Uitspraak
202006784/1/R3.
Datum uitspraak: 14 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Holten, gemeente Rijssen-Holten,
en
de raad van de gemeente Rijssen-Holten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Rijssen-Holten, rood voor rood [locatie 1] en Oude Deventerweg ongenummerd" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 10 oktober 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C. van Bart en A.J. Stegerman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Aan de [locatie 1] in Holten was voorheen een agrarisch bedrijf gevestigd. Volgens de plantoelichting is de uitvoering van dit bedrijf enkele jaren geleden beëindigd, waardoor de op dat perceel staande agrarische bedrijfsbebouwing niet meer als zodanig in gebruik is. [partij] is eigenaar van het perceel kadastraal bekend Holten, sectie H, nummer 1703, gelegen aan de Oude Deventerweg in Holten. [partij] wil blijkens de plantoelichting 851 m² van de voornoemde agrarische bedrijfsbebouwing aan de Espelodijk slopen en, in het kader van de zogeheten Rood-voor-Rood regeling, daarvoor in de plaats een woning (hierna: compensatiewoning) oprichten op zijn perceel aan de Oude Deventerweg ongenummerd. De bedrijfswoning en een kapschuur op het perceel [locatie 1] blijven wel behouden. Het plan voorziet in deze ontwikkelingen.
Beroep
2. [appellant] woont aan de [locatie 2], tegenover het plandeel aan de Oude Deventerweg ongenummerd. Hij kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. [appellant] meent dat de raad in strijd handelt met provinciaal en gemeentelijk beleid door toepassing te geven aan de Rood-voor-Rood regeling en op bedoeld perceel een compensatiewoning toe te staan. Hij vreest dat de raad in de toekomst met gebruik van deze Rood-voor-Rood regeling in de omgeving van het plangebied aan de Oude Deventerweg ongenummerd meer woningen zal toestaan. Hij stelt verder dat er onvoldoende inzicht is geboden in de aan het plan ten grondslag liggende financiële overeenkomst en dat onduidelijk is of de waardestijging van de compensatiekavel ten goede komt aan de kwalitatieve impuls van de ruimtelijke omgeving.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Intrekking beroepsgrond
4. [appellant] voert in zijn beroepschrift aan dat er ten onrechte geen vooroverleg met de provincie heeft plaatsgevonden en dat het plan gelet hierop in strijd met artikel 3.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. De raad heeft verder, gelet op artikel 3.1.1, tweede lid, van het Bro, niet duidelijk gemaakt dat het onderhavige plan valt onder de voorwaarden van de "uitzonderingslijst vooroverleg ruimtelijke plannen" van de provincie Overijssel.
[appellant] heeft deze beroepsgrond op de zitting ingetrokken.
Inhoudelijk
Provinciale regelgeving en onderzoek naar alternatieve locaties
5. [appellant] betoogt dat het plan in strijd met artikel 2.1.3. van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: Omgevingsverordening) is vastgesteld. [appellant] stelt dat de raad ten onrechte voorbijgaat aan het in dat artikel bedoelde principe dat in het kader van het zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik van de Groene Omgeving "inbreiding voor uitbreiding gaat". Daar is volgens hem in dit geval niet aan voldaan. Ook legt het plan ten onrechte extra ruimtebeslag op de Groene Omgeving.
Verder wijst [appellant] erop dat er binnen de bebouwde omgeving van de kern Dijkerhoek meer en betere mogelijkheden zijn om de voorziene compensatiewoning op te richten dan op het perceel Oude Deventerweg ongenummerd. Hij wijst erop dat in de kern van Dijkerhoek gronden liggen die een woonbestemming hebben en in eigendom van de gemeente zijn.
5.1. De raad stelt allereerst dat artikel 2.1.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening van toepassing is op een bestemmingsplan dat voorziet in een stedelijke ontwikkeling die ruimtebeslag legt op de Groene Omgeving. Dat is volgens de raad hier niet aan de orde, omdat het plan minder dan 11 woningen mogelijk maakt. Gelet daarop zijn de voorwaarden van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening in dit geval niet van toepassing. Verder legt het plan geen extra ruimtebeslag op de Groene Omgeving als bedoeld in artikel 2.1.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening, maar draagt dit volgens de raad juist bij aan minder ruimtebeslag, gelet op de sloopactiviteiten op het perceel [locatie 1] die met het plan samenhangen.
