Uitspraak
202201252/1/R1.
Datum uitspraak: 5 april 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te Broek in Waterland, gemeente Waterland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordHolland (hierna: de rechtbank) van 10 januari 2022 in zaak nr. 20/4872 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Waterland.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het slopen van een bestaande woning en het realiseren van een nieuwe woning met bijgebouw op het perceel [locatie] in Broek in Waterland (hierna: het perceel).
Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 januari 2023, waar [appellant] en anderen en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Ayoub, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel en woont daar. Hij wil zijn huidige woning met bijbehorend bouwwerk vervangen door een nieuwe woning en heeft daarvoor op 13 januari 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend.
De nieuw te bouwen woning bestaat uit drie onderdelen: een middendeel met een bouwhoogte van 8,61 meter, een aangebouwd deel aan de noord- en oostzijde met een bouwhoogte van 7,71 meter en een aangebouwd deel aan de zuidzijde met een bouwhoogte van 5,61 meter. Het deel aan de zuidzijde is aan het middendeel verbonden door middel van een verbindingsgang met een plat dak en een bouwhoogte van 2,61 meter. De achtergevel van de nieuwe woning met de aanbouwen loopt ten opzichte van de huidige woning verder naar achter door op het perceel en de achterzijde komt dichterbij de achterliggende watergang Het Dee te liggen. In de aanvraag heeft [vergunninghouder] het middendeel aangemerkt als het hoofdgebouw en de twee bouwwerken aan de noord- en zuidzijde als bijbehorende bouwwerken.
2. Op het perceel rust op grond van het geldende bestemmingsplan "Broek in Waterland 2018" (hierna: het bestemmingsplan") de bestemming "Wonen -1" met de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 2" en "Waarde - Beschermd dorpsgezicht Broek in Waterland".
Het college heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Het hoofdgebouw is in strijd met artikel 17.2.1, aanhef en onder f, van de planregels, omdat de oppervlakte, goothoogte en bouwhoogte afwijkt van de bestaande situatie. Daarnaast voldoen de bijbehorende bouwwerken niet aan verscheidene bouwregels van het bestemmingsplan. Verder is het hele bouwplan in strijd met artikel 28.2 van de planregels, omdat het plan voorziet in een wijziging van de bestaande bebouwing.
3. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Voor het middendeel van het bouwplan, dat volgens het college het hoofdgebouw is, is het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, van de Wabo afgeweken van het bestemmingsplan. Hierbij heeft het college gebruik gemaakt van de bevoegdheid uit artikel 17.4.1 van de planregels om in afwijking van artikel 17.2.2 van de planregels een omgevingsvergunning te verlenen voor een herschikking van het bouwperceel. Daarnaast heeft het college voor wat betreft het hoofdgebouw toepassing gegeven aan de mogelijkheid uit artikel 28.4 van de planregels om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in artikel 28.2 van de planregels. Voor de delen aan de noord- en oostzijde en de zuidzijde van het bouwplan, door het college aangemerkt als bijbehorende bouwwerken, is het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) afgeweken van het bestemmingsplan.
Het college stelt zich op het standpunt dat het hoofdgebouw stedenbouwkundig kan worden ingepast en past binnen de in het bestemmingsplan opgenomen voorwaarden over herschikking van het bouwperceel. Volgens het college hoeven de aangevraagde bijbehorende bouwwerken niet bij de berekening van de oppervlakte van het hoofdgebouw te worden betrokken. De overschrijding van de bebouwingsmogelijkheden voor de bijbehorende bouwwerken is volgens het college relatief beperkt en heeft geen onevenredige nadelige gevolgen voor de omgeving. Het college stelt zich verder op het standpunt dat het plan passend is in het beschermd dorpsgezicht en geen afbreuk doet aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing. Volgens het college tast het bouwplan de openheid vanuit het dorp Broek in Waterland naar het achterliggende landschap niet aan, omdat er thans al geen doorzichten aanwezig zijn.
4. [appellant] en anderen wonen in de straat waar het vergunde bouwplan wordt gerealiseerd. Zij kunnen zich niet verenigen met het bouwplan. Zij zijn zij van mening zijn dat hun woon- en leefklimaat en de waarden van het beschermd dorpsgezicht door de realisering van het bouwplan onevenredig wordt aangetast.
