Uitspraak
202005026/1/R3.
Datum uitspraak: 23 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Dordrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2017 heeft het college aan de Vereniging van Eigenaren "Het Lichthuis" (hierna: de Vereniging) omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen van de toegangsdeur van hal A van het appartementencomplex op het perceel Noorderhoofd 50-124 te Dordrecht.
Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 13 februari 2017, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 24 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4156, heeft de Afdeling het daartegen door [appellant] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2017 vernietigd. De Afdeling heeft in die uitspraak met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 13 februari 2017 ongegrond verklaard en dat besluit met een gewijzigde motivering in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De Vereniging heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door P.J. van Bruggen, zijn verschenen. Op de zitting is ook de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. drs. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De Vereniging heeft de omgevingsvergunning aangevraagd om de bestaande draaideur die toegang geeft tot hal A van het appartementencomplex te vervangen door een vouwdeur. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend.
2. [appellant] woont in het appartementencomplex en is lid van de Vereniging. Hij kan zich niet verenigen met de vergunningverlening. Hij heeft technische en esthetische bezwaren tegen de vouwdeur.
3. In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018 was in geschil of het bouwplan, gelet op de hoogte van de deur, in strijd was met artikel 4.29 van het Bouwbesluit 2012. Gelet op dat artikel geldt in dit geval voor de vrije hoogte van de doorgang het rechtens verkregen niveau. De Afdeling overwoog in haar uitspraak van 19 december 2018 dat het rechtens verkregen niveau 2,30 m is, wat in dit geval gelijk is aan het niveau voor nieuwbouw, zoals dat volgt uit artikel 4.22, eerste lid, gelezen in samenhang met tabel 4.21 van het Bouwbesluit 2012. Aangezien de hoogte van de te plaatsen deur 2,18 m is, is het bouwplan in strijd met artikel 4.29 van het Bouwbesluit 2012. De Afdeling heeft daarom het besluit van 13 juli 2017 vernietigd.
4. Ter uitvoering van de uitspraak van 19 december 2018 heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist. Het heeft zich in het besluit van 4 augustus 2020, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Dordrecht van 22 juni 2020, op het standpunt gesteld dat de Vereniging heeft aangetoond dat een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bestaat voor het niet naleven van artikel 4.29 van dat besluit. Het college heeft daarom de in bij besluit van 13 februari 2017 verleende omgevingsvergunning in stand gelaten.
[appellant] is het hiermee niet eens.
Relevante regelgeving
5. De relevante bepalingen uit het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling van het beroep
6. [appellant] betoogt dat in strijd met artikel 7:7 van Pro de Awb van het horen geen verslag is gemaakt. Hij voert aan dat het college het besluit op bezwaar dus heeft genomen zonder kennis te hebben gehad van wat op de hoorzitting is gezegd.
[appellant] betoogt verder dat het na het nemen van het besluit opgestelde verslag van de hoorzitting niet voldoet aan de Verordening behandeling bezwaarschriften gemeente Dordrecht (hierna: de Verordening), omdat het niet is ondertekend en gedateerd.
6.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:7 van Pro de Awb volgt dat het ten behoeve van de beslissing op het bezwaar en ten behoeve van de vorming van het dossier dat in een later stadium eventueel bij een beroepsinstantie dient te worden overgelegd noodzakelijk is dat het verhandelde ter zitting schriftelijk wordt vastgelegd (Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, blz. 151). Door het maken van een verslag van een hoorzitting kan het bestuursorgaan kennisnemen van het verhandelde tijdens de hoorzitting, indien het de bezwaarmaker niet zelf heeft gehoord. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 13 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD9978.
6.2. Voordat het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] besliste, heeft het hem in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. De hoorzitting heeft op 8 juni 2020 plaatsgevonden. Het college heeft vervolgens bij besluit van 4 augustus 2020 op het bezwaar van [appellant] beslist.
6.3. Niet in geschil is dat vóór het nemen van het besluit op bezwaar geen verslag van de hoorzitting was opgemaakt. Er is daarom niet voldaan aan artikel 7:7 van Pro de Awb. Ook is niet in geschil dat het na het nemen van het besluit op bezwaar alsnog opgemaakte verslag van de hoorzitting niet is ondertekend en gedateerd. Dat een verslag moet zijn gedateerd, wordt in de Verordening niet vereist, maar het ontbreken van de ondertekening is in strijd met artikel 14, vijfde lid, van de Verordening.
[appellant] heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat hij hierdoor is benadeeld. De Afdeling acht hierbij van belang dat er een geluidsopname van de hoorzitting is gemaakt. Het college heeft tijdens de zitting van de Afdeling verklaard dat deze geluidsopname en de door [appellant] tijdens de hoorzitting voorgedragen pleitnota aan hem is overhandigd voordat het het besluit op bezwaar nam. Dat in het besluit niet, zoals [appellant] aanvoert, uitdrukkelijk is vermeld dat het college voor het nemen van het besluit die geluidsopname heeft beluisterd, is niet in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel. Op zich slaagt het betoog van [appellant]. Als het besluit verder overeind zou blijven, zou de Afdeling dit gebrek echter wel passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat [appellant] of enige andere belanghebbende hierdoor niet is benadeeld.
7. [appellant] betoogt, zoals nader toegelicht op de zitting, dat de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, waarin is overwogen dat het college niet heeft gemotiveerd dat van een gelijkwaardige oplossing in de zin van artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 sprake is, gezag van gewijsde heeft en het college daarom in het besluit van 4 augustus 2020 niet nogmaals het standpunt heeft mogen innemen dat er sprake is van gelijkwaardigheid in de zin van voormelde bepaling.
7.1. In de uitspraak van 19 december 2018 heeft de Afdeling het besluit van 13 juli 2017 vernietigd wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De Afdeling zag geen aanleiding om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten met als motivering dat het college niet had gemotiveerd dat van een gelijkwaardige oplossing in de zin van artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 sprake was. De Afdeling heeft in die uitspraak dus niet geoordeeld dat er geen sprake is van een gelijkwaardige oplossing, maar alleen dat het college zijn standpunt daarover niet heeft gemotiveerd. De uitspraak laat het college dus de ruimte om zijn standpunt alsnog te motiveren. Het college heeft dat in het besluit van 4 augustus 2020 gedaan. Of die motivering ook stand houdt, komt hierna aan de orde.
Het betoog slaagt niet.
8. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012, omdat het voorziet in een gelijkwaardige oplossing. Hij voert aan dat er met het plaatsen van de vouwdeur niet langer een vrije doorgang van 2,30 m bestaat, terwijl een doorgang met die hoogte wel moet worden gerealiseerd.
8.1. De Vereniging heeft in haar brieven van 4 april 2019 en 16 oktober 2016 aan het college uiteengezet waarom er volgens haar sprake is van een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. De Vereniging is daarbij ingegaan op de eigenschappen van de vouwdeur en heeft deze vergeleken met de eigenschappen van de bestaande draaideur. Volgens de Vereniging is met het plaatsen van de vouwdeur sprake van een gelijkwaardige en zelfs betere oplossing.
8.2. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 4 augustus 2020, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012, omdat het beroep van de Vereniging op gelijkwaardigheid kan worden gehonoreerd. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat er bij de gekozen oplossing voor de niet goed functionerende originele deur, er geen reden is om aan te nemen dat daarmee de mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu minder is dan met de betrokken voorschriften is beoogd. De betere windbestendigheid van de vouwdeur is een verbetering op het punt van de bruikbaarheid en veiligheid die in dit geval de kwaliteitsverslechtering van de verminderde doorgangshoogte compenseert. Van die lagere doorgangshoogte is volgens het college overigens niet gebleken dat deze praktische betekenis heeft voor de gebruiksfunctie.
8.3. In de nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2011, 416, blz. 133 en 134) staat dat de uitwerking van de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 zoveel mogelijk is gegoten in de vorm van functionele eisen en daarmee samenhangende prestatie-eisen. Wanneer aan een prestatie-eis is voldaan, is daarmee aan de daarbij behorende functionele eis voldaan. Artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 geeft eigenaren en gebruikers van bouwwerken de mogelijkheid om op een andere wijze te voldoen aan een functionele eis. Van belang is dat het doel van de in het voorschrift neergelegde eis op een andere manier wordt bereikt. Dat doel blijkt uit het onderwerp van het hoofdstuk en de afdeling waarin het voorschrift is opgenomen, uit het in een afdeling opgenomen aansturingsartikel, uit het kopje boven en de inhoud van het voorschrift en uit de op het artikel betrekking hebbende toelichting.
