek. Weliswaar wordt de in de revisievergunning toegestane productiecapaciteit niet overschreden, maar volgens Stichting Dorpsraad is nooit goed onderzoek gedaan naar de gevolgen van verlening van de revisievergunning en andere vergunningen voor de inrichting. Verder voert Stichting Dorpsraad aan dat doorschuifoven 21 weliswaar uit bedrijf wordt genomen, maar niet wordt afgebroken. Dat betekent dat Tata Steel feitelijk 6 miljoen ton staal per jaar kan walsen. Stichting Dorpsraad wijst tot slot op het RIVM-rapport "Onderzoek naar de herkomst van neergedaald stof en stoffen in de lucht in de IJmond regio" (hierna: het RIVM-rapport) dat in januari 2022 is gepubliceerd, waaruit volgt dat de emissie van bepaalde stoffen veel hoger is dan gerapporteerd in de milieujaarverslagen van Tata Steel. Gelet hierop had het college de omgevingsvergunning niet mogen verlenen zonder dat een milieueffectrapport is gemaakt over alle activiteiten in de inrichting. De rechtbank had de omgevingsvergunning ook om deze reden moeten vernietigen, aldus Stichting Dorpsraad.
4.1. Zoals onder 3 is uiteengezet, gaat deze zaak over het plaatsen van wandeloven 25 en de verhoging van de capaciteit van de warmbandwalserij. De Afdeling is van oordeel dat het college zich bij de beoordeling van de aanvraag terecht heeft beperkt tot deze activiteiten. Dat doorschuifoven 21 niet wordt afgebroken, betekent niet dat Tata Steel gelijktijdig vijf ovens mag gebruiken en daarmee jaarlijks 6 miljoen ton staal mag walsen. In voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning is immers bepaald dat er slechts één doorschuifoven in gebruik mag zijn en op grond van die vergunning mag per jaar maximaal 5,5 miljoen ton staal worden gewalst.
De maximaal toegestane productiecapaciteit voor de gehele inrichting van Tata Steel volgt uit de revisievergunning, die in deze procedure niet aan de orde is. Stichting Dorpsraad erkent dat de revisievergunning ruimte biedt voor de capaciteitsverhoging van in de warmbandwalserij. Tata Steel heeft in dit verband uiteengezet dat die capaciteitsverhoging niet leidt tot meer productie in andere onderdelen van de inrichting. In de huidige situatie kan de warmbandwalserij de productie van de staalfabriek niet bijhouden, waardoor een deel van het staal wordt opgeslagen om later te walsen of ongewalst wordt verkocht. De omgevingsvergunning leidt er niet toe dat in de staalfabriek meer wordt geproduceerd, maar dat de capaciteit van de warmbandwalserij beter aansluit op de productie in de staalfabriek.
De Afdeling overweegt verder dat de aangevraagde veranderingen in de warmbandwalserij geen activiteiten zijn waarvoor op grond van artikel 7.2 van de Wet milieubeheer, in samenhang gelezen met artikel 2, eerste lid, en onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, de verplichting bestaat om een milieueffectrapport te maken. Het RIVM en de gestelde onvolkomenheden bij de voorbereiding van de revisievergunning, kunnen niet alsnog zo’n verplichting in het leven roepen, omdat de emissie niet van belang is voor het antwoord op de vraag of een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Voor zover Stichting Dorpsraad aanvoert dat de omgevingsvergunning in strijd is met de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer neergelegde zorgplicht overweegt de Afdeling dat deze bepaling zich niet uitstrekt tot het nemen van een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting. In onder meer de Wabo, de Wet milieubeheer en het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen) (hierna: Besluit NIBM) zijn specifieke regels opgenomen waaraan de omgevingsvergunning moet voldoen. Of het college gelet op deze regels de omgevingsvergunning kon verlenen, wordt verderop in deze uitspraak aan de hand van de hogerberoepsgronden beoordeeld.
De conclusie is dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat een milieueffectrapportage had moeten worden opgesteld, of dat anderszins onderzoek had moeten worden gedaan naar de effecten van andere onderdelen van de inrichting dan de warmbandwalserij
Het betoog slaagt niet.
Geluidberekeningen
5. Stichting Dorpsraad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met de vergunde veranderingen niet kan worden voldaan aan de voor Tata Steel geldende geluidgrenswaarden.
Zij voert daartoe aan dat de geluidgrenswaarden al bijna worden overschreden en dat geen rekening is gehouden met de toename van de geluidbelasting als gevolg van een in 2019 verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van een koeltoren in de warmbandwalserij. Zij wijzen daarbij in het bijzonder op de in de revisievergunning gestelde grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nachtperiode voor controlepunt IP2 - het belangrijkste controlepunt voor de inwoners van Wijk aan Zee - van 47 dB(A). Stichting Dorpsraad stelt verder dat het rekenmodel voor de geluidmetingen en -berekeningen wordt herzien. Volgens haar is daarom onduidelijk of de geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd.
5.1. In voorschrift 0.6.1 en 0.6.2 van de revisievergunning zijn de voor Tata Steel geldende geluidgrenswaarden opgenomen, per controlepunt en per dagdeel. Voor controlepunt IP2 geldt in de nachtperiode een grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 47 dB(A).
5.2. De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat met de vergunde veranderingen nog steeds wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden in de revisievergunning. Zoals is uiteengezet in de omgevingsvergunning, neemt de geluidbelasting op controlepunt IP2 door het plaatsen van wandeloven 25 met 0,01 dB toe tot 46,85 dB(A) in de nachtperiode. Daarmee wordt voldaan aan de in voorschrift 0.6.1 van de revisievergunning gestelde geluidgrenswaarde van 47 dB(A). Verder heeft het college ter zitting onbestreden meegedeeld dat daarbij rekening is gehouden met de toename van de geluidbelasting door de eerder vergunde koeltoren.
De Afdeling stelt vast dat de geluidniveaus die zijn genoemd in de vergunning voor de koeltoren in geringe mate verschillen van de geluidsniveaus die zijn genoemd in de omgevingsvergunning. Tata Steel heeft in dit verband ter zitting toegelicht dat het geluidmodel continu in beweging is omdat er veel geluidbronnen op het terrein van de inrichting zijn en er regelmatig (kleine) veranderingen worden doorgevoerd. Dit wordt bijgehouden in een zogenoemde bronnenboekhouding. Met de bronnenboekhouding en bij vergunningen voor veranderingen van de inrichting wordt telkens beoordeeld of de geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd, aldus Tata Steel. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee een afdoende verklaring gegeven voor de verschillen tussen de geluidniveaus in de vergunning voor de koeltoren en de huidige omgevingsvergunning. Verder doen die verschillen niet af aan de conclusie dat aan de geluidgrenswaarden wordt voldaan, ook als van de hogere niveaus in de vergunning voor de koeltoren wordt uitgegaan.
Dat de marge tussen de berekende geluidsniveaus en de geluidgrenswaarden relatief klein is, en dat het geluidmodel mogelijk in de toekomst wordt herzien, doet niet af aan het terechte oordeel van de rechtbank dat met de vergunde veranderingen nog steeds wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden in de revisievergunning.
Het betoog slaagt niet.
Geluiddemper
6. Stichting Dorpsraad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte geen voorschrift aan de omgevingsvergunning heeft verbonden waarin is bepaald dat een geluiddemper moet worden geplaatst in de schoorsteen van wandeloven 25. Zij vreest dat er niet effectief handhavend kan worden opgetreden tegen overschrijdingen van de geluidgrenswaarden. Volgens geluiddeskundigen - waaronder medewerkers van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied - is er namelijk zoveel lawaai op het terrein van Tata Steel dat het lastig is om achteraf de bron van het extra geluid te bepalen.
6.1. Zoals hiervoor is overwogen leidt verlening van de omgevingsvergunning niet tot overschrijding van de geluidgrenswaarden uit de revisievergunning. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college niet gehouden is om geluidreducerende maatregelen voor te schrijven, zoals de geluiddemper. Verder kan in deze procedure niet worden vooruitgelopen op de (handhavings)maatregelen die het college kan nemen als blijkt dat de geluidgrenswaarden worden overschreden.
Het betoog slaagt niet.
6.2. Overigens heeft het college ter zitting meegedeeld dat, als wordt vastgesteld dat Tata Steel de geluidgrenswaarden overschrijdt, in beginsel handhavend wordt opgetreden en daarvoor niet met zekerheid hoeft te worden vastgesteld welke bron in haar inrichting tot de overschrijding heeft geleid. Verder is bij de geluidberekeningen aangenomen dat de schoorsteen van wandeloven 25 een maximaal bronvermogen van 25 dB(A) heeft. Als het bronvermogen in praktijk hoger blijkt te zijn, is dat dus hoogstwaarschijnlijk de oorzaak van een eventuele overschrijding van de geluidgrenswaarde, aldus het college. Tot slot heeft Tata Steel meegedeeld dat zij bereid is om de geluiddemper te plaatsen, maar dat eerst onderzoek moet worden gedaan naar de gevolgen daarvan voor (onder meer) de emissie van de schoorsteen, en dat eerst een vergunning moet worden aangevraagd voor het plaatsen van de geluiddemper.
Fijnstof
7. Stichting Dorpsraad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren omdat de capaciteitsuitbreiding leidt tot een toename van de emissie van fijnstof (PM10) met 1.000 kg/jaar. Weliswaar wordt voldaan aan het toetsingskader voor deze stof, maar volgens Stichting Dorpsraad zijn er algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten die aanleiding geven om dit toetsingskader niet toe te passen. Zij wijst in dat verband op het RIVM-rapport. Verder wijst zij erop dat het college de aanvraag heeft beoordeeld aan de hand van het document "Reference Document on Best Available Techniques in the Ferrous Metals Processing Industry" (hierna: BREF FMP) uit 2001, terwijl in 2019 een concept-herziening van dit document is gepubliceerd.
7.1. Het toetsingskader voor de emissie van PM10 naar de buitenlucht wordt voor zover hier van belang gevormd door artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 2° van de Wabo, in samenhang gelezen met titel 5.2 van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit NIBM. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Voor zover hier van belang moet aannemelijk worden gemaakt dat de toename van de concentraties in de buitenlucht van PM10 en stikstofdioxide niet meer bedraagt dan 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van die stoffen.
Uit de verspreidingsberekeningen in het bij de aanvraag ingediende rapport "Tata Steel - luchtkwaliteit warmbandwalserij" van Tauw B.V. van 17 december 2019 (hierna: het luchtkwaliteitsrapport) volgt dat de concentratie PM10 in de buitenlucht op een aantal rekenpunten gelijk blijft en op de overige rekenpunten met maximaal 0,01 microgram/m3 toeneemt. Dit is minder dan 3% van de grenswaarde voor PM10 van 40 microgram/m3 als jaargemiddelde concentratie. De concentratie stikstofdioxide blijft volgens het luchtkwaliteitsrapport op alle rekenpunten gelijk, of neemt af. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat de omgevingsvergunning niet in betekenende mate bijdraagt aan de luchtkwaliteit. Artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer stond dan ook niet in de weg aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.
De verwijzing van Stichting Dorpsraad naar het RIVM-rapport leidt niet tot een ander oordeel. Uit dit rapport volgt dat de gemeten en de berekende bijdrage door Tata Steel aan de hoeveelheid fijnstof in de leefomgeving redelijk tot goed met elkaar overeenkomen. Alleen al daarom kan dit rapport niet leiden tot de conclusie dat het college de gevraagde omgevingsvergunning vanwege de fijnstofemissie niet kon verlenen.
De Afdeling overweegt verder dat het college niet gehouden was om de aanvraag te beoordelen aan de concept-herziening van BREF FMP uit 2019. Anders dan de BREF FMP uit 2001, is de conceptherziening uit 2019 geen document met BBT-conclusies als bedoeld in artikel 1, in samenhang gelezen met artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. De conceptherziening uit 2019 is immers niet vastgesteld door de Europese Commissie. Overigens heeft het college ter zitting meegedeeld dat de conceptherziening uit 2019 is betrokken bij de omgevingsvergunning en dat, als de herziene versie van de BREF FMP eenmaal is vastgesteld, moet worden bezien of de vergunningvoorschriften nog toereikend zijn.
Het betoog slaagt niet.
Het hoger beroep van Tata Steel
Onderzoek immissie zwaveldioxide
8. Tata Steel betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het niet nodig is om onderzoek te doen naar de immissie van zwaveldioxide. Zij voert daartoe aan dat de grenswaarden voor deze stof niet kunnen worden overschreden als gevolg van de verlening van de omgevingsvergunning. Weliswaar verandert het emissiepunt, omdat wandeloven 25 een lagere schoorsteen heeft dan doorschuifoven 21, en kan dit leiden tot een andere immissie van zwaveldioxide. De hoeveelheid zwaveldioxide die wordt geëmitteerd blijft echter gelijk en de achtergrondconcentratie van deze stof in de omgeving (ongeveer 5 microgram/m3 als jaargemiddelde concentratie) is zodanig laag dat het onmogelijk is dat de grenswaarden worden overschreden, aldus Tata Steel.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld maakt het volgens Tata Steel niet uit dat de grenswaarden voor zwaveldioxide betrekking hebben op de uurgemiddelde concentraties en vierentwintig-uurgemiddelde concentraties, terwijl de gemeten achtergrondconcentratie van 5 microgram/m3 de jaargemiddelde concentratie betreft. Het is namelijk onmogelijk dat er vanuit de warmbandwalserij piekemissies van zwaveldioxide plaatsvinden, omdat niet de warmbandwalserij maar Kooks- en gasfabriek 1 (hierna: KGF-1) elders in de inrichting bepalend is voor de zwavelemissie.
8.1. Uit artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2° van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, en voorschrift 1.1 van bijlage 2 van deze wet, volgt kort samengevat dat het college aannemelijk moet maken dat verlening van de omgevingsvergunning niet leidt tot het overschrijden van de volgende grenswaarden voor zwaveldioxide:
a. 350 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vierentwintig maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
b. 125 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal drie maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
8.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte de omgevingsvergunning heeft vernietigd op de grond dat geen onderzoek is gedaan naar de immissie van zwaveldioxide. Daarvoor is het volgende van belang.
Zoals de rechtbank onbestreden heeft geoordeeld, neemt de hoeveelheid cokesovengas die in de warmbandwalserij wordt gebruikt niet toe, zodat ook de emissie van zwaveldioxide niet zal toenemen. De enige relevante veranderingen ten opzichte van de huidige emissie van zwaveldioxide, zijn dat de schoorsteen en de temperatuur van het rookgas van wandeloven 25 lager zijn dan in de huidige situatie. Het college onderkent dat dit leidt tot een andere verspreiding van zwaveldioxide, en daarmee een (lichte) toename van de concentratie zwaveldioxide in de directe omgeving. Het college heeft echter eveneens uiteengezet dat de achtergrondconcentratie van zwaveldioxide in de omgeving van Tata Steel al jaren ongeveer 5 microgram/m3 bedraagt, en dus zodanig laag is dat de grenswaarden hoe dan ook niet zullen worden overschreden. Voor zover Stichting Dorpsraad zich onder verwijzing naar het RIVM-rapport op het standpunt stelt dat de gegevens over de achtergrondconcentratie niet kloppen, volgt de Afdeling haar daarin niet. Uit het RIVM-rapport volgt niet dat er problemen zouden zijn met de berekening van de achtergrondconcentratie van zwaveldioxide. Ook anderszins ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de gegevens over de achtergrondconcentratie.
De rechtbank wijst er terecht op dat de achtergrondconcentratie van zwaveldioxide is uitgedrukt in de jaargemiddelde concentratie, terwijl de grenswaarden voor zwaveldioxide in voorschrift 1.1 van bijlage 2 van de Wet milieubeheer betrekking hebben op de (vierentwintig-)uurgemiddelde concentraties. Dat kan tot gevolg hebben dat de gemiddelde concentratie over een periode van één jaar weliswaar (zeer) laag is, maar de grenswaarden voor de (vierentwintig-)-uursgemiddelde concentratie als gevolg van piekemissies worden overschreden. Zoals echter is toegelicht door het college, kunnen vanuit de warmbandwalserij geen piekemissies van zwaveldioxide plaatsvinden, omdat het cokesovengas eerst wordt ontzwaveld in KGF-1 en cokesovengas met een zwavelgehalte dat hoger is dan 1 g/Nm3, niet in de warmbandwalserij wordt gebruikt.
Aangezien de emissie van zwaveldioxide niet toeneemt en piekemissies niet kunnen voorkomen, en gezien de gegevens over de achtergrondconcentratie, heeft het college aannemelijk gemaakt dat de grenswaarden voor zwaveldioxide niet worden overschreden als gevolg van verlening van de omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de Afdeling is nader onderzoek naar de immissie dan ook niet nodig. Dat wel onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de omgevingsvergunning voor de immissie van stikstofoxide, maakt dat niet anders. Dit is immers een andere stof, met een andere achtergrondconcentratie en waarvoor andere grenswaarden gelden.
Het betoog slaagt.
Onderzoek zeer zorgwekkende stoffen
9. Tata Steel betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen onderzoek hoeft te worden gedaan naar de gevolgen van de omgevingsvergunning voor zeer zorgwekkende stoffen (hierna: ZZS). Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat onduidelijk is waarom dat onderzoek nodig zou zijn. Tata Steel wijst er in dat verband op dat weliswaar de emissie van PM10 toeneemt door de capaciteitsuitbreiding, en dat daardoor de emissie van de stofgebonden ZZS lood en nikkel toeneemt, maar dat de omgevingsvergunning niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie van PM10 in de buitenlucht. Dat betekent dat wordt voldaan aan artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Ook de rechtbank is tot die conclusie gekomen. Dat betekent dat afzonderlijk onderzoek naar de gevolgen van de emissie van lood en nikkel niet nodig is, aldus Tata Steel.
Tata Steel voert verder aan dat de emissie van ZZS naar de lucht is gereguleerd in afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Zij wijst er in dat verband op dat de warmbandwalserij een IPPC-installatie is en er geen BBT-conclusies als bedoeld in artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit zijn vastgesteld. Dat betekent dat de emissie van ZZS moet voldoen aan de algemene regels in afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit. Het college heeft dan geen ruimte om dit aan de orde te stellen in het kader van de omgevingsvergunning.
Tot slot is de toename van de emissie van lood en nikkel volgens Tata Steel zodanig klein dat het te ver voert om hiernaar onderzoek te moeten doen. Daarnaast is de rechtbankuitspraak onduidelijk over wat precies moet worden onderzocht.
9.1. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2°, van de Wabo, moet het college (voor zover hier van belang) bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning de geldende grenswaarden in acht nemen, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgesteld in of krachtens artikel 5.16 van de Wet milieubeheer.
Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, en het vierde lid van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van het Besluit NIBM, volgt (voor zover hier van belang) dat het college aannemelijk moet maken dat de omgevingsvergunning niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen. De omgevingsvergunning draagt niet in betekenende mate bij als de toename van de concentraties in de buitenlucht van PM10 en NO2 niet meer dan 3% is van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van deze stoffen.
Voorschrift 5.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer luidt: "Voor lood geldt 0,5 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie als grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens."
Voorschrift 11.1 luidt: "Voor nikkel geldt 20 nanogram per m3 als jaargemiddelde concentratie, gedefinieerd als het totale gehalte nikkel in de PM10 fractie, als richtwaarde die met ingang van 1 januari 2013 voor zover mogelijk moet worden bereikt, voor de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu."
In afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit zijn regels opgenomen over lucht en geur, waaronder de emissie van ZZS zoals lood en nikkel.
9.2. De Afdeling overweegt dat uit de uitspraak van de rechtbank niet kan worden afgeleid op grond waarvan het college onderzoek had moeten (laten) doen naar de emissie en/of immissie van lood en nikkel. Het enkele feit dat de emissie van lood en nikkel toeneemt als gevolg van de capaciteitsuitbreiding, is daarvoor onvoldoende.
Daarvoor is ten eerste van belang dat, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, de omgevingsvergunning niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van stoffen waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen. Zoals onder 7.1 is overwogen, is de toename van de concentratie van PM10 en NO2 immers minder dan 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van deze stoffen. Dat betekent dat een afzonderlijke beoordeling aan de grenswaarden - waaronder die voor lood - achterwege kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Ten tweede is de rechtbank ten onrechte eraan voorbij gegaan dat afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is op de emissie van ZZS vanuit de warmbandwalserij. Zoals ook vermeld in de omgevingsvergunning, gelden deze algemene regels rechtstreeks. De emissie van ZZS naar de lucht is daarom niet aan de orde bij de omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de Afdeling was het college dan ook niet gehouden om in het kader van die vergunning onderzoek te doen naar de emissie van lood en nikkel.
Voor zover de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd dat het college had moeten onderzoeken of vanwege de emissie van lood en nikkel voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften in afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit, volgt de Afdeling dat evenmin. Kort samengevat moet het college op grond van artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin van de Wabo, afwijkende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden als dat nodig is in het belang van het milieu. De Afdeling is niet gebleken dat zo’n situatie zich voordoet. In de omgevingsvergunning is juist toegelicht dat uit metingen van de GGD volgt dat de concentraties nikkel en lood in de omgeving van Tata Steel ruimschoots onder de wettelijke grens- en richtwaarden liggen. Zo bedraagt de jaargemiddelde concentratie lood in de IJmond ongeveer 10 nanogram/m3, een factor 50 lager dan de wettelijke grenswaarde van 0,5 microgram/m3, aldus de omgevingsvergunning. Verder heeft het college uiteengezet dat de omgevingsvergunning tot een geringe toename van ZZS leidt. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in het belang van het milieu afwijkende voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden of onderzoek daarnaar had moeten worden gedaan.
De rechtbank is ten onrechte hieraan voorbij gegaan. De verwijzing van Stichting Dorpsraad naar het RIVM-rapport leidt niet tot een ander oordeel. Dit rapport gaat over de herkomst van stoffen in de IJmondregio. Uit dit rapport kan niet worden afgeleid dat de wettelijke grens- of richtwaarden voor deze stoffen (dreigen te) worden overschreden. Hetzelfde geldt voor het door Stichting Dorpsraad ter zitting genoemde RIVM-rapport "Inschatting gezondheidsrisico’s grafietregen Wijk aan Zee" van 3 juni 2019. Beide rapporten hebben bovendien geen betrekking op de veranderingen in de warmbandwalserij.
De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte de omgevingsvergunning heeft vernietigd op de grond dat geen onderzoek is gedaan naar de emissie en/of immissie van lood en nikkel.
Het betoog van Tata Steel dat de toename van de emissie van lood en nikkel zodanig klein is dat onderzoek ook om die reden achterwege kan worden gelaten, en haar betoog dat de rechtbankuitspraak onduidelijk is over het soort onderzoek dat had moeten worden uitgevoerd, behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking.
Het betoog slaagt.
Conclusie en slotoverwegingen
10. Gelet op wat onder 8.2 en 9.2 is overwogen, heeft de rechtbank de omgevingsvergunning ten onrechte vernietigd.
De Afdeling komt daarom niet toe aan de hogerberoepsgrond van Tata Steel dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus heeft toegepast.
11. Het hoger beroep van Stichting Dorpsraad is ongegrond en het hoger beroep van Tata Steel is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Stichting Dorpsraad bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is beëindigd en dat de omgevingsvergunning in stand blijft.
12. Het college moet op na te melden wijze worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van het hoger beroep van Tata Steel.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van Tata Steel IJmuiden B.V. gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 januari 2022 in zaak nr. 20/5202;
IV. verklaart het door Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Tata Steel IJmuiden B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Tata Steel IJmuiden B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, mr. J.Th. Drop en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Veldwijk
griffier
912
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.14
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
[…]
b. houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:
[…]
3° de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;
c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
1° dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
2° de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;
[…]
3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
[…]
Wet milieubeheer
Artikel 5.16
1. Bestuursorganen maken bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:
a. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde;
[…]
c. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen;
[…]
2. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheden of wettelijke voorschriften zijn de bevoegdheden en wettelijke voorschriften, bedoeld in:
[…]
g. artikel 2.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover die bevoegdheid betrekking heeft op:
1° activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van die wet;
[…]
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het in betekenende mate bijdragen als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, waaronder begrepen het aanwijzen van categorieën van gevallen die in ieder geval al dan niet in betekenende mate bijdragen in de daar bedoelde zin.
[…]
Bijlage 2 bij Wet milieubeheer
Voorschrift 2.1
1. Voor stikstofdioxide gelden de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
[…]
b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
[…]
Voorschrift 4.1
Voor zwevende deeltjes (PM10) gelden de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
[…]
Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)
Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustend bepalingen wordt verstaan onder:
3% grens: 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) of stikstofdioxide;
[…]
niet in betekenende mate bijdragen: niet in betekenende mate bijdragen als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, onder c, van de wet;
[…]
Artikel 2
1. Met ingang van het tijdstip dat een programma als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid, van de wet, voor de eerste maal is vastgesteld, draagt de uitoefening van een of meer bevoegdheden of de toepassing van een of meer wettelijke voorschriften niet in betekenende mate bij indien aannemelijk is gemaakt dat, als gevolg van die uitoefening of toepassing, de toename van de concentraties in de buitenlucht van zowel zwevende deeltjes (PM10) als stikstofdioxide niet de 3% grens overschrijdt.
[…]