Het hoger beroep
Toetsingskader
5. De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
Was het college bevoegd om op grond van artikel 17.4.1 af te wijken van de bouwregels van het bestemmingsplan?
6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet voldoet aan artikel 17.4.1, aanhef en onder a, van de planregels. Het college heeft de omgevingsvergunning dan ook niet met toepassing van dit artikel mogen verlenen ten behoeve van de herschikking op het perceel. Zij voeren daartoe aan dat het bouwplan niet voorziet in een hoofdgebouw met twee bijbehorende bouwwerken. Volgens hen is sprake van één geïntegreerd hoofdgebouw, zodat de grondoppervlakte van alle onderdelen van het bouwplan meetelt bij de bepaling of de toename van het bebouwingsoppervlak groter is dan de in artikel 17.4.1, aanhef en onder a, van de planregels toegestane 25%. Er is geen aanknopingspunt op basis waarvan één deel als hoofdgebouw en de overige delen als bijbehorende bouwwerken aan te merken zijn. Dat onderscheid kan volgens hen ook niet worden afgeleid uit het feit dat de bouwmassa twee nokken met verschillende hoogtes heeft of een deel van het bouwplan meer naar achteren is gelegen. De lagere nok bevindt zich dan namelijk boven het hoofdgebouw. De bijbehorende bouwwerken kunnen niet los van het hoofdgebouw worden gezien, zo stellen [appellant] en anderen.
6.1. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met artikel 17.2.1, aanhef en onder f, van de planregels. Dit artikel bevat regels voor de bouw van hoofdgebouwen. Op grond van artikel 17.4.1 van de planregels kan in afwijking van artikel 17.2.1 een omgevingsvergunning worden verleend voor een herschikking op een perceel. Artikel 17.4.1, aanhef en onder a, van de planregels stelt hierbij als voorwaarde dat het grondoppervlak aan bestaande bebouwing inclusief aangebouwde bijbehorende bouwwerken, met niet meer dan 25% wordt vergroot en het te bebouwen oppervlak niet meer dan 25% van het bouwperceel bedraagt. Op grond van het laatste onderdeel van artikel 17.4.1 van de planregels geldt hierbij dat het bepaalde in artikel 17.2.2 van de planregels ten aanzien van de toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken onverminderd van toepassing blijft.
In geschil is de vraag of het college bij de beoordeling van dit artikel terecht alleen het grondoppervlak van het middendeel van het bouwplan heeft betrokken, omdat dit volgens het college geldt als het hoofdgebouw.
6.2. De Afdeling is, in tegenstelling tot de rechtbank, van oordeel dat het college ten onrechte alleen het middendeel heeft aangemerkt als het hoofdgebouw, omdat in ieder geval de aanbouw aan de noord- en oostzijde ook onderdeel uitmaakt van het hoofdgebouw.
Overeenkomstig artikel 1.65 van de planregels wordt onder hoofdgebouw verstaan, een gebouw dat, gelet op de bestemming, zowel ruimtelijk als functioneel als het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt. Op grond van artikel 1.24 van de regels van het bestemmingsplan wordt onder bijbehorend bouwwerk onder meer verstaan: een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw of ander bouwwerk, met een dak of overkapping.