5.2. Artikel 2.1.1 van de Omgevingsverordening luidt:
"In deze verordening wordt verstaan onder:
[…];
j. Groene Omgeving: de gronden die niet vallen onder bestaand bebouwd gebied;
[…];
l. stedelijke ontwikkelingen: het realiseren van stedelijke functies zoals woningbouw, bedrijventerreinen, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen met de bijbehorende infrastructuur, stedelijke water en stedelijke groen;
[…];"
Artikel 2.1.3 van de Omgevingsverordening luidt:
"lid 1
Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de Groene Omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:
• dat er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is binnen het bestaande bebouwd gebied en de ruimte binnen het bestaand bebouwd gebied ook niet geschikt te maken is door herstructurering en/of transformatie;
• dat mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen het bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut."
"lid 2
Bestemmingsplannen voor de Groene Omgeving voorzien uitsluitend in ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen anders dan de uitleg van steden en dorpenwanneer aannemelijk is gemaakt:
• dat (her)benutting van bestaande erven en/of bebouwing in de Groene Omgeving in redelijkheid niet mogelijk is;
• dat mogelijkheden voor combinatie van functies op bestaande erven optimaal zijn benut."
5.3. Wat betreft de beroepsgrond van [appellant] over artikel 2.1.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening wijst de raad er terecht op dat deze bepaling uitgaat van een "nieuwe stedelijke ontwikkeling" in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad stelt zich vervolgens terecht op het standpunt dat er in dit geval geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Zoals ook uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724), onder 6.3, volgt, dient een ontwikkeling voldoende substantieel te zijn om als een stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro te worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen, zoals in dit geval, is deze ontwikkeling niet substantieel. Daarmee is ook artikel 2.1.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening niet van toepassing op de in het plan voorziene ontwikkeling. Verder is de Afdeling met de raad van oordeel dat het plan niet zal leiden tot extra ruimtebeslag op de Groene Omgeving. Het plan voorziet immers in de sloop van 851 m2 aan bebouwing op het perceel [locatie 1], waarvoor op het perceel Oude Deventerweg ongenummerd een woning wordt gebouwd van ongeveer 200 m2 Dat betekent dat er ongeveer 650 m2 aan onbebouwde groene omgeving bijkomt.
Het betoog slaagt niet.
5.4. Voor zover [appellant] heeft willen betogen dat, los van de provinciale regelgeving, de raad voor de compensatiewoning ten onrechte geen geschiktere locaties heeft beschouwd in het kader van de vereiste belangenafweging, overweegt de Afdeling als volgt.
De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad heeft het aan het plan ten grondslag liggende initiatief beoordeeld en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening geacht. Daarbij heeft de raad geconcludeerd dat het perceel aan de Oude Deventerweg ongenummerd geschikt is voor woningbouw, omdat er sprake is van een bestaand cluster van woningen dat wordt versterkt, zonder dat op de aanwezige open ruimte wordt ingeleverd. Daarbij heeft de raad in aanmerking genomen dat de opzet van het plan erin voorziet dat het perceel Oude Deventerweg ongenummerd van een groene omlijsting wordt voorzien en dat de compensatiewoning aan de zuidkant van het perceel wordt gebouwd, waardoor er sprake is van een beperkte ruimtelijke impact. Verder zijn er volgens de raad geen vrije kavels binnen de kern Dijkerhoek aanwezig die voor een compensatiewoning geschikt zijn. Van een geschikte andere locatie voor de compensatiewoning is de raad ook niet gebleken. In wat [appellant] heeft betoogd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Gelet op het voorgaande heeft de raad het door [appellant] genoemde alternatief afgewogen tegenover de geschiktheid van de gekozen locatie aan de Oude Deventerweg ongenummerd en bij de vaststelling van het plan toereikend gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.
