Uitspraak
202101629/1/R1.
Datum uitspraak: 21 december 2022
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Plan 7 Vastgoedontwikkeling B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 februari 2021 in zaak nr. 20/625 in het geding tussen:
Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college omgevingsvergunning eerste fase verleend aan [bedrijf]. voor het veranderen en vergroten van de gebouwen aan de Amstel 107-111 en Nieuwe Prinsengracht 2 en 4 in Amsterdam op het na sloop vrijgekomen bijbehorende terrein met bestemming daarvan tot hotel, restaurant, spa/fitness en vier woningen.
Bij uitspraak van 1 februari 2021 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Plan 7, als rechtsopvolger van [bedrijf], hoger beroep ingesteld.
Het college en de vereniging hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college omgevingsvergunning eerste fase verleend aan Plan 7, voor het veranderen en vergroten van de gebouwen aan de Amstel 107-111 en Nieuwe Prinsengracht 2 en 4 in Amsterdam op het na sloop vrijgekomen bijbehorende terrein met bestemming daarvan tot hotel, restaurant, spa/fitness en vier woningen.
De vereniging heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 22 april 2021.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2022, waar Plan 7, vertegenwoordigd door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door
mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, J.J.A. Hattink, I. Klarenbeek en J.E. Kenter, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
Overwegingen
1. De aanvraag ziet op de eerste fase van een verbouwproject voor een hotel, The Bridge. De locatie van dit project is de Amstel 107-111, naast het Koninklijk theater Carré, en de Nieuwe Prinsengracht 2 en 4. Het bouwplan voorziet in een uitwisseling van de woonfunctie en de hotelfunctie van de panden, een uitbreiding van het bestaande bouwvolume en het (verder) samenvoegen van de panden aan de Amstel en de Nieuwe Prinsengracht. Het aantal hotelkamers neemt met deze verbouwing toe van 55 naar 86 kamers. Het bouwplan is in strijd met de bouw- en gebruiksbepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oostelijke binnenstad".
Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan. Het college heeft zich in het besluit van 18 december 2019 onder meer op het standpunt gesteld dat, nu het bestemmingsplan ruimte biedt voor uitbreiding van het hotel en het hoteloppervlak in het bouwplan niet groter is dan het bestemmingsplan toestaat, de aanvraag niet aan het Overnachtingsbeleid hoeft te worden getoetst.
2. Plan 7 betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Overnachtingsbeleid van de gemeente, zoals uitgewerkt in de "Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 en verder", deel I en II, aan vergunningverlening in de weg staat. Volgens Plan 7 is het Overnachtingsbeleid niet van toepassing op deze aanvraag om omgevingsvergunning. Volgens haar is er geen sprake van een hoteluitbreiding in de zin van het Overnachtingsbeleid, nu de omvang van het hotel in het bouwplan niet toeneemt ten opzichte van de bestaande "hotelrechten". De rechtbank is volgens Plan 7 voorbij gegaan aan de doelstellingen van het beleid en de bescherming van uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestaande rechten. De doelstellingen van het Overnachtingsbeleid worden met het bouwplan gediend, nu de vergunning het aantal kamers beperkt, terwijl er op basis van het bestemmingsplan geen beperkingen zijn gesteld aan het aantal kamers, het hotel van hogere kwaliteit zal zijn, het plan voorziet in functiemenging zoals bedoeld in het Overnachtingsbeleid en het plan de architectonische, stedenbouwkundige en ruimtelijke kwaliteit vergroot.
2.1. In het Overnachtingsbeleid is in deel I "Uitwerking van de herziening van het Amsterdamse deel van de regionale hotelstrategie 2016-2022: van hotelbeleid naar overnachtingsbeleid" onder meer het volgende opgenomen:
"In deze notitie staat de uitwerking van het beleid in voorwaarden en criteria beschreven en wat dit betekent voor de beoordeling van een plan (het initiatief) voor de vestiging van een nieuw hotel of uitbreiding van een bestaand hotel.
Nee, tenzij...
