Uitspraak
202005176/1/A3.
Datum uitspraak: 26 april 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 26 februari 2020 en 14 augustus 2020 in zaak nr. 19/1911 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2016 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend voor het innemen van een ligplaats met een woonschip in de Woonschepenhaven in Groningen.
Bij besluit van 27 december 2017 heeft het college het door [partij], de eigenaar en bewoner van het naast [appellant]’s schip gelegen woonschip, daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 november 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 december 2017 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het bezwaar van [partij] gegrond verklaard en de ligplaatsvergunning alsnog geweigerd.
De rechtbank heeft op 26 februari 2020 een tussenuitspraak gedaan en bij uitspraak van 14 augustus 2020 het door [appellant] tegen het besluit van 3 april 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover het de motivering betreft en bepaald dat deze motivering wordt vervangen door de motivering die in de uitspraken van 26 februari 2020 en 14 augustus 2020 is opgenomen. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] heeft een schriftelijke reactie op het hoger beroep gegeven.
Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college het besluit van 26 maart 2019 (de Afdeling leest: 3 april 2019) ingetrokken en het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 11 maart 2016 ongegrond verklaard.
Dit betekent dat de bij dat besluit aan [appellant] verleende ligplaatsvergunning herleeft. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is bij de Afdeling tegen dit besluit van rechtswege een beroep ontstaan van [partij]. [partij] heeft gronden van beroep ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 augustus 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J. Christensen en D. Marsdin, zijn verschenen. Verder is [partij], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, op de zitting gehoord.
De Afdeling heeft na de zitting het onderzoek heropend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen hebben daarop hun zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak vervolgens opnieuw op een zitting behandeld op 12 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J. Christensen en D. Marsdin, zijn verschenen. Verder is [partij], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, op de zitting gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
Inleiding
2. Deze zaak gaat over een ligplaatsvergunning die het college aanvankelijk aan [appellant] heeft verleend om aan de [locatie 1] ligplaats in te nemen met een woonschip met een lengte van 20 meter, een breedte van 5,1 meter en een hoogte van 5 meter, waarin vier zelfstandige appartementen zijn ondergebracht. [partij] is eigenaar en bewoner van een woonschip dat ligplaats heeft aan de [locatie 2], direct naast het schip waarvoor de vergunning is verleend.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 15 november 2018 heeft het college de ligplaatsvergunning alsnog geweigerd. Die weigering is door de rechtbank in stand gelaten, behoudens voor zover het de motivering betreft, reden waarom [appellant] hoger beroep heeft ingesteld. Het college heeft vervolgens de weigering weer ingetrokken, waardoor de vergunning alsnog herleeft. Hiertegen heeft [partij] beroep ingesteld.
Het hoger beroep van [appellant] en het beroep van [partij] gaan over de in artikel 7, tweede lid, onder c, van de Verordening openbaar vaarwater 2006 (hierna: de verordening) neergelegde maatvoeringseis voor woon- en bedrijfsschepen in de Woonschepenhaven, van een maximale hoogte van 5 meter boven de waterlijn over het volledige scheepsoppervlak. Daarnaast gaat het beroep van [partij] over het brandveiligheidsvereiste.
Besluitvorming college over maatvoeringseis
3. In geschil is of [appellant]’s woonschip voldoet aan de in artikel 7, tweede lid, onder c, van de verordening neergelegde maatvoeringseis voor woon- en bedrijfsschepen in de Woonschepenhaven, van een maximale hoogte van 5 meter boven de waterlijn over het volledige scheepsoppervlak. [appellant] wil in de Woonschepenhaven ligplaats innemen met een woonschip met een lengte van 20 meter, een breedte van 5,1 meter en een hoogte van 5 meter.
De weigering naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 15 november 2018 is gebaseerd op een oordeel van het college over gevolgen voor de hoogte van het woonschip van de diepgang van het woonschip in combinatie met de diepte van het water en de te verwachten fluctuaties in de waterstand. Met de huidige diepgang en hoogte van het schip en de diepte van het water in de Woonschepenhaven is het volgens het college niet mogelijk te voldoen aan de maatvoeringseis van een maximale hoogte van het schip van 5 meter boven de waterlijn. Door de sterke fluctuaties van het water in de haven zal het schip met een te grote regelmaat aan de grond komen te liggen en de maximaal toegestane hoogte boven de waterlijn worden overschreden. Door het aanslibben van de bodem in de haven in de komende jaren zal dit nog verergeren, aldus het college.
Oordeel rechtbank over de maatvoeringseis
4. In de tussenuitspraak van 26 februari 2020 heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het woonschip niet voldoet aan de maatvoeringseis die in de verordening wordt gesteld. Uit het besluit van 3 april 2019 blijkt echter niet dat daarin de belangen van [appellant] zijn meegenomen en welk gewicht aan die belangen is toegekend, aldus de rechtbank. Zij heeft het college in de gelegenheid gesteld het besluit in zoverre nader te motiveren.
5. In de uitspraak van 14 augustus 2020 heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] en het college na de tussenuitspraak hebben meegedeeld dat wordt onderzocht of het mogelijk is (een deel van) de bezwaren tegen het verlenen van de ligplaatsvergunning weg te nemen.
Het schip is verzwaard, waarna nieuwe metingen zijn verricht. De rechtbank heeft deze informatie buiten beschouwing gelaten omdat die buiten de omvang van het geding valt.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het college als nadere motivering van het bestreden besluit heeft aangevoerd dat niet eraan kan worden voorbijgegaan dat sprake is van een significante overschrijding van de maximaal toegestane hoogte van 5 meter en dat het algemeen belang dat wordt gediend met het naleven van de regels voor het innemen van ligplaatsen zwaarder moet wegen dan [appellant]’s belangen. [appellant] heeft niet uiteengezet hoe groot zijn gestelde financiële nadeel is. Het college kan niet op voorhand [appellant]’s conclusie volgen dat de enige resterende optie de vernietiging van het woonschip is, nu hij te kennen heeft gegeven over aanpassing van het schip te willen nadenken.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college met de nadere motivering het motiveringsgebrek in het besluit van 3 april 2019 heeft hersteld. Hoewel vaststaat dat [appellant] aanzienlijk in het schip heeft geïnvesteerd, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat deze investering met het intrekken van de ligplaatsvergunning (gedeeltelijk) verloren gaat. Het college heeft de belangen die zijn gemoeid met de handhaving van de maatvoeringseis voor woonschepen in de Woonschepenhaven zwaarder mogen laten wegen dan [appellant]’s belangen bij verlening van de ligplaatsvergunning, aldus de rechtbank. Zij heeft het bestreden besluit vernietigd voor wat betreft de motivering van de weigering van de ligplaatsvergunning en bepaald dat die motivering wordt vervangen door de motivering in de tussenuitspraak en de einduitspraak.
Het nadere besluit van het college van 25 november 2020
6. Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college het besluit van 3 april 2019 ingetrokken en het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 11 maart 2016 ongegrond verklaard. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat nieuwe metingen zijn verricht waaruit volgt dat geen significante overschrijding van de maximaal toegestane hoogte van 5 meter plaatsvindt. [appellant] maakt daarom aanspraak op een ligplaatsvergunning, aldus het college.
Hoger beroep [appellant]
7. [appellant] heeft hoger beroep ingesteld tegen de tussenuitspraak en einduitspraak van de rechtbank, omdat hij het er niet mee eens is dat de rechtbank de weigering van de ligplaatsvergunning in stand heeft gelaten. Omdat het college de weigering nadien heeft ingetrokken, waardoor [appellant] alsnog een ligplaatsvergunning heeft gekregen, heeft hij bereikt wat hij met het instellen van het hoger beroep wenst te bereiken. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] geen belang meer heeft bij het hoger beroep. Dit betekent dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is. Zoals ook op de zitting aan [appellant] is uitgelegd, betekent dit niet dat wat hij heeft aangevoerd over de maatvoeringseis niet in deze uitspraak wordt meegewogen. Dit zal aan de orde komen bij de beoordeling van het beroep van [partij].
Beroep [partij]
8. [partij] voert tegen het besluit van 25 november 2020 in de kern aan dat niet duidelijk is welke meetmethode het college bij de nieuwe metingen heeft toegepast om de waterdiepte en de waterlijnen vast te stellen, om vast te stellen of het woonschip drijft en of de toegestane hoogte wordt overschreden. Omdat de meetmethode onduidelijk is en de daarop gebaseerde resultaten onjuist zijn, is de conclusie van het college dat wordt voldaan aan de maatvoeringseis onjuist. Dit blijkt ook uit metingen die hij zelf heeft verricht en foto’s die hij heeft gemaakt, aldus [partij].
- Het deskundigenbericht van de STAB
9. De Afdeling heeft na de zaak op 16 augustus 2021 op zitting te hebben behandeld het onderzoek heropend. De Afdeling heeft bij brief van 30 december 2021 de STAB verzocht om een deskundigenbericht uit te brengen. De Afdeling heeft de STAB de volgende vragen voorgelegd:
"1. Kan de meetmethode (onder meer met een tachymeter) op grond waarvan het college is gekomen tot de aan het besluit van 25 november 2020 ten grondslag gelegde conclusies, als een valide meetmethode worden aangemerkt? Licht toe waarom wel/niet.
2a. Zijn de conclusies van het college verenigbaar met de bevindingen van [partij]?
2b. Indien het antwoord bevestigend is, hoe verhouden de conclusies van het college en de bevindingen van [partij] zich tot elkaar?
2c. Indien het antwoord ontkennend is, maakt dit nieuw onderzoek naar de hoogte van het schip ten opzichte van de waterlijn noodzakelijk? Licht toe waarom wel/niet.
3. Indien nieuw onderzoek noodzakelijk is, verzoekt de Afdeling de STAB daartoe over te gaan en op grond daarvan advies uit te brengen over de vraag of, en zo ja, in welke mate (hoogteoverschrijding en tijdsduur van de overschrijding) de hoogte van het schip de maximaal toegestane hoogte van 5 m ten opzichte van de waterlijn over het volledige scheepsoppervlak te boven gaat."
10. De STAB heeft bij brief van 30 april 2022 deskundigenbericht uitgebracht. De Afdeling heeft vervolgens partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze hierover naar voren te brengen.
[partij] heeft zijn beroep met betrekking tot de maatvoeringseis vervolgens toegespitst op twee aspecten van het deskundigenbericht. Ten eerste voert [partij] aan dat de STAB ten onrechte de door hem overgelegde foto’s over de zaagsnede van het woonschip niet in het onderzoek heeft betrokken. Die foto’s zijn van belang, omdat daarop te zien is dat de maatvoeringseis van 5 meter fors wordt overschreden. Ten tweede voert [partij] aan dat ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de aanwas van slib. Slibaanwas zorgt er namelijk voor dat het woonschip van [appellant] nog hoger komt te liggen, waardoor de maatvoeringseis nog vaker wordt overschreden.
Het college heeft uiteengezet dat uit het door de STAB verrichte onderzoek blijkt dat de hoogteoverschrijdingen dermate gering zijn dat dit niet in de weg staat aan verlening van de ligplaatsvergunning. Volgens het college leidt slibaanwas niet tot een verdere overschrijding van de hoogte, omdat periodiek in de Woonschepenhaven wordt gebaggerd. Ook is bij de verrichte metingen nog nooit slibaanwas geconstateerd.
[appellant] heeft uiteengezet dat aan de door [partij] overgelegde foto’s geen betekenis toekomt, omdat de context ontbreekt. Ook heeft [appellant] uiteengezet dat in het deskundigenbericht van de STAB is vermeld dat de gemiddelde hoogteoverschrijding van de maatvoeringseis 5 centimeter bedraagt. Dit komt neer op een overschrijding van de hoogte van 1%, wat volgens [appellant] dermate gering is dat dit niet in de weg mag staan aan verlening van de ligplaatsvergunning.
- Beoordeling Afdeling
11. De STAB heeft de metingen van het college en [partij] onderzocht en geconcludeerd dat het verschil in uitkomsten niet te verklaren is.
De STAB heeft daarom zelf metingen verricht en deze vergeleken met de metingen die het college en [partij] hebben verricht. Op grond van de door haar verrichte metingen heeft de STAB vastgesteld dat er sprake zou kunnen zijn van een hoogteoverschrijding bij een waterpeil van 0,45 m +NAP of lager, dat de gemiddelde overschrijdingshoogte 5 centimeter is en dat het overschrijdingspercentage in tijd gemeten gemiddeld 9,12% onderscheidenlijk 10,67% bedraagt voor de jaren 2020 en 2021. Deze percentages maken duidelijk hoeveel procent van de tijd, uitgaande van een jaar, de hoogte van 5 meter wordt overschreden. In het deskundigenbericht heeft de STAB verder opgemerkt dat door aanslibbing van de bodem in de toekomst vaker sprake zal zijn van overschrijding van de maximaal toegestane hoogte en dat de gemiddelde hoogteoverschrijding toeneemt.
Dit kan volgens de STAB echter worden voorkomen door het periodiek uitdiepen van (delen van) de Woonschepenhaven.
De Afdeling ziet in wat partijen hebben aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de STAB. De Afdeling gaat daarom uit van de door de STAB verrichte metingen. [partij] kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat de STAB zijn foto’s over de zaagsnede van het woonschip niet in het onderzoek heeft betrokken. In het deskundigenbericht zijn namelijk enkele foto’s van [partij] weergegeven. Op basis van die foto’s heeft de STAB geconcludeerd dat daaruit niet kan worden afgeleid gedurende hoeveel tijd het woonschip van [appellant] op de bodem ligt. Ook kan volgens de STAB uit de foto’s niet rechtstreeks worden afgeleid met hoeveel centimeter de maximumhoogte wordt overschreden.
12. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op de bevindingen van de STAB, zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de overschrijding van de maatvoeringseis dermate gering is dat dit niet in de weg staat aan verlening van de ligplaatsvergunning. De Afdeling acht hiertoe van belang dat de gemiddelde overschrijdingshoogte 5 centimeter bedraagt, wat een gemiddelde overschrijding van 1% van de hoogte betreft. De stelling van [partij] dat de gemiddelde overschrijding hoger is als gevolg van slibaanwas, kan hem niet baten. De STAB heeft in haar deskundigenbericht opgemerkt dat dit kan worden voorkomen door het periodiek baggeren van de Woonschepenhaven. Bovendien heeft het college onbetwist gesteld dat tot op heden geen slibaanwas is geconstateerd.
Bij haar oordeel neemt de Afdeling in ogenschouw dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder L, van de Verordening een zogeheten ‘kan-bepaling’ betreft. Dit betekent dat het college, indien een woonschip niet aan de maatvoeringseis voldoet, de vergunning kan weigeren, maar daartoe niet verplicht is.
De conclusie is dat het betoog van [partij] dat de ligplaatsvergunning niet verleend had mogen worden omdat niet wordt voldaan aan de maatvoeringseis, niet slaagt.
Brandveiligheid
13. In de uitspraak van 15 november 2018 heeft de rechtbank overwogen dat in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de verordening is bepaald dat de vergunning kan worden geweigerd indien de afstand tot de naastgelegen (woon)schepen minder dan 5 meter bedraagt. Vaststaat dat de afstand tussen [appellant]’s woonschip en de woonboot van [partij] iets meer dan 4 meter bedraagt, gemeten over de kortste afstand, tussen de wand van de opbouw van het woonschip en de omloop van de woonboot. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat in dit geval een kortere afstand dan vijf meter aanvaardbaar is, heeft het college verwezen naar een e-mail van een veiligheidsconsultant van de Veiligheidsregio Groningen (hierna: VRG) van 13 december 2017, waarin staat: "Naar onze mening is brandoverslag alleen mogelijk van opgaande gevel naar opgaande gevel en draagt het ‘omloopje’ niet bij aan een situatie die brandoverslag zou kunnen veroorzaken. In dit geval en elke andere vergelijkbare situatie zou de onderlinge afstand in het kader van brandoverslag dus bepaald moeten worden van opgaande ‘gevel’ (opbouw) tot opgaande ‘gevel’ (opbouw)". Uit de e-mail blijkt echter niet of bij de beoordeling of afwijking van de afstand in dit geval gerechtvaardigd is, behalve met de houten omloop ook rekening is gehouden met het overstek aan de bovenzijde van de woonboot van [partij], die 20 à 30 centimeter breed is. Ook op de zitting heeft het college desgevraagd geen duidelijkheid kunnen verschaffen over de vraag of met het dakoverstek rekening is gehouden. Gelet hierop is het standpunt van het college, dat afwijking van de tussenafstand van 5 meter in dit geval uit een oogpunt van brandveiligheid aanvaardbaar is, onvoldoende onderbouwd, aldus de rechtbank.
14. In het besluit van 25 november 2020 heeft het college meegedeeld dat de VRG op 25 september 2020 een hernieuwd advies heeft uitgebracht. De VRG concludeert daarin dat bij de beoordeling van het risico van brandoverslag moet worden gemeten van opgaande gevel naar opgaande gevel en dat de omloop en de dakrand geen invloed op dat risico hebben. Gelet hierop voldoet de afstand tussen [appellant]’s woonschip en de woonboot van [partij] aan het brandveiligheidsvereiste, aldus het college.
15. [partij] betoogt dat het brandveiligheidsadvies ten onrechte is gegeven zonder een bezichtiging ter plaatse door de deskundige. Deze had zich op de hoogte moeten stellen van de materialen waaruit de omloop en de dakrand zijn opgebouwd. Beide zijn deels van hout en zeer brandbaar.
Met name de dakrand, die ongeveer 30 centimeter uitsteekt en zich op een afstand van ongeveer 4,7 meter van [appellant]’s woonschip bevindt, zal bij een uitslaande brand op dat schip eenvoudig vatbaar zijn voor brandoverslag. Gelet hierop heeft het college met de verwijzing naar dit advies niet voldoende gemotiveerd waarom de kleinere dan in verband met de brandveiligheid voorgeschreven afstand tussen de woonschepen niet aan vergunningverlening in de weg staat, aldus [partij].
16. De Afdeling is van oordeel dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de VRG vanuit zijn expertise de situatie omtrent de brandveiligheid heeft beoordeeld en dat de bij de VRG bekende opbouw van de dakrand geen reden is geweest om af te wijken van het oordeel dat bij de beoordeling van het risico van brandoverslag moet worden gekeken naar de afstand tussen de opgaande gevels van de beide boten. Het college heeft zich ervan vergewist dat het advies van de VRG op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en heeft zich daarom bij de expertise van de VRG mogen aansluiten. Verder heeft de VRG geen aanleiding hoeven zien om de situatie ter plaatse te bezichtigen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie.
17. Het hoger beroep van [appellant] is niet-ontvankelijk. Het beroep van [partij] is ongegrond. Dit betekent dat de aan [appellant] verleende ligplaatsvergunning in stand blijft. De zaak is hiermee definitief beslecht.
18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [partij] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
818
BIJLAGE
Verordening openbaar vaarwater 2006
Artikel 7 Maatvoeringsbepalingen met betrekking tot woon- en bedrijfsschepen
[…]
2. Uitzondering op de toepassing van de standaardbepalingen:
[…]
c. voor de woonschepenhaven geldt een maximale lengte van 20 meter, een maximale breedte van 5.10 meter en een maximale hoogte van 5 meter boven de waterlijn, over het volledige scheepsoppervlak.
Artikel 10 Weigeringsgronden Pro vergunning of ontheffing
1. De vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd indien
[…]
L. het schip waarvoor vergunning of ontheffing wordt gevraagd, niet past binnen de maximale maatvoeringsbepalingen zoals opgenomen onder artikel 7;
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:47
1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
2. Bij de benoeming worden vermeld de opdracht die moet worden vervuld en de termijn, bedoeld in het vierde lid.
3. Van het voornemen tot het benoemen van een deskundige als bedoeld in het eerste lid wordt aan partijen mededeling gedaan. De bestuursrechter kan partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen omtrent het onderzoek binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk aan hem kenbaar te maken.
4. De bestuursrechter stelt een termijn binnen welke de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt.
5. Partijen kunnen binnen vier weken na de dag van verzending van het verslag aan hen schriftelijk hun zienswijze met betrekking tot het verslag naar voren brengen.
6. De bestuursrechter kan de in het vijfde lid bedoelde termijn verlengen.