Het betoog slaagt niet.
Gemeentelijk beleid en woningbouw aan de Oude Deventerweg
6. [appellant] stelt dat de raad door het plan vast te stellen in strijd handelt met gemeentelijk beleid. [appellant] wijst in dat verband op het ‘nee, tenzij’-principe voor het toepassen van de Rood-voor-Rood regeling in het landbouwontwikkelingsgebied, zoals dat is verwoord in de aanvulling op de Kadernota landelijk gebied, getiteld "Ruimtelijke ontwikkelingen in het buitengebied Rijssen-Holten" (hierna: aanvulling Kadernota). Daarom is het realiseren van een compensatiewoning in het buitengebied volgens hem niet toegestaan.
[appellant] wijst erop dat op het perceel [locatie 3], gelegen naast het perceel waarop de compensatiewoning is voorzien, al een woning staat die eveneens op grond van de Rood-voor-Rood regeling is toegestaan. [appellant] vreest dat het met het gebruik van de Rood-voor-Rood regeling mogelijk wordt om nog meer woningen aan de Oude Deventerweg op te richten.
6.1. De raad stelt dat de in het plan voorziene woningbouw in overeenstemming is met de Rood-voor-Rood regeling, zoals deze is opgenomen in de aanvulling Kadernota. Het eerdere verzoek tot het wijzigen van het bestemmingsplan om op het perceel [locatie 3] een compensatiewoning te realiseren, is destijds zelfstandig beoordeeld en door de raad in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening geacht. Het nu voorliggende plan maakt het niet mogelijk dat er meer woningen in de omgeving zullen worden gerealiseerd. Afhankelijk van een toekomstig initiatief voor een andere woning in de omgeving van het plangebied, zal een dergelijk bouwplan op z’n eigen merites beoordeeld moeten worden, aldus de raad.
6.2. [appellant] heeft op de zitting nader toegelicht waarom het plan volgens hem in strijd is met het uitgangspunt "nee, tenzij", zoals opgenomen in de aanvulling Kadernota. Volgens [appellant] blijkt uit de aanvulling Kadernota dat het toepassen van de Rood-voor-Rood regeling alleen is toegestaan in een extensiverings- en verwevingsgebied en niet op een perceel dat ligt binnen het landbouwontwikkelingsgebied, zoals hier het geval is. De Afdeling merkt hierover op dat het gebied waar het perceel Oude Deventerweg ongenummerd ligt voorheen weliswaar was aangeduid als een landbouwontwikkelingsgebied, maar dat deze aanduiding is vervallen met de intrekking van de Reconstructiewet concentratiegebieden op 1 juli 2014. De raad stelt zich op het standpunt dat dit meebrengt dat aan deze aanduiding in de aanvulling Kadernota niet langer de betekenis toekomt die [appellant] daaraan toekent. Dit standpunt van de raad komt de Afdeling juist voor.
Overigens blijkt uit de aanvulling Kadernota dat het toepassen van de Rood-voor-Rood regeling in een landbouwontwikkelingsgebied is toegestaan als het compensatieperceel is gelegen aan de rand van het extensiverings- en verwevingsgebied, waar al een mix van woonfunctie en agrarische bedrijven aanwezig is. In dat geval geldt de aanvullende voorwaarde dat "voldoende onderbouwd kan worden dat de doelstelling van het landbouwontwikkelingsgebied zoals aangegeven in het reconstructiebeleid niet gehinderd wordt". De raad heeft in de plantoelichting toegelicht dat van een dergelijke situatie in dit geval sprake is. In de directe omgeving van het perceel Oude Deventerweg ongenummerd, dat is gelegen aan de rand van het extensiverings- en verwevingsgebied, zijn verschillende woningen en agrarische bedrijven aanwezig. De kortste afstand tussen de compensatiewoning en het dichtstbijgelegen agrarische bedrijf bedraagt ongeveer 145 m en er liggen op een kortere afstand van dit agrarische bedrijf andere al bestaande woningen, die eventueel beperkend zijn voor de uitbreiding van de activiteiten van dit bedrijf. [appellant] heeft de juistheid hiervan niet betwist.