Het uitgangspunt is dat de gemeente vanaf 2017 geen medewerking meer verleent aan hotelinitiatieven die niet meer passen in een ter plaatse rechtsgeldend bestemmingsplan, behalve wanneer eerder al een direct recht is toegekend. Er geldt echter een tenzij... als het een initiatief betreft in een op de kaart (bijlage 1) aangemerkt gebied waar een uitzondering op het "nee-beleid" mogelijk blijft. Dan geldt een tenzij... als het een bijzonder initiatief betreft, dat voldoet aan de beschreven voorwaarden en past binnen het ruimtelijk afwegingkader.
Er kan, als het 'tenzij... beleid' geldt, door het bevoegd gezag overwogen worden medewerking te verlenen aan nieuwbouw, transformatie of uitbreiding van een hotel. Daarvoor is deze uitwerkingsnotitie het uitgebreidere toetsingskader.
[..]
In hoofdzaak is sprake van twee soorten hotelontwikkeling: in een nieuw ontwikkelgebied zoals een grootstedelijk gebied (hoofdzakelijk nieuwbouw), en in de bestaande bebouwde omgeving (nieuwbouw, transformatie van een gebouw in hotel, uitbreiding van een bestaand hotel).
[..]
Toevoeging hotelkwaliteit aan de omgeving
Het nieuwe overnachtingsbeleid, zoals op 14 juli 2016 is vastgesteld, heeft als leidmotief: "alleen als het echt iets toevoegt aan de omgeving en de markt wordt een uitzondering gemaakt". In principe geldt daarom "Nee, geen medewerking meer, tenzij...". De gemeente Amsterdam werkt binnen zijn bevoegdheden alleen nog mee aan realisatie van nieuwe hotels (en hoteluitbreiding), binnen het 'tenzij-gebied'. Het nieuwe beleid is een aanscherping van de Regionale Hotel strategie 2016 -2022 waarbij 'kwaliteit boven kwantiteit' en 'juiste hotel op de juiste plek' al leidende uitgangspunten waren.
[..]
Bestemmingsplanruimte
Op grond van de Wet ruimtelijke ordening en het bestemmingsplan of een vergelijkbaar plan voor gebiedsontwikkeling dat door het gemeentebestuur is vastgesteld, is mogelijk nog ruimte voor hotelontwikkeling. Indien hieruit enig recht tot ontwikkeling van een hotel voortvloeit kan de initiatiefnemer hierop beroep doen.
[..]
Het resultaat van deze voorbereiding is dat geen nieuwe hotelontwikkeling meer wordt toegestaan binnen de gebiedsplannen behoudens gebieden die door de stadsdelen als uitzonderingsgebied zijn aangemerkt. Deze gebieden staan op de kaart in bijlage 1 aangegeven. Hotelontwikkeling binnen het met grijs aangemerkte gebied is niet meer mogelijk en de gemeente zal geen medewerking verlenen. In het met oranje aangemerkte gebied is nog ruimte, tenzij... Met tenzij wordt bedoeld dat bij nieuwe initiatieven wordt getoetst op de voorwaarden en kaders van deze notitie Deel I en vanaf 1 april tevens Deel II."
In deel II "Ruimtelijk planologisch toetsingskader" van het Overnachtingsbeleid is in hoofdstuk 1 onder meer het volgende opgenomen:
"[..] Voor nieuwe hotelinitiatieven, in de vorm van zowel een nieuwe vestiging als uitbreiding van een bestaand hotel, blijft beperkt ruimte. In de herziening is aangekondigd dat een ruimtelijk planologisch toetsingskader zal worden uitgewerkt.
[..]
1.3. Beleidsregels
Het ruimtelijk planologisch toetsingskader is uitgewerkt in beleidsregels die worden vastgesteld door het college van Burgemeester en Wethouders. Samen met de voorwaarden uit deel I van de vormen deze beleidsregels het kader waaraan elk hotelinitiatief dat niet past in een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt getoetst. Indien het hotelinitiatief past in de voorwaarden en beleidsregels kan, na toepassing van een afwijkingsprocedure op grond van de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht een omgevingsvergunning worden verleend."
In hoofdstuk 3 van deel II "Ruimtelijk planologisch toetsingskader" van het Overnachtingsbeleid zijn de concrete beleidsregels opgenomen:
"3.1. Reikwijdte beleidsregels
1. Elk hotelinitiatief dat niet past in een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt aan onderstaande beleidsregels getoetst;
2. Onder passend binnen een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt tevens verstaan passend binnen de uitwerkingsregels van een rechtsgeldig bestemmingsplan;
3. Onder passend binnen een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt niet verstaan passend binnen de wijzigingsregels van een rechtsgeldig bestemmingsplan;
[..]
‘Nee, tenzij'
Binnen de buurten die op de kaartbijlage bij deel I van de notitie 'Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 en verder' aangeduid zijn als 'Geen hotelontwikkeling toegestaan, tenzij', wordt uitsluitend medewerking verleend aan een juridisch-planologische procedure voor nieuwe hotelontwikkelingen, indien wordt voldaan aan de hierna gestelde regels. Mits niet passend binnen een rechtsgeldig bestemmingsplan wordt binnen de overige buurten op de kaartbijlage geen medewerking verleend.".
2.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beleid aan vergunningverlening in de weg staat. Plan 7 bestrijdt dat met het argument dat het beleid niet op dit bouwplan van toepassing is. De Afdeling is van oordeel dat het beleid wel op dit bouwplan van toepassing is. In artikel 3.1, eerste lid, van de beleidsregels is de reikwijdte van de beleidsregels bepaald en is bepaald dat elk hotelinitiatief dat niet past in een rechtsgeldig bestemmingsplan (inclusief uitwerkings- en wijzigingsregels) aan de beleidsregels wordt getoetst. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college aan het Overnachtingsbeleid had dienen te toetsen, omdat dit hotelinitiatief alleen vergunbaar was via het buitenplans afwijken (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning) van het geldende bestemmingsplan. Het past niet in dat plan en kan ook niet via de toepassing van de uitwerkings- en wijzigingsregels van dat plan worden vergund.
Uit het beleid volgt, anders dan Plan 7 betoogt, niet dat onder passend in het bestemmingsplan ook moet worden verstaan een initiatief dat, hoewel in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, qua oppervlakte en aantal kamers de huidige, deels ongebruikte, rechten uit het bestemmingsplan niet overschrijdt. Plan 7 heeft in dit kader verwezen naar de passage in deel I van het Overnachtingsbeleid waarin is vermeld dat het uitgangspunt is dat de gemeente vanaf 2017 geen medewerking meer verleent aan hotelinitiatieven die niet meer passen in een ter plaatse rechtsgeldig bestemmingsplan, behalve wanneer eerder al een direct recht is toegekend. Het geldende bestemmingsplan kent hier weliswaar nog mogelijkheden om het hotelgebruik uit te breiden, maar niet op de wijze waarop het bouwplan voorziet, zodat er geen direct recht is toegekend voor uitvoering van dit bouwplan.
De vraag of het bouwplan kan worden aangemerkt als een uitbreiding van een hotel, hetgeen Plan 7 bestrijdt, is voorts niet relevant voor de vraag of het beleid van toepassing is. In de beleidsregels is namelijk bepaald dat elk hotelinitiatief dat in strijd is met het bestemmingsplan aan de beleidsregels wordt getoetst. Uit de tekst van het beleid zoals neergelegd in deel I kan worden afgeleid dat onder hotelontwikkeling (hotelinitiatief) kan worden verstaan nieuwbouw, transformatie van een gebouw in hotel en uitbreiding van een bestaand hotel. Het bouwplan ziet op de transformatie van een bestaand hotel. De beleidsregels zijn dus van toepassing op het bouwplan en het dient daaraan getoetst te worden.
2.3. Niet in geschil is dat het bouwplan niet is gelegen binnen een gebied dat op de kaartbijlage bij deel I van de notitie "Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 en verder" aangeduid is als "Geen hotelontwikkeling toegestaan, tenzij" ("Nee, tenzij"-gebied), maar is voorzien in een "nee"-gebied. Nu het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en is gelegen in een "nee-gebied" volgt uit het Overnachtingsbeleid dat daaraan in beginsel geen medewerking wordt verleend.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bouwplan aan het Overnachtingsbeleid getoetst diende te worden en voorts dat zij terecht geoordeeld heeft dat het bouwplan in strijd met dit beleid is.
Het betoog slaagt niet.
3. Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, omgevingsvergunning eerste fase verleend aan Plan 7 voor het veranderen en vergroten van de gebouwen Amstel 107-111 en Nieuwe Prinsengracht 2 en 4 op het na sloop vrijgekomen bijbehorende terrein met bestemming daarvan tot hotel, restaurant, spa/fitness en vier woningen. Daarbij is het college afgeweken van het Overnachtingsbeleid. Het besluit van 22 april 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet het college aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan, of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb, die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
5. Het college heeft zich in het besluit van 22 april 2021 op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het Overnachtingsbeleid, omdat het in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, maar dat de bijzondere omstandigheden van dit geval rechtvaardigen dat wordt afgeweken van het beleid, omdat strikte toepassing van het Overnachtingsbeleid onevenredige gevolgen heeft voor de aanvrager in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Het zou volgens het college leiden tot een onbedoelde uitkomst, terwijl belangen van derden, waaronder de vereniging, niet worden geschaad. Het college heeft gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb omgevingsvergunning verleend in afwijking van het Overnachtingsbeleid. De bijzondere omstandigheden waar het college op wijst zijn dat het bouwplan de facto niet leidt tot een groter oppervlakte aan hotelgebruik, dat het pand door de huidige feitelijke situatie, waarbij een ongewenste verwevenheid is ontstaan van gebruik voor wonen en gebruik als hotel, relevant afwijkt van andere panden, dat met het plan de doelstellingen van het hotelbeleid worden gediend en dat het college zich aan dit plan heeft gecommitteerd en de belangen van Plan 7 bij de realisatie van dit plan groot zijn.
6. De vereniging betoogt dat het college ten onrechte van het Overnachtingsbeleid is afgeweken en er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit beleid.
6.1. De Afdeling is van oordeel dat het college op grond van de door hem aangevoerde omstandigheden van het beleid heeft mogen afwijken.
Het geldende bestemmingsplan "Oostelijke binnenstad" kent ter plaatse van het hotel The Bridge een gedetailleerde bestemming waarbij de bestemmingsregeling in 2012 conform het feitelijke gebruik van het pand, deels als hotel, deels voor wonen, is vastgesteld. Hotel The Bridge bestaat uit hotelkamers, maar biedt ook toegang tot enkele appartementen die bewoond zijn en waar op grond van het bestemmingsplan geen hotelfunctie is toegestaan. Die feitelijke en planologische verwevenheid van de hotel- en woonfunctie binnen hetzelfde gebouw maakt een optimaal gebruik van het pand als kwalitatief hotel lastig. Het bouwplan ontvlecht die functies. Dat leidt tot een kwalitatief beter hotel, maar ook tot verbetering van het woon- en leefklimaat van de woningen. Voor zover de vereniging stelt dat de verwevenheid van de hotel- en woonfunctie ook op andere locaties in de binnenstad voorkomt, is deze stelling niet nader onderbouwd. De specifieke planologische en feitelijke omstandigheden van dit pand heeft het college dus als bijzondere omstandigheid om af te wijken van het beleid kunnen gebruiken.
Het college heeft zich ook op het standpunt mogen stellen dat realisatie van het bouwplan niet tot een groter oppervlakte aan hotelgebruik leidt. Dat het bestemmingsplan uitgaat van een maximum volume, zoals de vereniging aanvoert, brengt niet met zich dat het college de oppervlakte niet relevant heeft mogen achten in het kader van de vraag welke gevolgen het bouwplan heeft in verhouding tot het beleid. Oppervlakte biedt namelijk meer inzicht in de mate waarin hotelgebruik wordt toegestaan dan volume, omdat voor de beoordeling of mag worden afgeweken van het beleid relevant is hoeveel kamers/bedden er zijn. In dat kader heeft het college oppervlakte belangrijker kunnen achten dan volume.
Het college heeft verder, anders dan de vereniging betoogt, voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het 20% van het oppervlakte van het restaurant aan het hotelgebruik heeft toegerekend. De uitleg van het begrip zelfstandige functie in de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 van stadsdeel Centrum en het Hotelbeleid 2012-2015 is hier niet van belang, omdat dit beleid niet is vastgesteld voor de vraag wat het oppervlakte aan toegestaan hotelgebruik is bij de toepassing van het hier aan de orde zijnde Overnachtingsbeleid. Alleen het deel van het restaurant dat als receptie en lobby voor het hotel wordt gebruikt en dus een dubbelfunctie heeft, hoeft aan het hotelgebruik toegerekend te worden. Dat ook gasten van het hotel in het restaurant eten en het restaurant een onmisbaar deel van het hotel vormt, zoals de verenging betoogt, volgt de Afdeling niet.
Met het oog op het gedeeld gebruik van de trappenhuizen (één trap voor zowel het hotelfunctie als woonfunctie) is voor die bouwlagen die gedeeld gebruik kennen, dat wil zeggen het souterrain, de begane grond en de eerste verdieping, een percentage van 50% toegepast voor elke functie. Vanaf de tweede verdieping wordt het oppervlak volledig aan de hotelfunctie toegekend, omdat deze trappenhuizen niet door andere functies dan het hotel worden gebruikt. Dat heeft het college zo mogen doen.
De spa/fitness in de kelder is openbaar toegankelijk en volgens het college in overeenstemming met het bestemmingsplan, hetgeen de vereniging niet heeft bestreden. De vereniging stelt dat deze spa/fitness wel degelijk ten dienste van het hotel staat en dus aan de oppervlakte van de hotelfunctie toegerekend moet worden, omdat een dergelijke functie ook voor de uitstraling en kwaliteit van het hotel van belang is. Dat een dergelijke functie voor het hotel van belang kan zijn, betekent nog niet dat het ook moet worden meegenomen bij de berekening van het oppervlakte aan hotelgebruik. Voor de beoordeling of mag worden afgeweken van het beleid is namelijk relevant hoeveel kamers/bedden er zijn. Daarom heeft het college de spa/fitness niet hoeven te betrekken bij het oppervlakte van het hotelgebruik.
De oppervlakte die vanwege de lichthoven niet aan de hotelfunctie kan worden toegerekend is gesaldeerd met de oppervlakte elders in het gebouw. Het door de vereniging aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college dit niet heeft mogen doen.
Het college heeft verder als bijzondere omstandigheid aangevoerd het zogenoemde bestuurlijk "commitment" met betrekking tot de herontwikkeling van het hotel. Het college heeft op 18 december 2018 besloten om mee te werken aan het initiatief van de toenmalige eigenaar van het hotel aan Amstel 111 en hotel Barbacan aan de Plantage Muidergracht 89. Het initiatief betrof de zogenoemde "uitruil Barbacan", hetgeen inhield dat hotel Barbacan zou worden gesloten en ter plaatse woningen worden gerealiseerd, terwijl het hotel aan de Amstel wordt uitgebreid en geheel vernieuwd. Het college heeft daartoe op 6 mei 2019 ook een overeenkomst gesloten tussen de gemeente Amsterdam en de toenmalige eigenaar van voornoemde panden. In het verlengde daarvan heeft het college gewezen op de belangen van Plan 7 in relatie tot de met het Overnachtingsbeleid te dienen doelen. Nu het hier niet gaat om een enkele mededeling van het college dat zal worden meegewerkt aan de afwijking van het bestemmingsplan, maar de toegezegde medewerking mede het gevolg is van de realisering van woningen in het voormalige hotel Barbacan, heeft het college, in het totaal van de afweging enige betekenis mogen toekennen aan de toegezegde medewerking om het plan te realiseren. Datzelfde geldt voor de verwijzing van het college naar het feit dat Plan 7 een zwaarwegend belang heeft bij het kunnen realiseren van het aangevraagde bouwplan.
6.2. Uit het voorgaande volgt dat het door de vereniging aangevoerde geen grond biedt voor het oordeel dat het college onder de hiervoor geschetste bijzondere omstandigheden in dit geval niet van het Overnachtingsbeleid heeft kunnen afwijken.
Het betoog slaagt niet.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep van de vereniging tegen het besluit van 22 april 2021 is ongegrond.
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 22 juli 2021 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Kos
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
580