Uitspraak
202102848/1/A2.
Datum uitspraak: 23 februari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] , gevestigd te Malden, gemeente Heumen en [appellant B]. en [appellant C], beiden wonend te Wijchen (hierna gezamenlijk: [appellant A] en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 maart 2021 in zaak nr. 19/7106 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant A] en anderen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 november 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 december 2021, waar [appellant A], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.W.M. Hagelaars en mr. I.S. Termaat, beiden advocaat te Nijmegen, en N. Arts en M. van den Heuvel, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant A] en anderen zijn gezamenlijk of afzonderlijk de eigenaren van zeven percelen, plaatselijk bekend [locatie] te Malden, gemeente Heumen, kadastraal bekend gemeente Heumen, sectie G, nrs. 5437, 5545, 5438, 4092, 5548, 5549 en 4557 (gedeeltelijk). Op de gronden van de percelen (hierna: het terrein) is een tuincentrum gevestigd.
aanvraag om tegemoetkoming in planschade
2. Op 25 oktober 2017 hebben [appellant A] en anderen het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 13 juli 2017 vastgestelde bestemmingsplan Kern Malden (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens dit bestemmingsplan mag het terrein alleen voor een tuincentrum worden gebruikt. Onder het aan de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 1 februari 2007 vastgestelde bestemmingsplan Malden (hierna: het oude bestemmingsplan) was het toegestaan om het terrein ook voor andere vormen van detailhandel te gebruiken. Volgens [appellant A] en anderen heeft de beperking van de gebruiksmogelijkheden van het terrein tot een waardevermindering van het terrein van € 2.428.000 geleid.
standpunt van het college
3. Het college heeft advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In het advies van de SAOZ is onder meer het volgende vermeld.
Uit een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het oude en nieuwe bestemmingsplan blijkt dat de gebruiksmogelijkheden zijn beperkt. Daardoor is de courantheid van de percelen verslechterd en zijn [appellant A] en anderen in een nadeliger planologische positie komen te verkeren.
Sinds de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 2 maart 2017 was duidelijk dat de gemeente een concreet beleidsvoornemen had om de gebruiksmogelijkheden van de percelen te beperken tot een tuincentrum. Op dat moment ontstond de zogenoemde voorbereidingsbescherming en was het voor [appellant A] en anderen niet meer mogelijk een bouwaanvraag in te dienen. Tot aan de dag van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 28 september 2017 was het mogelijk om de oude gebruiksmogelijkheden ten behoeve van andere vormen van detailhandel, zoals een supermarkt, te benutten, maar de betreffende periode van bijna zeven maanden was, gelet op de specifieke omstandigheden van het geval, te kort om van [appellant A] en anderen daadwerkelijk actie te verwachten. Aan [appellant A] en anderen kan daarom niet worden tegengeworpen dat zij het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard.
Op basis van een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het oude en nieuwe bestemmingsplan heeft een taxatie plaatsgevonden van de waarde van het terrein in de oude en de nieuwe situatie op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 28 september 2017. Volgens de taxatie is de waarde van het terrein als gevolg van de planologische verandering op de peildatum van € 1.517.000 naar € 1.165.000 gedaald en hebben [appellant A] en anderen een schade van € 352.000 geleden.
De planologische ontwikkeling is geen normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Daarom is er geen aanleiding om een deel van de schade wegens het normale maatschappelijke risico voor rekening van [appellant A] en anderen te laten.
4. In het besluit van 7 mei 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in het advies van SAOZ ten onrechte is gesteld dat aan [appellant A] en anderen geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen en dat daarin eveneens ten onrechte is gesteld dat er geen aanleiding is om enig deel van de schade voor rekening van [appellant A] en anderen te laten. De aanvraag om tegemoetkoming in planschade is daarom afgewezen.
5. Naar aanleiding van het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 7 mei 2019 gemaakte bezwaar heeft het college opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ. In het advies van de SAOZ is, voor zover hier van belang, vermeld dat de waarde van het terrein als gevolg van de planologische verandering op de peildatum is gedaald van € 2.617.000 naar € 1.165.000 en dat [appellant A] en anderen een schade van € 1.452.000 hebben geleden.
