Uitspraak
202201283/1/V3.
Datum uitspraak: 18 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 22 februari 2022 in zaak nr. NL22.1930 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld.
Bij uitspraak van 22 februari 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. B.D. Lit, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling is in bewaring gesteld op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000, omdat een concreet aanknopingspunt bestaat voor een overdracht als bedoeld in de Dublinverordening en omdat er een significant risico is dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken. Hij stelt dat hij uit de Westelijke Sahara komt en dat hij minderjarig is. Uit de processen-verbaal van bevindingen van 7 februari 2022 en 8 februari 2022, aangevuld op 28 februari 2022 en 17 mei 2022, blijkt dat hij voor de inbewaringstelling in twee afzonderlijke sessies op leeftijd is geschouwd, door een hoofdagent van de politie eenheid Amsterdam, belast met het toezicht op vreemdelingen, en door een brigadier van de politie eenheid Amsterdam, aangewezen door de korpschef als ambtenaar belast met het toezicht op vreemdelingen en bevoegd tot het afnemen van een leeftijdsschouw. Beide ambtenaren komen tot de conclusie dat de vreemdeling evident meerderjarig is.
1.1. Deze uitspraak gaat over de vraag op grond van welk beleid de staatssecretaris een leeftijdsschouw uitvoert als een alleenstaande vreemdeling stelt minderjarig te zijn maar dat niet met bewijsmiddelen kan onderbouwen en de staatssecretaris voornemens is om hem in bewaring te stellen.
Het beleid
2. Paragraaf A2/3 van de Vc 2000 gaat over het onderzoek naar de identiteit en verblijfsstatus in het kader van toezicht. Deze paragraaf luidde ten tijde van de inbewaringstelling, voor zover van belang, als volgt:
"Als de vreemdeling zonder asielaanvraag stelt minderjarig te zijn maar dit niet met bewijsmiddelen kan onderbouwen, kan de ambtenaar belast met de grensbewaking, dan wel de ambtenaar belast met het toezicht op vreemdelingen, een leeftijdsschouw uitvoeren.
De leeftijdsschouw bestaat uit twee sessies die de volgende samenstelling hebben:
1. één sessie met één ambtenaar belast met de grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen; en
2. één sessie met één ambtenaar belast met de grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen die tevens hulpofficier van justitie is, of door de ambtenaar van politie of van de Koninklijke marechaussee die daartoe is aangewezen door de korpschef, respectievelijk de Commandant der Koninklijke marechaussee."
Met ingang van 1 juli 2022 zijn de woorden "zonder asielaanvraag" vervallen (WBV 2022/14, Stcrt. 2022, nr. 16773). Dat maakt voor de voorliggende zaak geen verschil omdat de vreemdeling geen asielaanvraag heeft ingediend.
2.1. Paragraaf C1/2.1 van de Vc 2000 gaat over de aanmeldfase in de asielprocedure zoals benoemd in artikel 3.108d van het Vb 2000. Die fase begint zodra een vreemdeling heeft aangegeven dat hij een asielaanvraag wil indienen. Deze paragraaf luidt, voor zover van belang, als volgt:
"Bij een alleenstaande minderjarige vreemdeling die zijn minderjarigheid niet met authentieke identiteitsdocumenten kan aantonen, vindt tijdens de aanmeldfase een leeftijdsschouw plaats. De leeftijdsschouw bestaat uit twee sessies die de volgende samenstelling hebben:
1. een sessie met één ambtenaar belast met de grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen en één sessie met twee medewerkers van de IND, dan wel;
2. een sessie met twee ambtenaren belast met de grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen en één sessie met één medewerker van de IND."
2.2. Volgens paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000 gaat de staatssecretaris bij alleenstaande minderjarige vreemdelingen terughoudend om met vrijheidsontneming en besteedt hij extra aandacht aan de mogelijke toepassing van een lichter middel. Nog meer dan bij volwassenen, wordt een maatregel van bewaring bij alleenstaande minderjarigen alleen in uiterste gevallen toegepast en voor een zo kort mogelijke duur. In deze beleidsregel is verder limitatief geregeld in welke situaties bewaring van een alleenstaande minderjarige vreemdeling mag plaatsvinden.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat zij paragraaf C1/2.1 van de Vc 2000 van toepassing acht op de procedure tot inbewaringstelling. Omdat de leeftijdsschouw slechts is verricht door medewerkers van de vreemdelingenpolitie en niet ook door één of twee medewerkers van de IND, is volgens haar niet aan dat beleid voldaan. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris ten tijde van het opleggen van de maatregel van bewaring onvoldoende informatie had over de leeftijd van de vreemdeling en dat hij op grond van de uitgevoerde leeftijdsschouw niet zonder meer kon concluderen dat de vreemdeling meerderjarig is. Dat betekent volgens de rechtbank dat de staatssecretaris ten onrechte niet kenbaar heeft onderzocht of er zwaarwegende belangen zijn die de inbewaringstelling van de vreemdeling rechtvaardigen, waartoe hij gehouden was volgens paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000.
Beoordeling hoger beroep
4. De staatssecretaris betoogt in zijn enige grief terecht dat de rechtbank ten onrechte paragraaf C1/2.1 van de Vc 2000 van toepassing heeft geacht op de procedure tot het opleggen van de maatregel van bewaring. Hoofdstuk C1 van de Vc 2000 heeft als opschrift 'Asiel algemeen'. Paragraaf C1/2.1 ziet op de leeftijdsschouw in de asielprocedure. De paragraaf is niet van overeenkomstige toepassing verklaard op de bewaringsprocedure, zoals de staatssecretaris terecht betoogt. De rechtbank heeft dit niet onderkend door paragraaf C1/2.1 onverkort van toepassing te achten op de bewaringsprocedure. Deze paragraaf bevat dus niet het beleid over het schouwen van een vreemdeling in de procedure tot het al dan niet opleggen van een maatregel van bewaring. Dat de vreemdeling in Portugal een asielaanvraag heeft ingediend en met het oog op overdracht naar dat land in bewaring is gesteld, maakt dat niet anders.
4.1. De staatssecretaris betoogt terecht dat paragraaf A2/3 van de Vc 2000 van toepassing is op de voorliggende situatie, waarin de vreemdeling vóór inbewaringstelling heeft gesteld minderjarig te zijn. Hoofdstuk A2 van de Vc 2000 heeft als opschrift 'Toezicht' en bevat onder andere paragrafen over de staandehouding, ophouding, rechtsbijstand en het verhoor. De beleidsregels in dit hoofdstuk normeren de procedure die de staatssecretaris doorloopt voordat hij een maatregel van bewaring oplegt. Zo ook paragraaf A2/3, dat als deelopschrift heeft 'Onderzoek identiteit en verblijfsstatus'. De staatssecretaris verricht dit onderzoek vóór het opleggen van een maatregel van bewaring, als er onduidelijkheid bestaat over de identiteit en verblijfsstatus van de vreemdeling. Onderdeel van dat onderzoek is ook de leeftijdsschouw. De staatssecretaris verricht die als een vreemdeling stelt minderjarig te zijn maar dat niet met bewijsmiddelen kan onderbouwen.
4.2. Niet in geschil is dat de verrichte leeftijdsschouw voldoet aan de vereisten uit paragraaf A2/3 van de Vc 2000. De twee ambtenaren die de vreemdeling hebben geschouwd, zijn onafhankelijk van elkaar tot de conclusie gekomen dat de vreemdeling evident meerderjarig is. De staatssecretaris hoefde daarom niet te onderzoeken of voldaan was aan de vereisten voor inbewaringstelling van een minderjarige uit paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000. De rechtbank heeft dat ten onrechte wel van hem verlangd. De grief slaagt.
Conclusie hoger beroep
5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Het beroep van de vreemdeling
6. De beroepsgrond van de vreemdeling dat de staatssecretaris bij de Portugese of Spaanse autoriteiten navraag had moeten doen naar zijn leeftijd, faalt. Uit de Werkinstructie 2018/19 volgt dat de staatssecretaris dergelijk onderzoek verricht ter bepaling van de leeftijd in de asielprocedure, altijd als de conclusies van de twee sessies van de leeftijdsschouw niet unaniem strekken tot evidente meerderjarigheid. Maar zoals de Afdeling onder 4 van deze uitspraak heeft overwogen, is het beleid over de leeftijdsschouw in de asielprocedure niet van toepassing op de bewaringsprocedure. De staatssecretaris heeft dan ook geen navraag hoeven doen.
7. De beroepsgrond van de vreemdeling dat de staatssecretaris de overdracht onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, omdat hij de Portugese of Spaanse autoriteiten niet heeft geïnformeerd over de gestelde minderjarigheid, faalt ook. Uit het betoog van de vreemdeling volgt namelijk niet dat deze klacht raakt aan de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring, terwijl de omvang van het geding bij de bewaringsrechter daar wel toe beperkt is. Voor klachten over bijvoorbeeld de totstandkoming van een overdrachtsbesluit of de feitelijke overdracht staan andere rechtsgangen open.
Slotconclusies
8. Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 22 februari 2022 in zaak nr. NL22.1930;
III. verklaart het beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2022
371-962