Het voorgaande betekent dat de raad zich terecht op het standpunt stelt dat het plan in zoverre in overeenstemming is met de aanvulling Kadernota. Voor zover [appellant] vreest dat het met het gebruik van de Rood-voor-Rood regeling mogelijk wordt om nog meer woningen aan de Oude Deventerweg op te richten, stelt de Afdeling vast dat het plan het niet mogelijk maakt dat er meer woningen in de omgeving zullen worden gerealiseerd. De raad stelt in dit verband terecht dat een mogelijk toekomstig initiatief voor een dergelijk bouwplan in de omgeving in een afzonderlijke procedure op zijn eigen merites beoordeeld zal worden.
Het betoog slaagt niet.
Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving
Formeel
7. [appellant] voert aan dat aan het plan ten onrechte geen overeenkomst van de investering in de ruimtelijke kwaliteit is gehecht. [appellant] stelt dat dit in strijd is met het gemeentelijk beleid, zoals verwoord in de richtlijn "investering kwaliteitsimpuls groene omgeving" opgenomen in de aanvulling Kadernota. Deze richtlijn heeft tot doel investeringen in de ruimtelijke kwaliteit inzichtelijk en meetbaar te maken. Volgens [appellant] is nu niet te controleren of de waardestijging van de kavel waarop de compensatiewoning is voorzien, wordt aangewend voor een kwaliteitsverbetering van de Groene Omgeving.
7.1. De raad stelt dat bij de vaststelling van het plan een anterieure overeenkomst is gesloten, zoals dat volgens de aanvulling Kadernota is vereist. Verder stelt de raad dat de inpassing en compensatie van het perceel Oude Deventerweg ongenummerd voldoende zijn gewaarborgd in een voorwaardelijke verplichting in het plan, die is opgenomen in artikel 12.2.2, onder b, van de planregels. Daarbij is uitgegaan van het overzicht van de berekening voor de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving, dat samen met een geanonimiseerde kopie van de anterieure overeenkomst bij het verweerschrift is gevoegd.
7.2. In paragraaf 4.7 van de aanvulling Kadernota staat dat de investering in de ruimtelijke kwaliteit kan worden vastgelegd in een overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente. Omdat de inhoud van de overeenkomst volgens de aanvulling Kadernota ruimtelijk relevant is, wordt in de regels van het te herziene bestemmingsplan verwezen naar de inhoud van de overeenkomst. Via een voorwaardelijke verplichting wordt de gewenste ontwikkeling afhankelijk gemaakt van de investeringen in de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving, zodat er indien nodig bestuursrechtelijk gehandhaafd kan worden. De overeenkomst maakt als bijlage onderdeel uit van het plan en volgt als zodanig ook de procedure van het plan, aldus de aanvulling Kadernota.
7.3. De raad heeft op de zitting gezegd dat in dit geval de overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente over de investering in de ruimtelijke kwaliteit in een geanonimiseerde versie als bijlage bij het plan had moeten zijn gevoegd. Dit volgt volgens de raad uit paragraaf 4.7 van de aanvulling Kadernota. Nu dit niet is gedaan betekent dit dat het besluit tot vaststelling van het plan in dit opzicht is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De Afdeling overweegt daartoe dat de raad met het bij het verweerschrift alsnog overleggen van de anterieure overeenkomst en de berekening inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze investeringen worden gedaan in de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. [appellant] heeft van deze stukken kennis kunnen nemen en daarop ook een schriftelijke reactie gegeven. Dit betekent dat [appellant] door het gebrek niet is benadeeld, terwijl evenmin aannemelijk is dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld.
Het betoog slaagt niet.