6. Aan het besluit van 5 november 2019 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant A] en anderen het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard, door de onder het oude bestemmingsplan nog bestaande gebruiksmogelijkheden ten behoeve van andere vormen van detailhandel niet te benutten, nadat voorzienbaar was dat die mogelijkheden zouden kunnen vervallen. Dat betekent dat de aanvraag om tegemoetkoming in planschade terecht is afgewezen.
7. Naar aanleiding van het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 5 november 2019 ingestelde beroep heeft het college op 26 november 2020 een verweerschrift ingediend. In dat verweerschrift is onder meer het volgende vermeld.
In een uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4086) heeft de Afdeling overwogen dat schade, die voortvloeit uit het wegvallen van een tijdelijk voordeel, redelijkerwijs voor rekening van de eigenaar van de desbetreffende onroerende zaak blijft. De uitspraak heeft betrekking op een geval dat vergelijkbaar is met dat van [appellant A] en anderen.
Het bouwvlak van het terrein ligt op de percelen 5437, 5438, 5548 en 4092. [appellant A] en anderen hebben deze percelen verkregen op 1 december 1983 dan wel op 27 januari 1997. [appellant C] heeft perceel 5438 op 4 oktober 2007 overgedragen aan [appellant A].
[appellant A] en anderen zijn op het terrein aanvankelijk illegaal een tuincentrum begonnen. Op hun verzoek is aan de percelen een bestemming voor een tuincentrum gegeven en is deze bestemming vervolgens diverse keren uitgebreid. Bij de verwerving van de percelen hebben zij er niet op kunnen rekenen dat andere vormen van detailhandel zouden worden toegestaan. Ten opzichte van de situatie ten tijde van de aankoop zijn zij er in vergelijking met het nieuwe bestemmingsplan niet op achteruit gegaan. [appellant A] en anderen hebben gedurende tien jaar een tijdelijk voordeel gehad dat met de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is vervallen. De schade die daarvan het gevolg is, moet, in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, voor hun rekening blijven. Dat is een alleszins redelijke uitkomst. [appellant A] en anderen hebben altijd een tuincentrum willen exploiteren en de gemeente heeft [appellant A] en anderen daarin, vanaf 1997, gefaciliteerd, hoewel zij aanvankelijk illegaal zijn begonnen met hun bedrijf. In het oude bestemmingsplan is, zonder dat dat expliciet was bedoeld of toegelicht, een ruimere detailhandelsbestemming aan de percelen gegeven, die in het nieuwe bestemmingsplan weer is teruggedraaid. Volgens het college behoort de daaruit voortvloeiende schade redelijkerwijs voor rekening van [appellant A] en anderen te blijven.
oordeel van de rechtbank
8. Naar aanleiding van de door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 5 november 2019 aangevoerde beroepsgronden is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat het college de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen. Zij heeft daartoe onder meer het volgende overwogen.
tijdelijk genoten voordeel
8.1. De rechtbank ziet geen aanleiding het standpunt van het college met betrekking tot het tijdelijk genoten voordeel buiten bespreking te laten wegens het feit dat het pas in beroep naar voren is gebracht. Zij volgt [appellant A] en anderen niet in het betoog dat dit een gepasseerd station is. Anders dan aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3901), waar [appellant A] en anderen naar hebben verwezen, heeft het college niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt ingenomen, in dit geval over het tijdelijk genoten voordeel. Verder valt niet in te zien dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat het dit standpunt niet alsnog ten grondslag zou leggen aan de weigering een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. De besluitvorming bevat daarvoor geen aanknopingspunten. Daarom is bespreking van dit standpunt niet in strijd met de goede procesorde. [appellant A] en anderen hebben voldoende gelegenheid gehad om op dit standpunt te reageren. Op de zitting hebben zij van die gelegenheid gebruik gemaakt.
8.2. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat het verlies van een tijdelijk voordeel, dat nog niet bestond ten tijde van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, redelijkerwijs voor rekening van de eigenaar van die onroerende zaak blijft.
Het bouwvlak van het terrein ligt op de percelen 5437, 5438, 5548 en 4092. [appellant A] en anderen hebben deze percelen vóór de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan verkregen. Met betrekking tot perceel 5438 heeft het college aangenomen dat alleen de overdracht aan [appellant C] op 1 december 1983 relevant is, omdat de overdracht aan [appellant A] op 4 oktober 2007, die ten tijde van het planologische regime van het oude bestemmingsplan heeft plaatsgevonden, een overdracht was tussen de aanvragers onderling. Het college heeft hiermee bedoeld dat de laatste overdracht een geruisloze overgang is, waardoor feitelijk geen sprake was van een investeringsbeslissing, waarbij de daadwerkelijke waarde wordt meegewogen. De rechtbank stelt vast dat [appellant A] en anderen niet hebben bestreden dat - om deze reden - van 1 december 1983 als relevante overdrachtsdatum moet worden uitgegaan.
Evenmin is in geschil dat de bestemmingsplannen vóór het oude bestemmingsplan op de percelen 5437, 5438, 5548 en 4092 geen andere vormen van detailhandel dan een tuincentrum toestonden. [appellant A] en anderen hebben niet bestreden dat ten tijde van de aankoop van die percelen geen detailhandel was toegestaan en dat vervolgens, in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan, slechts een tuincentrum was toegestaan, zoals dat ook nu, onder de werking van het nieuwe bestemmingsplan, het geval is. Dit betekent dat het nadeel voor [appellant A] en anderen uitsluitend bestaat uit het wegvallen van het tijdelijke voordeel van de ruimere gebruiksmogelijkheden voor detailhandel onder het oude bestemmingsplan. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de schade die daaruit voortvloeit redelijkerwijs voor rekening van [appellant A] en anderen moet blijven. De rechtbank ziet, anders dan [appellant A] en anderen, geen grond voor het oordeel dat de duur van de periode van het tijdelijk genoten voordeel daarbij van belang is.
passieve risicoaanvaarding
8.3. Omdat het college slechts over de percelen 5437, 5438, 5548 en 4092 een onderbouwd standpunt heeft ingenomen over het tijdelijk genoten voordeel, heeft de rechtbank vervolgens - aan de hand van de beroepsgronden - beoordeeld of het standpunt van het college over passieve risicoaanvaarding over de overige percelen 4557, 5545 en 5549 stand kan houden.
Niet in geschil is dat het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan een concreet beleidsvoornemen bevat op grond waarvan voor [appellant A] en anderen aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de gebruiksmogelijkheden van de percelen beperkt zouden worden. Voorts hebben [appellant A] en anderen geen concrete pogingen ondernomen om gebruik te maken van de later vervallen gebruiksmogelijkheden. Naar het oordeel van de rechtbank mocht dit wel van [appellant A] en anderen worden verwacht. De benuttingsperiode liep vanaf de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 2 maart 2017 tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 28 september 2017. [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij binnen deze benuttingsperiode van bijna zeven maanden op geen enkele manier een concrete poging hadden kunnen doen tot het wijzigen van het gebruik van de percelen 4557, 5545 en 5549 naar een andere vorm van detailhandel dan een tuincentrum. Het betoog dat een verbouwing nodig zou zijn geweest voor het omzetten van een tuincentrum naar een andere vorm van detailhandel en de voorbereidingsbescherming hieraan in de weg zou staan, heeft betrekking op de percelen binnen het bouwblok. Dit betoog, wat daar ook van zij, is niet gericht op de percelen 4557, 5545 en 5549 en kan dan ook niet afdoen aan het standpunt van het college, voor zover dat op deze percelen ziet. Voor deze percelen heeft het college terecht passieve risicoaanvaarding aan de weigering ten grondslag gelegd, aldus de rechtbank.
hoger beroep
9. [appellant A] en anderen zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het college de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen. De Afdeling zal hierna de door [appellant A] en anderen aangevoerde hogerberoepsgronden bespreken en afsluiten met een conclusie.
tijdelijk genoten voordeel
10. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank het standpunt van het college over het tijdelijk genoten voordeel ten onrechte niet buiten beschouwing heeft gelaten.
Zij voeren aan dat het college in de beroepsprocedure, twee weken vóór de zitting van de rechtbank, een nieuwe grond voor de afwijzing van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade heeft gegeven door zich in het verweerschrift van 26 november 2020 op het standpunt te stellen dat het planologische nadeel bestaat uit het vervallen van een tijdelijk genoten voordeel en dat de als gevolg van dat nadeel geleden schade redelijkerwijs voor hun rekening blijft. Deze weigeringsgrond is niet aan de besluiten van 7 mei 2019 en 5 november 2019 ten grondslag gelegd en is niet eerder aan de orde gekomen dan in het verweerschrift. [appellant A] en anderen hebben niet eerder dan op de zitting van de rechtbank op de nieuwe weigeringsgrond kunnen reageren en daarbij primair aangevoerd dat deze in de beroepsprocedure niet meer aan de orde kan komen. De rechtbank heeft dit standpunt ten onrechte gepasseerd.
De rechtbank heeft miskend dat het gaat om een weigeringsgrond die in strijd met het concentratiebeginsel en een goede procesorde te laat naar voren is gebracht. Verder heeft het college, door in de besluiten alleen in te gaan op de vraag of [appellant A] en anderen het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard en op de vraag of de schade onder het normale maatschappelijke risico valt, het vertrouwen gewekt dat aan de afwijzing van de aanvraag niet meer ten grondslag wordt gelegd dat het planologische nadeel bestaat uit het vervallen van een tijdelijk genoten voordeel en de als gevolg hiervan geleden schade redelijkerwijs voor hun rekening blijft. Door deze weigeringsgrond in de beroepsprocedure alsnog tegen te werpen, heeft het college een stap terug gezet, waardoor [appellant A] en anderen onevenredig zijn belast en een efficiënte rechtsgang is belemmerd. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3901). De rechtbank heeft miskend dat het in deze fase van de procedure niet meer was toegestaan deze weigeringsgrond aan de afwijzing van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade ten grondslag te leggen. Dat het college in de besluiten niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt heeft ingenomen over het vervallen van een tijdelijk genoten voordeel, maakt dit, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet anders. Bij het doorlopen van het stappenplan, aan de hand waarvan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt beoordeeld, is het college immers voorbijgegaan aan de stap waarbij het tijdelijk genoten voordeel aan de orde komt. Daardoor heeft het college impliciet te kennen gegeven, althans het vertrouwen gewekt, dat deze weigeringsgrond niet of niet meer wordt tegengeworpen, aldus [appellant A] en anderen.
10.1. Dat het college niet eerder dan twee weken vóór de zitting van de rechtbank alsnog het standpunt heeft ingenomen dat het planologische nadeel bestaat uit het vervallen van een tijdelijk genoten voordeel en de als gevolg hiervan geleden schade redelijkerwijs voor eigen rekening blijft, neemt niet weg dat uit het betoog van [appellant A] en anderen niet valt af te leiden dat zij daardoor zijn belemmerd om, uiterlijk op de zitting van de rechtbank, adequaat op dit standpunt te reageren of dat de goede voortgang van de procedure anderszins is belemmerd.
10.2. Aan het besluit van 5 november 2019 heeft het college niet ten grondslag gelegd dat het planologische nadeel bestaat uit het vervallen van een tijdelijk genoten voordeel en de als gevolg hiervan geleden schade redelijkerwijs voor eigen rekening blijft. Het college heeft deze afwijzingsgrond in dat besluit onbesproken gelaten en daarmee de mogelijkheid opengelaten dat deze, na vernietiging van dat besluit, alsnog wordt gebruikt in een nieuw besluit. Met het besluit van 5 november 2019 heeft het college die mogelijkheid niet prijsgegeven. Dit betekent dat de motivering van dat besluit de rechtbank niet belette om in het kader van de definitieve beslechting van het geschil rekening te houden met deze afwijzingsgrond.