Om te bepalen of de delen aan de noord- en oostzijde en de zuidzijde van het bouwplan bijbehorende bouwwerken zijn als bedoeld in het bestemmingsplan, moet, gelet op de definitie van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’, eerst worden bepaald wat het hoofdgebouw is. Overeenkomstig de definitie van het begrip ‘hoofdgebouw’ gelden als cumulatieve eisen dat dit het gebouw is dat ruimtelijk èn functioneel, het belangrijkste is met het oog op de bestemming. De hoofdfunctie overeenkomstig de bestemming is "Wonen". Deze hoofdfunctie is ondergebracht in zowel het middendeel als in het deel aan de noord- en oostzijde van het bouwplan. Aan de hand van de bouwtekeningen die behoren bij het besluit stelt de Afdeling vast dat op de begane grond onder meer de keuken, woonkamer en studiekamer zijn gesitueerd. Deze functies lopen in het middendeel en het deel aan de noord- en oostzijde onafgebroken door. Op de eerste verdieping geldt dat voor een slaapkamer. Het deel aan de noord- en oostzijde maakt daardoor gelet op de definitie van het begrip ‘hoofdgebouw’ onderdeel uit van dat hoofdgebouw. Dat het vooraanzicht van het deel aan de noord- en oostzijde zich in enige mate laat onderscheiden van het middendeel, doet, gelet op vermelde cumulatieve vereisten, aan dit oordeel niet af. Het college had bij de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid uit artikel 17.4.1 van de planregels dan ook in ieder geval ook de oppervlakte van het deel aan de noord- en oostzijde moeten betrekken. Vaststaat en niet in geschil is dat in dat geval het grondoppervlak van het hoofdgebouw al met meer dan 25% wordt vergroot, daargelaten de vraag of de oppervlakte van het deel aan de zuidzijde niet ook als onderdeel van het hoofdgebouw in de berekening moet worden betrokken. Gelet op het voorgaande was het college niet bevoegd om gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid uit artikel 17.4.1 van de planregels. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Was het college bevoegd om op grond van artikel 28.4 van de planregels af te wijken van het bestemmingsplan?
7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende rekening heeft gehouden met de ruimtelijke waarden van het beschermd dorpsgezicht van de kern van Broek in Waterland. Zij voeren daartoe aan dat bij een verdichting van de bebouwing, zoals hier aan de orde, de aanwijzing van de kern van Broek in Waterland als beschermd dorpsgezicht op grond van de Erfgoedwet niet alleen de openheid naar het achterliggende landschap beschermt, maar juist ook het beschermd dorpsgezicht.
7.1. Vast staat dat op het perceel de bestemming "Wonen - 1" met de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht Broek in Waterland" rust. Voor gronden met deze dubbelbestemming geldt overeenkomstig artikel 28.2 van de planregels dat het wijzigen van bebouwing niet is toegestaan. Op grond van artikel 28.4 van de planregels mag het college in afwijking van dat artikel een omgevingsvergunning verlenen voor het wijzigen van bestaande bebouwing. Dit is alleen toegestaan, indien dit past binnen de bestemmingsregels en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied, zoals die zijn beschreven in bijlage 1 van het bestemmingsplan. Deze bijlage is de redengevende omschrijving die hoort bij het besluit tot aanwijzing van een deel van Broek in Waterland als beschermd dorpsgezicht.
7.2. Het college heeft het bouwplan voorgelegd aan de monumenten- en welstandscommissie Waterland "Mooi Noord-Holland". Zij heeft het bouwplan beoordeeld in haar adviezen van 30 april 2018 en 20 januari 2020. Daarnaast heeft het college een stedenbouwkundig advies ingewonnen bij bureau Tonnaer. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college zich bij de besluitvorming op deze adviezen heeft kunnen baseren. Uit deze adviezen volgt weliswaar de conclusie dat het bouwplan past binnen de omgeving, maar er blijkt niet uit dat acht is geslagen op de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden zoals die zijn omschreven in de redengevende omschrijving en waar artikel 28.4 van de planregels specifiek betrekking op heeft. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd dat het plan geen onevenredige afbreuk doet aan deze waarden in het gebied, zoals artikel 28.4, aanhef en onder b, van de planregels vereist.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
8. Het college was, gelet op wat onder 6.2 is overwogen, niet bevoegd om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, van de Wabo, in samenhang met artikel 17.4.1 van de planregels af te wijken van het bestemmingsplan. Verder heeft het college in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd dat met het bouwplan geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing, als beschreven in Bijlage 1 van de planregels. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend. De overige door [appellant] en anderen aangevoerde gronden behoeven gelet daarop geen bespreking meer.
Slotoverwegingen
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende was de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 4 augustus 2020 vernietigen.
10. Gelet op het voorgaande moet het college een nieuw besluit nemen op het bezwaarschrift van [appellant] en anderen tegen het besluit van 28 februari 2020 tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Hierbij zal het moeten bezien of het op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor kan afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het bouwplan. Indien het college van die afwijkingsbevoegdheid gebruik wenst te maken, moet het die afwijking deugdelijk motiveren. Ook zal het college bij het nemen van het nieuwe besluit rekening moeten houden met wat hiervoor onder 7.2 is overwogen over de motivering van de afwijking van artikel 28.2 van de planregels.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2022, in zaak nr. 20/4872;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waterland van 4 augustus 2020, kenmerk Z-2020-004/001;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waterland aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
374-1026
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a.het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c.het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.7
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Bestemmingsplan "Broek in Waterland 2018"
Artikel 1 Begrippen Pro
[…]
1.21 bestaand:
Algemeen:
ten aanzien van de bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aanwezige bouwwerken en de werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden, en het overige gebruik: bestaand ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan;
Bestemmingen Gemengd, Wonen - 1 en Wonen - 2:
Ten aanzien van hoofdgebouwen binnen de bestemmingen Gemengd, Wonen - 1 en Wonen - 2 wordt onder bestaande situatie verstaan: de hoofdgebouwen zoals aanwezig ten tijde van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan 'Broek in Waterland' d.d. 23 november 2007, inclusief uitbreidingen daarvan op basis van verleende vergunningen die vóór die datum zijn aangevraagd, met dien verstande dat in gevallen waarin na voornoemde datum sloop gevolgd door nieuwbouw heeft plaatsgevonden, het op basis van die vergunning nieuw opgeleverde hoofdgebouw als bestaand wordt aangemerkt;
[…]
1.24 bijbehorend bouwwerk:
uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw of ander bouwwerk, met een dak of overkapping;
[…]
1.65 hoofdgebouw:
een gebouw dat, gelet op de bestemming, zowel ruimtelijk als functioneel als het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt;
[…]
1.121 uitbreiding van het hoofdgebouw:
iedere uitbreiding van het hoofdgebouw met twee of meer bouwlagen, hetzij aan de achterzijde, hetzij aan de zijzijde, waarbij de oppervlakte van het gebouw wordt vergroot;
[…].
17 Wonen-1
17.2.1 Hoofdgebouwen
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
a. als hoofdgebouw worden uitsluitend woningen gebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening' tevens een gebouw ten behoeve van die voorziening mag worden gebouwd;
b. een hoofdgebouw wordt in de naar de weg gekeerde bouwgrens gebouwd;
c. een hoofdgebouw wordt ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' gebouwd;
d. per bouwperceel wordt maximaal één woning gebouwd;
e. de bestaande afstand van een hoofdgebouw tot de zijdelingse perceelgrens mag niet worden verkleind;
f. voor de oppervlakte, de goothoogte, de bouwhoogte, de kapvorm en de nokrichting van hoofdgebouwen geldt de bestaande situatie.
g. de bestaande diepte van een hoofdgebouw mag niet worden vergroot.
17.4 Afwijken van de bouwregels
17.4.1 Herschikking bouwperceel
Met een omgevingsvergunning kan onder afwijking van het bepaalde in 17.2.1 worden toegestaan dat herschikking van een bouwperceel plaatsvindt, mits:
a. het grondoppervlak aan bestaande bebouwing inclusief aangebouwde bijbehorende bouwwerken, met niet meer dan 25% wordt vergroot en het te bebouwen oppervlak niet meer dan 25% van het bouwperceel bedraagt;
[…]
Artikel 28 Waarde Pro - Beschermd dorpsgezicht Broek in Waterland
28.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Beschermd dorpsgezicht Broek in Waterland' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:
het behoud, herstel en de uitbouw van de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing, als beschreven in Bijlage 1 van deze regels.
28.2 Bouwregels
Het wijzigen van bestaande bebouwing is niet toegestaan.
28.4 Afwijken van de bouwregels
Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 28.2 in die zin dat bestaande bebouwing mag worden gewijzigd, mits:
a. dit in overeenstemming is met de regels voor de betreffende bestemming, waaronder begrepen de voor die bestemming opgenomen mogelijkheden om af te wijken van de bouwregels, en;
b. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing, als beschreven in Bijlage 1 van deze regels.