Inhoudelijk
7.4. [appellant] meent dat de waardestijging van de compensatiekavel aan de Oude Deventerweg ongenummerd hoger is dan bij de vaststelling van het plan is aangenomen. Dat betekent volgens hem dat de waardestijging onvoldoende ten goede komt aan de kwalitatieve impuls van de ruimtelijke omgeving. In de berekening die aan het plan ten grondslag ligt is alleen gekeken naar de waarde van € 170.000,00 van het deel van het perceel waarop de compensatiewoning wordt gerealiseerd, met een oppervlakte van 1.000 m2, en is de overige oppervlakte van het perceel van ongeveer 3.500 m2 ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Het gehele perceel is blijkens het door hem overgelegde taxatierapport getaxeerd op een waarde van € 305.000,00, zodat het verschil van € 135.000,00 niet ten goede komt aan de kwalitatieve impuls.
7.5. De raad heeft in een aanvullend verweerschrift gereageerd op het betoog van [appellant] over de wijze van berekening waarop bij een compensatiewoning investeringen moeten worden gedaan in de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. Hierin is toegelicht dat de gehanteerde rekenmethode is opgenomen in paragraaf 6.4 van de aanvulling Kadernota. Deze rekenmethode houdt in dat bij een compensatiewoning elders dan de slooplocatie blijkens tabel 1 wordt gerekend met een woning op een kavelgrootte van 1.000 m2, waar een waarde per m2 van € 185,00 geldt. Voor de overige gronden van een woonperceel is geen normwaarde gesteld, iets wat bij een bedrijfswoning met overige gronden bedrijfsbestemming wel zo is. Voor de in de tabel gekozen uitgangspunten en waarde per m2 wordt in de aanvulling Kadernota verwezen naar bijlage 1. Onder 4.2 van deze bijlage zijn de overwegingen te vinden met betrekking tot de nieuwe bestemming Wonen (rood-voor-rood) en de getaxeerde waarde van een dergelijke grote kavel van 1.000 m2. Hieruit blijkt dat als vergelijk voor de getaxeerde waarde van een dergelijke kavel de verkoopprijzen van twee andere in januari en februari 2020 verkochte bouwkavels voor rood-voor-rood zijn genomen. Verder is in dit verband vermeld: "hoe groter de kavel, hoe minder waarde de extra m2 vertegenwoordigen. De zogenaamde "wet van het afnemend grensnut". Aldus komt aan de eerste m2 (onder en rond de woning) de hoogste waarde toe".
[appellant] heeft de hiervoor genoemde uitgangspunten over de wijze waarop de berekening van de mate waarin bij een compensatiewoning investeringen in de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving moeten worden gedaan niet gemotiveerd betwist. In het licht van deze uitgangspunten ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad voor de taxatie van het compensatieperceel de waardebepaling niet heeft kunnen beperken tot het deel van het kavel waarop de woning (met een vaste maat van 1.000 m2) komt. De voor de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving vereiste landschappelijke inpassing moet immers worden gerealiseerd op het resterende deel van het kavel. Door ook voor dat deel uit te gaan van een waardevermeerdering, zoals in het door [appellant] overgelegde taxatierapport wordt gedaan, zou dit volgens de raad betekenen dat de te verrichten investering in de ruimtelijke kwaliteit daardoor ook hoger wordt. Daarmee ontstaat dan een soort van dubbele belasting, omdat het resterende deel van de kavel immers gebruikt moet worden voor de vereiste landschappelijke inpassing en voor de eigenaar dus geen vrije keuze laat, die in waarde zou kunnen worden uitgedrukt, aldus de raad. In dit verband wijst de raad ook op het opdrijvende effect van de waarde bij een sterk aantrekkende woningmarkt, waarvan de laatste jaren sprake is, terwijl de voor de vereiste landschappelijke inpassing benodigde kosten daar niet evenredig mee stijgen. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft betoogd geen aanleiding aan de juistheid hiervan te twijfelen. Dit betekent dat de raad heeft mogen uitgaan van de berekening zoals die ten grondslag ligt aan de voor de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving vereiste landschappelijke inpassing.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. De raad hoeft, in verband met wat hiervoor onder 7.3 is overwogen, aan [appellant] geen proceskosten te vergoeden, omdat van dergelijke in aanmerking komende kosten niet is gebleken. Wel moet de raad het door [appellant] betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. gelast dat de raad van de gemeente Rijssen-Holten aan
[appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. H. Benek, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Plambeck
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
159