Aan de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 komt niet de door [appellant A] en anderen gewenste betekenis toe. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het bestuursorgaan, door zich in de besluiten en in beroep op het standpunt te stellen dat de schade het gevolg is van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan, dat plan uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud als oorzaak van de schade had aangemerkt en erkend, zodat het dit bestuursorgaan om die reden niet meer vrijstond zich daarna op het standpunt te stellen dat de schade niet het gevolg is van de inwerkingtreding van dat plan. Dit geval is niet vergelijkbaar met dat van [appellant A] en anderen. Het college heeft zich in de besluiten of in beroep immers niet uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud op het standpunt gesteld dat aan [appellant A] en anderen niet wordt tegengeworpen dat het planologische nadeel bestaat uit het vervallen van een tijdelijk genoten voordeel en de als gevolg hiervan geleden schade redelijkerwijs voor eigen rekening blijft
Voor zover [appellant A] en anderen een beroep doen op het beoordelingskader van rechtsoverweging 1.2 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582), is van belang dat deze afwijzingsgrond, anders dan zij kennelijk menen, niet aan de orde komt bij de vraag of zij als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie zijn gekomen en schade lijden of zullen lijden. Bovendien is in die rechtsoverweging geen dwingende volgorde voorgeschreven voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade. Indien een bestuursorgaan een onderdeel van het beoordelingskader heeft overgeslagen, brengt dat niet met zich dat dat bestuursorgaan daarop in een later stadium van de procedure niet meer mag terugkomen.
10.3. Het betoog slaagt niet.
11. [appellant A] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de duur van de periode van het tijdelijk genoten voordeel niet relevant is voor het antwoord op de vraag of de schade in dit geval redelijkerwijs voor hun rekening blijft. Zij constateren dat het tijdsverloop in dit geval veel korter is dan het tijdsverloop in bijvoorbeeld het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4086) en het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:856). Zij hebben niet meer dan 20 jaar stilgezeten om zich vervolgens na de bestemmingswijziging bij de gemeente te melden met een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade, maar hadden juist het voornemen om de planologische mogelijkheden te benutten (meer concreet: twee supermarkten te realiseren) en hadden hiertoe, samen met een ontwikkelaar, ook al de eerste stappen ondernomen. De rechtbank is hieraan ten onrechte voorbij gegaan. [appellant A] en anderen menen dat, gelet op de omstandigheden van dit geval, in ieder geval niet de gehele schade redelijkerwijs voor hun rekening komt.
11.1. Uit de rechtspraak van de Afdeling valt af te leiden dat een bestuursorgaan de weigeringsgrond over het vervallen van een tijdelijk voordeel ook mag tegenwerpen als de aanvrager het voordeel slechts gedurende een betrekkelijk korte periode heeft genoten. In de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft het college verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:436), waarin het ging het om een periode van bijna drie maanden. De duur van de periode is op zichzelf niet relevant.
Het betoog slaagt niet.
12. [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigeringsgrond over het vervallen van een tijdelijk voordeel ook geldt voor perceel 5438. [appellant A] heeft dit perceel immers op 4 oktober 2007 verkregen nadat het oude bestemmingsplan in werking was getreden. Dat [appellant A] dit perceel heeft verworven van [appellant C], namens wie de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade mede is ingediend, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft de overdracht ten onrechte aangemerkt als een geruisloze overgang. [appellant A] en [appellant C] zijn separate partijen die, anders dan familiair, niet met elkaar verbonden zijn. [appellant A] heeft het perceel, dat een oppervlakte van 1.860 m² heeft, gekocht voor een bedrag van € 325.500. Dit komt neer op € 175 per vierkante m². Dat partijen de aanvraag om tegemoetkoming in planschade samen hebben ingediend, is niet relevant. Hiervoor is alleen gekozen, omdat een deel van de percelen waarop de aanvraag ziet, nog bij partijen gezamenlijk in eigendom is. Volgens [appellant A] en anderen heeft de rechtbank ten onrechte 1 december 1983, zijnde de datum waarop [appellant C] het perceel heeft verkregen, als relevante overdrachtsdatum aangemerkt.
12.1. Indien de afwijzingsgrond over het vervallen van een tijdelijk voordeel niet van toepassing is op perceel 5438 , laat dat onverlet dat het college oordeelt dat [appellant A] en anderen het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard en de schade alleen al daarom voor hun rekening komt. Uit wat de Afdeling hierna, onder 13.7, overweegt, volgt dat het college terecht zo oordeelt. Omdat dit standpunt de afwijzing van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade zelfstandig kan dragen, hebben [appellant A] en anderen geen belang bij een oordeel over het betoog dat de afwijzingsgrond over het vervallen van een tijdelijk voordeel niet van toepassing is op perceel 5438.
Het betoog faalt.
passieve risicoaanvaarding
13. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat het niet mogelijk was om binnen de benuttingsperiode een concrete poging te doen om de percelen te gebruiken voor andere vormen van detailhandel dan een tuincentrum. Zij hebben in beroep aangevoerd dat de bestaande bebouwing, zijnde een (verouderde) tuinbouwkas, niet geschikt was voor andere vormen van detailhandel, meer specifiek voor een supermarkt. Het is niet alleen niet realistisch om in een tuinbouwkas een schoenenwinkel of supermarkt te beginnen, maar, gelet op het binnenklimaat, ook praktisch onmogelijk. Daarvoor was een ingrijpende verbouwing van de bestaande bebouwing nodig en voor die verbouwing was een omgevingsvergunning nodig. Als gevolg van de zogenoemde voorbereidingsbescherming zou een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning echter zijn aangehouden. Daarom kon van [appellant A] en anderen redelijkerwijs niet worden gevergd om deze aanvraag in te dienen.
Voor het geval de Afdeling, ondanks het voorgaande, zou oordelen dat een gebruikswijziging zonder vergunningplichtige verbouwing mogelijk was geweest, heeft de rechtbank voorts ten onrechte overwogen dat de benuttingsperiode hiervoor lang genoeg was. Voor een wezenlijke gebruikswijziging was een uitgebreide en zorgvuldige voorbereiding nodig, gelet op de bestaande exploitatie van het tuincentrum, die gestaakt zou moeten worden. Dat was uiteraard niet van de ene op de andere dag mogelijk. De benuttingsperiode was te kort.
Bij de beoordeling heeft de rechtbank zich ten onrechte beperkt tot de percelen 4557, 5545 en 5549, die geen onderdeel uitmaken van het bouwvlak. Zij had alle percelen van het terrein bij de beoordeling behoren te betrekken. Op het geheel van deze percelen is immers een tuincentrum gevestigd. Voor zover de beoordeling terecht slechts voor de percelen 4557, 5545 en 5549 is uitgevoerd, heeft de rechtbank miskend dat het volstrekt onmogelijk is om (andersoortige) detailhandel te exploiteren op (een deel van) de onoverdekte buitenruimte bij het bestaande tuincentrum. Bovendien zou dat ten koste gaan van de parkeerplaatsen van het tuincentrum, aldus [appellant A] en anderen.
13.1. Het bouwvlak van het terrein ligt op de percelen 5437, 5438, 5548 en 4092. Hoewel het college in het verweerschrift van 26 november 2020, waarin het de afwijzingsgrond over het tijdelijk genoten voordeel heeft tegengeworpen, alleen naar deze percelen heeft verwezen, valt daaruit niet af te leiden dat de afwijzingsgrond volgens het college geen betekenis heeft voor de overige percelen. De uitspraak van de rechtbank berust op een verkeerde duiding van het verweerschrift. De rechtbank heeft daarin vervolgens ten onrechte aanleiding gezien om uitsluitend voor de percelen 4557, 5545 en 5549 te beoordelen of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant A] en anderen het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard en de schade daarom voor hun rekening komt. De Afdeling zal beoordelen of het college zich voor alle percelen terecht op dat standpunt heeft gesteld.
13.2. In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening is bepaald dat burgemeester en wethouders bij hun beslissing over een aanvraag om tegemoetkoming in planschade in ieder geval de voorzienbaarheid van de oorzaak van de schade betrekken.
13.3. In geschil is of de schade ten laste van [appellant A] en anderen blijft op de grond dat zij het risico dat de gebruiksmogelijkheden van het oude planologische regime zouden kunnen vervallen hebben aanvaard door deze mogelijkheden niet tijdig te benutten.
Voor het antwoord op de vraag of [appellant A] en anderen dat risico hebben aanvaard, is in de eerste plaats van belang of, bezien vanuit de positie van een redelijk denkend en handelend eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou veranderen in een voor [appellant A] en anderen ongunstige zin. Daarbij wordt rekening gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Indien de nadelige planologische verandering voorzienbaar was, is vervolgens van belang of onder het oude planologische regime een concrete poging tot realisering van de destijds bestaande mogelijkheden is ondernomen. Het risico van de nadelige planologische verandering wordt geacht te zijn aanvaard, als geen concrete poging is gedaan tot het realiseren van de mogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn vervallen, terwijl dit van een redelijk denkend en handelend eigenaar wel kon worden verlangd.
Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 5.33 en 5.34.
13.4. Niet in geschil is dat de planologische verandering in ieder geval vanaf de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 2 maart 2017 voorzienbaar was en dat [appellant A] en anderen daarna, tot de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 28 september 2017, een benuttingsperiode van bijna zeven maanden hebben gehad. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of het mogelijk was om de bestaande bebouwing voor andere vormen van detailhandel te gebruiken, zonder dat daarvoor een ingrijpende verbouwing nodig was, waarvoor een omgevingsvergunning vereist was.
13.5. In het besluit van 5 november 2019 heeft het college onder meer het volgende aangevoerd.
Voor het wijzigen van het gebruik geldt geen vergunningplicht. Dat brengt met zich dat de voorbereidingsbescherming van artikel 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht niet van toepassing is en dat de voorbereidingsbescherming dus niet in de weg heeft gestaan aan het wijzigen van het gebruik. Uit de rechtspraak volgt dat een benuttingsperiode van meer dan een half jaar voor de activiteit bouwen over het algemeen voldoende wordt geacht. Voor het realiseren van gebruiksmogelijkheden ligt het dan temeer in de rede dat een periode van een half jaar voldoende is. Voor het wijzigen van het gebruik is, anders dan voor bouwen, het voorbereiden en doorlopen van een - potentieel langdurig - vergunningentraject niet nodig. Volgens het advies van de SAOZ was het mogelijk om het gebruik te wijzigen zonder vergunningplichtige verbouwingswerkzaamheden uit te voeren. Het college ziet niet in waarom het op dit punt niet zou mogen afgaan op het oordeel van de door haar ingeschakelde onafhankelijke deskundige.
13.6. In de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft het college daaraan toegevoegd dat uit niets blijkt dat de bestaande bebouwing per definitie ongeschikt was voor elke andere vorm van detailhandel en dat een verbouwing noodzakelijk was. Ook nu staan in de gebouwen kassa's en worden planten, bloemen en tuinbenodigdheden verkocht. Het is niet bij voorbaat uitgesloten dat in (een deel van) de gebouwen ook zonder verbouwing detailhandel mogelijk was geweest. Van [appellant A] en anderen mocht worden verwacht dat zij de meer lucratieve bestemming voor detailhandel zouden benutten als zij dat hadden gewild. Blijkbaar wilden zij het gebruik als tuincentrum voortzetten. Dat was hun goed recht, maar staat er wel aan in de weg dat zij een tegemoetkoming in planschade ontvangen, aldus het college.
13.7. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant A] en anderen niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld met een rapport van een deskundige of op een andere wijze, dat het niet mogelijk was om de bestaande gebouwen zonder verbouwing voor andere vormen van detailhandel te gebruiken. [appellant A] en anderen hebben hun betoog toegespitst op het in gebruik nemen van de gebouwen voor een supermarkt. Zij miskennen daarmee dat het ook om andere vormen van detailhandel had kunnen gaan. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant A] en anderen binnen de benuttingsperiode een concrete poging hadden kunnen doen om de percelen te gebruiken voor andere vormen van detailhandel en dat [appellant A] en anderen, door dat niet te doen, het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard.
slotsom
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
proceskosten
15. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
452