8.4. In artikel 4.21 van het Bouwbesluit 2012 staat dat een te bouwen bouwwerk voldoende bereikbare en toegankelijke ruimten heeft. Dit is de functionele eis. In de volgende artikelen zijn de prestatie-eisen opgenomen. De minimale vrije hoogte van de doorgang naar een in artikel 4.22, eerste lid, genoemde ruimte is zo'n prestatie-eis. In dit geval is die hoogte, gelet op artikel 4.22, eerste lid, aanhef en onder g, gelezen in samenhang met artikel 4.29 van het Bouwbesluit 2012, 2,30 m. Zoals gezegd is die hoogte in dit geval niet rechtstreeks ontleend aan artikel 4.22, maar het rechtens verkregen niveau als bepaald op grond van artikel 4.29.
8.5. Als de eigenschappen van de nieuwe vouwdeur en de bestaande draaideur met elkaar worden vergeleken, is het niet onbegrijpelijk dat de Vereniging de draaideur wenst te vervangen door de vouwdeur. Maar bij de vraag of sprake is van een gelijkwaardige oplossing om ruimten bereikbaar en toegankelijk te maken in de zin van artikel 4.21 van het Bouwbesluit 2012 (de functionele eis), gaat het, voor zover in dit geschil relevant, om de doorgang naar die ruimten en niet om de eigenschappen van de deur die in die doorgang is geplaatst.
Sinds het Bouwbesluit 2003 moet een doorgang naar een in het Bouwbesluit genoemde ruimte in een woongebouw een vrije hoogte hebben van 2,30 m in plaats van 2,10 m, zoals tot dat moment werd geëist. De reden van deze verhoging naar 2,30 m is, zo staat in de nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2003 (Stb. 2001, 410, blz. 273), de toenemende lengte van de bevolking en het zekerstellen van de gebruikswaarde van woningen voor de toekomst. Gelet hierop valt het niet vol te houden dat de door de Vereniging bedoelde vouwdeur, die ervoor zorgt dat de vrije hoogte van de doorgang 2,18 m is, een gelijkwaardige oplossing is. Dat andere ruimten in het gebouw alleen zijn te bereiken via een doorgang die lager is dan 2,30 m, doet daaraan niet af. Het Bouwbesluit 2012 zelf sluit immers niet uit dat bepaalde doorgangen lager zijn dan 2,30 m. Dus die gedachte heeft de regelgever er niet van afgehouden om vanwege de toenemende lengte van mensen een algemene doorgang van 2,30 m te eisen.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het beroep is gegrond. Het besluit van 4 augustus 2020 komt wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking.
Partijen hebben de Afdeling verzocht het geschil finaal te beslechten, ook als dat zou betekenen dat de aanvraag moet worden afgewezen. Omdat het bouwplan in strijd is met artikel 4.29 van het Bouwbesluit 2012 en er geen gelijkwaardige oplossing is als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, doet de weigeringsgrond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zich voor. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en de aangevraagde omgevingsvergunning voor het vernieuwen van de toegangsdeur naar hal A weigeren. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 4 augustus 2020, kenmerk 2226753;
III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 13 februari 2017, kenmerk D-17-1648554;
IV. weigert aan de Vereniging van Eigenaren "Het Lichthuis" een omgevingsvergunning te verlenen voor het vernieuwen van de toegangsdeur van hal A van het appartementencomplex op het perceel Noorderhoofd 50-124 te Dordrecht;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
473
BIJLAGE
Bouwbesluit 2012
Artikel 1.3, eerste lid
Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften.
Artikel 4.21
1. Een te bouwen bouwwerk heeft voldoende bereikbare en toegankelijke ruimten.
2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 4.21 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
3. […].
Artikel 4.22, eerste lid
Een doorgang heeft een vrije breedte van ten minste 0,85 m en ten minste de in tabel 4.21 aangegeven vrije hoogte. Dit geldt voor een doorgang naar:
a. een verblijfsgebied;
b. een verblijfsruimte;
c. een toiletruimte als bedoeld in de artikelen 4.9 en 4.25;
d. een badruimte als bedoeld in de artikelen 4.18 en 4.25;
e. een bergruimte als bedoeld in artikel 4.31;
f. een buitenruimte als bedoeld in artikel 4.35, en
g. een ruimte voor het bereiken van een lift.
In tabel 4.21 is vermeld dat de hoogte van een vrije doorgang naar een ruimte voor het bereiken van een lift 2,30 m is.
Artikel 4.29
Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 4.22 tot en met 4.28 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau.