Uitspraak
202201388/1/A2.
Datum uitspraak: 14 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 24 januari 2022 in zaak nr. 21/897 in het geding tussen:
[appellant]
en
de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2020 heeft het CBR verklaard dat [appellant] niet rijgeschikt is voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën B, BE en T.
Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Spijkstra, advocaat te Leeuwarden, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. Y.M. Wolvekamp, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.1. Omdat zijn rijbewijs al zeven jaar was verlopen, heeft [appellant] het CBR verzocht om een verklaring van geschiktheid en daartoe een gezondheidsverklaring aan het CBR opgestuurd. In de gezondheidsverklaring heeft [appellant] onder meer aangegeven dat hij ADHD en een bipolaire stoornis heeft. Daarom heeft het CBR hem voor een onderzoek naar zijn rijgeschiktheid verwezen naar dr. C.C. Kan, psychiater (hierna: dr. Kan). Het onderzoek heeft vanwege COVID-19 plaatsgevonden via een Skype-verbinding. In het naar aanleiding daarvan opgemaakte keuringsrapport met ontvangstdatum 25 november 2020 (hierna: het rapport) wordt als advies vermeld dat [appellant] ongeschikt is voor rijbewijzen van groep 1 en 2, genoemd in artikel 1, eerste lid, van de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling). Voor de motivering wordt in het advies verwezen naar paragraaf 8.3.2 'Bipolaire stoornis' en paragraaf 8.8 'Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)' van de bijlage bij de Regeling.
1.2. Het CBR heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd het rapport en wat met [appellant] is besproken tijdens de hoorzitting van 26 januari 2021 en in de telefoongesprekken van het CBR met [appellant] van 12 januari 2021, 15 januari 2021 en 12 februari 2021. Het CBR heeft vastgesteld dat [appellant] niet voldoet aan de eisen van geschiktheid uit de paragrafen 8.3.2 en 8.8 van de bijlage bij de Regeling. Het CBR heeft in dat verband over paragraaf 8.3.2 opgemerkt dat dr. Kan met zijn ervaring en expertise heeft geoordeeld dat in het geval van [appellant] een psychiatrische behandeling is aangewezen maar ontbreekt, wat bij decompensatie kan leiden tot onverantwoorde risico's in het verkeer. Over paragraaf 8.8 heeft het CBR opgemerkt dat [appellant] blijkens het rapport nog geen jaar vrij is van alcoholmisbruik (hooguit vijf maanden in remissie) en dat sprake is van gebruik van cannabis, welk gebruik niet kan worden beschouwd als recreatief gebruik.
Regelgeving en toetsingskader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2.1. Het CBR mag afgaan op het psychiatrisch rapport dat aan het CBR is uitgebracht, nadat het is nagegaan of dit rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het CBR niet zonder nadere motivering op het rapport afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur om een reactie op wat de belanghebbende over het advies heeft aangevoerd.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank is van oordeel dat het CBR het besluit op bezwaar heeft mogen baseren op het rapport en het daarin opgenomen advies van de keurend psychiater. Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het betoog van [appellant] er naar de kern genomen op neerkomt dat hij een adequate inschatting kan maken van zijn lichamelijke en psychische gesteldheid en dat als hij twijfelt aan zijn gesteldheid, hij niet aan het verkeer zal deelnemen. Uit de handgeschreven aantekeningen in het besluit op bezwaar begrijpt de rechtbank dat hij het niet eens is met de psychiater. Daarin is volgens de rechtbank geen reden gelegen voor het oordeel dat het CBR zijn vergewisplicht (artikel 3:9 van Pro de Awb) heeft geschonden. Er is daarom naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aanleiding om de bevindingen van de psychiater terzijde te schuiven.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR zijn vergewisplicht heeft geschonden.
[appellant] voert in dat verband aan dat hij is onderzocht door dr. Kan, maar dat in het rapport niet is vermeld wie het rapport heeft opgemaakt en wanneer het keuringsonderzoek heeft plaatsgevonden. Daarbij voert hij aan dat het niet mogelijk is om via alleen een Skype-verbinding een psychiatrisch onderzoek te doen.
Verder voert [appellant] aan dat het rapport ten onrechte is gebaseerd op zeer oude informatie. Ook kan volgens hem uit het rapport niet worden opgemaakt waarop de informatie over zijn verleden op pagina's 1 en 2, is gebaseerd. Onder verwijzing naar een citaat uit het rapport, stelt hij verder dat daaruit niet blijkt dat hij een bipolaire stoornis heeft. Nu er geen bloed- en urineonderzoek is verricht, kan volgens hem evenmin worden vastgesteld dat sprake is van een stoornis in alcoholgebruik en van niet-recreatief gebruik van cannabis.
4.1. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Hij voert aan dat hij de procedure bij de rechtbank zelf heeft gevoerd en dat hij geen juridische opleiding heeft. De rechtbank heeft verder volgens hem ten onrechte niet getoetst of niet met een minder ingrijpende maatregel kon worden volstaan.
Conclusie van het rapport
5. De conclusie van het rapport luidt:
"Thans zijn de volgende psychiatrische diagnoses van toepassing:
-bipolaire/schizo-affectieve stoornis, momenteel in remissie.
-stoornis in het gebruik van alcohol, hooguit 5 maanden in remissie.
-aandachtsdeficiëntie-/hyperactiviteitsstoornis, gecombineerd beeld (ADHD).
Overwegingen ten aanzien van de ernst van de problematiek:
-De resterende ADHD symptomen zijn niet gereguleerd met medicatie; in plaats daarvan gebruikt betrokkene cannabis om zijn mentale hyperactiviteit te onderdrukken om toch in te kunnen slapen. Mijns inziens kan dit cannabisgebruik niet slechts als recreatief beschouwd worden. Een adequate behandeling voor ADHD ontbreekt en is onvoldoende onderzocht.
-Betrokkene zegt momenteel goed te functioneren in zijn huidige leefsituatie, waarin echter opvalt dat hij zijn laatste opname in februari 2020 voortijdig heeft beëindigd, zijn partnerrelatie heeft verbroken en zijn behandeling heeft opgeschort. Het is niet aannemelijk dat dit conform de adviezen is geweest van zijn behandelaars. Zonder (medicamenteuze) behandeling van zijn bipolaire/schizo-affectieve stoornis is er gezien zijn voorgeschiedenis een groot risico op depressieve of manische psychische decompensaties en is langdurige adequate psychiatrische behandeling aangewezen, die nu ontbreekt. Bij decompensatie kan dit leiden tot onverantwoorde risico's in het verkeer.
-In het verleden is er een evidente stoornis geweest in het gebruik van alcohol. Betrokkene beweert nu sinds 5 maanden zelfstandig zijn alcoholgebruik teruggebracht te hebben tot aanvaardbare proporties, nadat hij een detoxificatie-opname, waarop hij meer dan een halfjaar had gewacht, reeds na 5 dagen afbrak. Ik acht dat niet erg geloofwaardig, maar heb dit niet door middel van laboratoriumonderzoek verder onderzocht, aangezien de stoornis in het gebruik van alcohol bij betrokkene nog niet ten minste een jaar in remissie is, zoals in de Regeling eisen Rijgeschiktheid t.a.v. misbruik van alcohol vereist is om geschikt verklaard te kunnen worden."
Is het rapport zorgvuldig tot stand gekomen?
5.1. [appellant] betwist niet dat dr. Kan het onderzoek in het kader van de medische advisering aan het CBR over zijn rijgeschiktheid heeft verricht. [appellant] merkt terecht op dat het rapport niet de naam van de opsteller daarvan en de datum van het keuringsonderzoek vermeldt. Het CBR heeft zich echter naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het rapport hierdoor niet onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking. Het gaat om een rapport dat digitaal is uitgebracht aan het CBR als opdrachtgever. Het rapport vermeldt het referentienummer dat het CBR gebruikt in de correspondentie met [appellant] en de datum van ontvangst door het CBR. Op de laatste pagina van het rapport staat dat het rapport is opgesteld door een onafhankelijk specialist en dat [appellant] akkoord is met het privacybeleid van Ascesis B.V. en geen gebruik heeft gemaakt van zijn blokkeringsrecht. De website van Ascesis B.V. vermeldt, onder 'Rijbewijskeuring', dat dr. Kan rijbewijskeuringen voor het CBR doet en dat hij alle rijbewijskeuringen zelf doet. Verder staat daar dat dr. Kan een conceptrapport schrijft, dat hij dit per beveiligde e-mail aan de betrokkene toestuurt en dat de betrokkene - tenzij deze het keuringsrapport blokkeert - daarop kan reageren, en dat als dat het geval is, dr. Kan de aangegeven feitelijke onjuistheden corrigeert en het rapport digitaal verzendt naar het CBR. In de video op de website, met uitleg hoe dit werkt, is te zien dat die e-mail op naam van dr. Kan staat. [appellant] heeft op de zitting gezegd dat hij het conceptrapport heeft ontvangen. Gelet op deze informatie is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat het rapport is opgesteld door dr. Kan. Ook vindt de Afdeling het niet zodanig onzorgvuldig dat de datum waarop het keuringsonderzoek heeft plaatsgevonden niet in het rapport staat dat het CBR daar niet meer vanuit mocht gaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] de afspraak voor dit gesprek zelf heeft gemaakt en dat hij niet betwist dat het rapport een verslag is van het keuringsonderzoek en het gesprek dat hij met dr. Kan heeft gehad.
5.2. De Afdeling begrijpt dat [appellant] het niet prettig heeft gevonden dat het onderzoek naar zijn rijgeschiktheid via een Skype-verbinding heeft plaatsgevonden. [appellant] heeft dit op de zitting goed verwoord. Dit maakt naar het oordeel van de Afdeling echter evenmin dat het rapport daarom onzorgvuldig tot stand is gekomen. In het besluit op bezwaar en het verweer in beroep heeft het CBR zich terecht op het standpunt gesteld dat het aan de psychiater is om te bepalen of de medische keuring op afstand uitvoerbaar is, ook gelet op het ziektebeeld. Het CBR heeft in de schriftelijke uiteenzetting verder toegelicht waarom het CBR er vanwege de maatregelen tegen het coronavirus voor heeft gekozen keurend artsen en medisch specialisten te vragen te overwegen om de rijbewijskeuring of het onderzoek naar de rijgeschiktheid op afstand te doen. Het CBR heeft op de zitting bij de Afdeling bevestigd dat daarbij is aangesloten bij de richtlijnen van 15 april 2021 van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (hierna: KNMG). De Afdeling verwijst naar hoofdstuk 3 van de KNMG-richtlijnen, waarin nader wordt ingegaan op elektronische gegevensuitwisseling, meer specifiek naar paragraaf 3.2.2.3 dat ziet op de voorwaarden bij beeldbellen. [appellant] heeft over het onderzoek via de Skype-verbinding, in bezwaar en beroep aangevoerd dat het gesprek maar vijf kwartier heeft geduurd en daarom geen sprake is van een diepgaand onderzoek, dat dr. Kan hem niet aankeek en dat hij vindt dat dr. Kan zijn werk niet goed heeft gedaan. Hiermee heeft [appellant] geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het bij een keuringsonderzoek niet gaat om de behandeling van de betrokkene, maar om het beoordelen van de rijgeschiktheid waarbij het algemeen belang van de verkeersveiligheid centraal staat.
Is de redenering in het rapport begrijpelijk en sluiten de getrokken conclusies daarop aan?
5.3. In het rapport staat als inleiding bij 'Anamnese' dat [appellant] eerder werd onderzocht ten aanzien van de rijgeschiktheid door psychiater Douma op 13 november 1999. Het CBR heeft in de schriftelijke uiteenzetting opgemerkt dat het CBR die datum als een kennelijke verschrijving beschouwt en heeft daarbij verwezen naar het rapport van psychiater A.I. Douma over het onderzoek naar de rijgeschiktheid van [appellant] van 16 november 2009, waarin staat dat dit onderzoek op 13 november 2009 heeft plaatsgevonden. De Afdeling vindt dit weliswaar slordig, maar kan dit standpunt goed volgen. Anders dan [appellant] aanvoert, is verder voldoende duidelijk dat de in het rapport, direct onder 'Anamnese', weergegeven informatie over zijn verleden afkomstig is van wat hij zelf aan dr. Kan heeft verteld tijdens het onderzoek via Skype.
5.4. Het citaat uit het rapport waarnaar [appellant] verwijst, geeft de bevindingen van het psychiatrisch onderzoek weer over de algemene indruk en de cognitieve, affectieve en conatieve functies van [appellant]. Daarbij is vermeld dat geen bloed- en/of urineonderzoek werd verricht. Dit citaat wordt opgevolgd door de hiervoor onder 5 weergegeven conclusie. Met wat [appellant] aanvoert over het citaat, heeft hij geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de genoemde conclusie daarop. Het CBR stelt in de schriftelijke uiteenzetting terecht dat de conclusie van het rapport voldoende motivering bevat van de daarin vermelde diagnoses. Verder merkt het CBR terecht op dat de keurend psychiater zelf bepaalt op welke wijze een keuring wordt ingericht. Verder volgt, zoals het CBR terecht opmerkt, uit de conclusie van het rapport voldoende duidelijk waarom een bloed- en/of urineonderzoek niet nodig was. De enkele stelling van [appellant] dat zonder bloed- en/of urineonderzoek niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een stoornis in alcoholgebruik en van niet-recreatief gebruik van cannabis, is onvoldoende om daaraan af te doen.
Conclusie over het rapport
6. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het CBR het besluit op bezwaar heeft mogen baseren op het rapport en het daarin opgenomen advies van de keurend psychiater en dat het CBR heeft voldaan aan zijn vergewisplicht.
De daartegen gerichte gronden falen.
Evenredigheidsbeginsel
7. Anders dan [appellant] aanvoert, heeft de rechtbank getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De door [appellant] aangevoerde omstandigheid maakt niet dat sprake is van een zeer uitzonderlijk geval waarin de Regeling buiten toepassing moet blijven omdat de gevolgen van de Regeling onevenredig uitwerken. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het CBR in dit geval niet tot een ander besluit hoefde te komen.
Ook deze grond faalt.
Herkeuring
8. Ter zitting heeft [appellant] nog opgemerkt dat dat hij inmiddels meer dan een jaar geen overmatig alcohol gebruikt en dat hij onder behandeling staat en medicatie gebruikt. Deze stellingen heeft hij niet nader onderbouwd. De Afdeling merkt op dat deze informatie niet afdoet aan de rechtmatigheid van de besluitvorming die voorligt. Overigens staat het [appellant] vrij om desgewenst een herkeuring aan te vragen.
Eindoordeel
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
w.g. Knol
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. De Vink
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
154
BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 111
"1. Een rijbewijs wordt op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief, slechts afgegeven aan degene die:
[…]
b. blijkens een overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door of vanwege de overheid ingesteld onderzoek dan wel blijkens een eerder aan hem afgegeven rijbewijs of een hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde eisen, beschikt over een voldoende mate van rijvaardigheid en geschiktheid, dan wel, indien de aanvraag betrekking heeft op afgifte van een rijbewijs dat geldig is voor het besturen van bromfietsen, over een voldoende mate van rijvaardigheid.
[…]
4. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid, onderdeel b.
[…]."
Reglement rijbewijzen
Artikel 97
"1. Verklaringen van geschiktheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.
[…]."
Artikel 100
"1. Bij de aanvraag dient te worden overgelegd:
a. een niet langer dan twee weken voor de aanvraag getekende, volledig ingevulde gezondheidsverklaring volgens een door het CBR vastgesteld model;
[…]."
Artikel 101
"1. Het CBR is bevoegd te vorderen dat de aanvrager, […] zich op eigen kosten laat keuren door een of meer door het CBR aangewezen artsen of deskundigen […] indien:
a. de door de aanvrager overgelegde gezondheidsverklaring, […] daartoe aanleiding geeft;
[…]."
Artikel 102
"1. Door de aangewezen arts of artsen wordt […] aan het CBR schriftelijk medegedeeld voor welke rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën de aanvrager naar zijn of naar hun oordeel voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid en voor welke rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën hij aan die eisen niet voldoet.
[…]."
Regeling eisen geschiktheid 2000
Artikel 1
"1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. groep 1: rijbewijzen van de categorieën A1, A2, A, B, B+ E en T;
b. groep 2: rijbewijzen van de categorieën C, C1, CE, C1E, D, D1, DE en
D1E.
[…]."
Artikel 2
"De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage."
Bijlage
Hoofdstuk 2. Algemene opmerkingen
"[…]
Specialistisch rapport
Met het specialistisch rapport is in eerste instantie bedoeld het rapport dat het CBR ontvangt van de onafhankelijke specialist naar wie de aanvrager door het CBR is verwezen. Deze groep vaste specialisten verricht met enige regelmaat rijbewijskeuringen en zijn op de hoogte van de specifieke eisen aan de geschiktheid zoals beschreven in de volgende hoofdstukken. Voor deze specialisten heeft het CBR een regeling opgesteld, met de voorwaarden waaraan beide partijen moeten voldoen. […].
De essentie is dat het CBR informatie ontvangt die voldoende is om een oordeel te vormen over alle aspecten die in de volgende hoofdstukken specifiek benoemd worden. […].
[…]."
Hoofdstuk 8. Psychiatrische stoornissen
8.3.2. Bipolaire stoornis
"Personen met een bipolaire stoornis kunnen voor rijbewijzen van groep 1 en 2 geschikt worden geacht onder de volgende voorwaarden:
[…]
b. adequate behandeling
[…]
Een adequate behandeling wil zeggen dat er geen of lichte depressieve of hypomane symptomen zijn en dat de persoon therapietrouw is.
[…]."
8.8. Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
"Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, aangezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid."