Uitspraak
202105574/1/R1.
Datum uitspraak: 25 januari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
Buurtgroep VerkeerDdoorDiemenZuid, gevestigd te Diemen, (hierna: de Buurtgroep)
appellante,
en
de raad van de gemeente Diemen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Verkeersstructuur Diemen Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de Buurtgroep beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht op 5 april 2022 een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het STAB-verslag). De Buurtgroep heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2022, waar de Buurtgroep, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.F.A. Reichenbach, advocaat te Zwolle, en de raad, vertegenwoordigd door mr. D.C. van der Vecht en F.A. Wittekamp, bijgestaan door mr. S.A.B. Boer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan heeft als doel het mogelijk maken van wijzigingen in de bestaande verkeersstructuur in Diemen Zuid. De voornaamste reden hiervoor is volgens de plantoelichting dat de nieuwe woonwijk "Holland Park" beter aangesloten moet worden op de rest van Diemen voor (brom)fietsers, voetgangers, openbaar vervoer en al het overige gemotoriseerd verkeer. In de huidige situatie is er een wegverbinding tussen Holland Park en Diemen Centrum via Diemen Zuid. Deze route via de Boven Rijkersloot is volgens de raad minder geschikt als directe verbinding tussen deze gebieden, omdat op de Boven Rijkersloot sprake is van gemengd verkeer (zoals fietsers op de rijbaan) en van veel erfaansluitingen. De raad acht het huidige tracé van de busbaan in het gebied geschikter als directe verbinding, vanwege de vrije ligging en de aanwezigheid van een vrij liggende fietsstructuur langs deze route. Om die verbinding geschikt te maken voor alle vervoersmodaliteiten wil de raad de huidige busbaan aanpassen en ook open stellen voor ander gemotoriseerd verkeer. Het is de bedoeling dat vanaf het moment van die openstelling een snelheidsregime van 30 km per uur zal gelden. Daarnaast wordt er een rotonde ter hoogte van de Beukenhorst ingepast om de verkeersveiligheid en de doorstroming te verbeteren. Deze aanpassingen zijn niet mogelijk ingevolge de geldende "Beheersverordening Diemen Zuid" (hierna: de Beheersverordening). In de Beheersverordening hebben de gronden waarop de busbaan is gelegen de bestemming "Verkeer" met de aanduiding "busbaan". Dit stuk weg mag daardoor alleen worden gebruikt voor een doorgaande autobusroute. Het nieuwe plan maakt de door de raad gewenste aanpassingen en het door hem gewenste gebruik mogelijk.
2. De Buurtgroep bestaat uit een groep van 475 bewoners in Diemen Zuid die zich informeel hebben verenigd in verband met de wijziging van de verkeersstructuur in Diemen Zuid. De woningen van de leden van de Buurtgroep liggen alle in de nabijheid van het plangebied. De Buurtgroep vreest dat het plan een aanzienlijke aantasting van het woon- en leefklimaat met zich zal brengen door een toename van verkeer. Zij verwacht dat het geluidniveau in en bij de woningen van een deel van de leden van de Buurtgroep ontoelaatbaar zal toenemen.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De gronden van het beroep
Akoestische onderzoeken
5. De Buurtgroep betoogt dat op basis van de aan het besluit ten grondslag liggende akoestische onderzoeken niet kan worden vastgesteld dat aan de normen van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) zal worden voldaan. De Buurtgroep voert aan dat het gehanteerde verkeersmodel niet representatief is. Volgens de Buurtgroep is de huidige representatieve snelheid op dit weggedeelte niet 50 maar 40 km/uur, zodat in het akoestisch onderzoek een verkeerd uitgangspunt is genomen en de berekening van de heersende geluidbelasting te hoog uitvalt. Ter onderbouwing hiervan verwijst zij naar een rapport van Royal HaskoningDHV uit 2005 dat destijds is opgesteld in verband met de tijdelijke openstelling van de busbaan voor alle verkeer. De Buurtgroep betoogt verder dat in de akoestische onderzoeken er ten onrechte van uit wordt gegaan dat maximaal 30 km/uur zal worden gereden. Gelet hierop is de heersende geluidbelasting in de akoestische onderzoeken te hoog berekend en de toekomstige geluidbelasting te laag. Daardoor is het verschil in geluidbelasting tussen de huidige situatie en de nieuwe situatie in werkelijkheid groter dan uit de akoestische onderzoeken naar voren komt, aldus de Buurtgroep.
5.1. De raad heeft in de toelichting bij het plan uiteengezet dat voor de weg een maximum snelheid van 30 km/uur zal worden ingevoerd en dat gelet op artikel 74, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wgh de in de Wgh opgenomen geluidnormen of verplichtingen niet van toepassing zijn. Ten behoeve van de belangenafweging heeft de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening wel akoestisch onderzoek laten verrichten en de te verwachten toename van de geluidbelasting vanwege de in het plan voorziene ontwikkeling getoetst aan de normen uit de Wgh.
5.2. In opdracht van de raad is door Royal HaskoningDHV een akoestisch onderzoek gedaan naar de geluidseffecten op de woonomgeving van het te verwachten wegverkeer na openstelling van de busbaan. In het onderzoek is de huidige situatie voor peiljaar 2015 vergeleken met zowel de autonome ontwikkeling voor 2030 als de toekomstige situatie na uitvoering van de in het plan voorziene ontwikkeling met invoering van het 30 km/u-regime. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de als bijlagen bij de plantoelichting gevoegde rapporten "Akoestisch onderzoek aanpassing verkeersstructuur Diemen-Zuid" van 24 januari 2020 en "Herziening verkeersstructuur Diemen-Zuid, Openstelling busbaan voor alle verkeer, Gevolgen van het aangepaste ontwerp met nieuwe verkeersgegevens" van 1 juni 2021. Het rapport van 1 juni 2021 bevat geactualiseerde onderzoeksresultaten waarbij is uitgegaan van een gewijzigd wegontwerp van de busbaan en van de meest actuele verkeersprognoses die uit verkeersonderzoek door adviesbureau Goudappel Coffeng naar voren zijn gekomen.
5.3. De Afdeling begrijpt het betoog van de Buurtgroep aldus, dat de berekeningen in het akoestisch rapport op zichzelf niet worden betwist, maar dat volgens de Buurtgroep bij het onderzoek onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd waardoor de uitkomsten niet juist zijn. De Afdeling ziet daarvoor in wat de Buurtgroep heeft aangevoerd echter geen aanknopingspunten, behoudens waar het gaat om het vermelde onder 5.4.
In het akoestisch onderzoek is uitgegaan van de verwachte verkeersintensiteit die Goudappel Coffeng heeft berekend aan de hand van het geactualiseerde verkeersmodel Diemen 2021. Volgens deze prognose zullen in 2030 ongeveer 175 bussen en 4.800 motorvoertuigen per etmaal van de opengestelde busbaan gebruik gaan maken. In het STAB-verslag staat in 4.3.1 dat de akoestische onderzoeken zijn gebaseerd op prognoses voor de verkeersintensiteiten die zijn berekend met behulp van een verkeersmodel. Dat verkeersmodel berekent een verwachte toekomstige situatie aan de hand van een aantal vaste en variabele parameters. Volgens de STAB is er geen reden om aan te nemen dat de berekende verkeersintensiteiten zijn gebaseerd op onjuiste uitgangspunten.
Dat in de akoestische onderzoeken bij het berekenen van de heersende geluidwaarde bij de busbaan en de toekomstige geluidbelasting van de open te stellen busbaan is uitgegaan van de huidige maximaal toegestane snelheid van 50 km/uur, acht de Afdeling niet onjuist. Volgens de Buurtgroep komt uit het door haar aangehaalde onderzoek uit 2005 naar voren dat de gemiddelde snelheid op de tijdelijk voor alle verkeer opengestelde busbaan 40 km/uur was. Dat betekent echter niet dat dat ook het geval is in de situatie dat alleen bussen over de busbaan rijden en dat de raad er dus ten onrechte van is uitgegaan dat de bussen in de huidige situatie gemiddeld 50 km/uur rijden. De Afdeling acht het aannemelijk dat de dienstregeling voor de bussen is toegesneden op de geldende maximumsnelheid en dat de bussen daadwerkelijk met die snelheid rijden.
De berekeningen in de akoestische onderzoeken van Royal HaskoningDHV zijn uitgevoerd met een model dat is gemaakt met het programma WinHavik dat rekent conform het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012. In het STAB-verslag staat in 4.3 dat er geen reden is om te twijfelen aan de uitkomsten van het model. De indicatieve berekeningen van de Buurtgroep zien op een ander aantal voertuigen of een andere rijsnelheid, zodat die verder niet van belang zijn.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling in wat de Buurtgroep heeft aangevoerd in zoverre geen grond voor het oordeel dat de raad zich voor de heersende geluidbelasting en de te verwachten geluidbelasting van de in het plan voorziene ontwikkeling en de toetsing daarvan aan de normen uit de Wgh, niet heeft mogen baseren op de akoestische onderzoeken van Royal HaskoningDHV.
5.4. Over het betoog dat in de akoestische onderzoeken er ten onrechte van uit wordt gegaan dat er een maximum snelheid van 30 km/uur zal gaan gelden op de weg, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan geen verkeersbesluit is genomen tot het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/uur op de weg. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) al een concept-verkeersbesluit heeft opgesteld dat ertoe strekt dat de maximaal toegestane snelheid op de open te stellen busbaan 30 km/uur zal worden en dat dit besluit tezamen genomen zal worden met het besluit waarbij de busbaan wordt opengesteld voor alle verkeer. Het naleven van de beoogde maximumsnelheid van 30 km/uur zal worden bevorderd door het aanbrengen van snelheidsremmende maatregelen in de vorm van asverspringingen, plateaus, "ongeregelde" kruisingen met fietspaden, de aanleg van een rotonde en het situeren van de haltes van lijnbussen op de rijbaan.
De Afdeling merkt op dat het voor het beoordelen van de akoestische situatie van cruciaal belang is of na openstelling van de busbaan voor ander verkeer al dan niet een maximumsnelheid van 30 km/uur zal gelden. Zo behoeft gelet op artikel 74, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 77 van Pro de Wgh, bij het voorbereiden van de vaststelling van een bestemmingsplan geen akoestisch onderzoek te worden ingesteld als voor de desbetreffende wegen een dergelijke maximumsnelheid geldt.
In dit geval geldt voor het betrokken weggedeelte nog geen maximumsnelheid van 30 km/uur en heeft het college ook nog geen besluit genomen dat ertoe strekt dat die maximumsnelheid wordt ingevoerd zodra de openstelling van het weggedeelte voor ander gemotoriseerd verkeer dan busverkeer een feit is. Wel heeft het college een daartoe strekkend concept-besluit opgesteld. De vraag rijst of met dat laatste kon worden volstaan.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3865, overwogen dat volgens vaste jurisprudentie een redelijke wetsuitleg ertoe leidt dat aan de voorwaarden voor het aannemen van een uitzondering als bedoeld in artikel 74, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wgh ook is voldaan indien de maximumsnelheid van 30 km/uur weliswaar nog niet geldt ten tijde van de vaststelling van het plan, maar tot het instellen daarvan door het bevoegd gezag al wel is besloten. In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 1 oktober 2008 waren de wegen die door het plan mogelijk werden gemaakt echter nog niet aangelegd, zodat een 30 kilometerzone nog niet kon gelden en evenmin kon worden geëist dat het verkeersbesluit tot het instellen van een 30 kilometerzone al bij de vaststelling van het plan was genomen. Hoewel de inrichting van de open te stellen busbaan in het plangebied nog zal worden aangepast, gaat het in de voorliggende procedure om een bestaande weg. Mede in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2008 had het college er in dit geval daarom voor kunnen kiezen alvast een verkeersbesluit te nemen waarbij een 30 kilometerregime wordt vastgesteld, met dien verstande dat dat regime pas zou gaan gelden als de openstelling van de busbaan voor ander verkeer een feit is. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad er bij het vaststellen van het plan zonder een dergelijk besluit niet van uitgaan dat een maximumsnelheid van 30 km/uur zou worden ingevoerd. De omstandigheid dat het college blijkens het concept-besluit de intentie had die maximumsnelheid vast te stellen, maakt dit niet anders. Het besluit is op dit punt daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
De Afdeling realiseert zich bij het vorenstaande dat de raad - hoewel de Wgh daartoe volgens hem niet verplichtte - een akoestisch onderzoek heeft laten uitvoeren. Bij dat onderzoek is van de fictie uitgegaan dat de reguliere grenswaarden van de Wgh gelden en is aan die waarden getoetst. Dit betekent evenwel niet dat het niet uitmaakt of een maximumsnelheid van 30 km/uur wordt ingevoerd of niet. Bij het onderzoek of aan de reguliere grenswaarden wordt voldaan, is namelijk als uitgangspunt genomen dat op het weggedeelte niet harder dan 30 km/uur wordt gereden. Als er harder wordt gereden, doen zich hogere geluidniveaus op de gevels van woningen voor en stijgt het aantal gehinderde omwonenden. Onder die omstandigheid blijft relevant of al dan niet een 30 kilometerregime wordt ingevoerd en of dat voldoende vast staat.
Het betoog slaagt.
6. De Afdeling ziet vanuit het oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om in deze tussenuitspraak al een oordeel te geven over de resterende beroepsgronden. Bij die beoordeling gaat de Afdeling ervan uit dat in de toekomstige situatie op het moment dat de busbaan wordt opengesteld voor alle verkeer, daar een maximaal toegestane snelheid geldt van 30 km/uur en dat daarom de Wgh niet van toepassing is. Voor zover de Buurtgroep verwacht dat, ook als de toegestane maximum snelheid is beperkt tot 30 km/uur, in werkelijkheid harder zal worden gereden dan de te zijner tijd geldende maximumsnelheid, betreft dit een kwestie van handhaving die in de procedure tegen een bestemmingsplan niet aan de orde kan komen.
Geluidhinder overig
7. De Buurtgroep betoogt dat het openstellen van de busbaan voor al het gemotoriseerd verkeer zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de geluidhinder voor de omwonenden als geen geluidreducerende maatregelen worden getroffen. Volgens de Buurtgroep is het plan vanwege de te verwachten geluidbelasting voor omwonenden van de busbaan niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Hierover voert de Buurtgroep aan dat de raad zich bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de te verwachten extra geluidbelasting niet uitsluitend heeft mogen baseren op de normen uit de Wgh, zoals hij heeft gedaan. Om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen mag de geluidbelasting ten gevolge van een voorgenomen nieuwe ontwikkeling volgens de Buurtgroep niet groter zijn dan onder het geldende planologisch regime is toegestaan. Dat de geluidbelasting ten gevolge van de voorgenomen ontwikkeling niet groter mag worden dan de huidige geluidbelasting, volgt volgens de Buurtgroep uit de regel in de Beheersverordening die bepaalt dat de busbaan uitsluitend is bestemd als een doorgaande autobusroute en dat dat dient te gelden als een geluidproductieplafond. De raad had daarom in het kader van de belangenafweging moeten onderzoeken of geluidreducerende maatregelen de toename van de geluidbelasting vanwege het extra verkeer op de busbaan kunnen wegnemen, zodat het in de geldende Beheersverordening neergelegde geluidbeschermingsniveau voor omwonenden verzekerd blijft in het nieuwe plan. Als het plan tot overschrijding van het geldende plafond leidt, moet het plan voorzien in geluidreducerende maatregelen. Verder is volgens de Buurtgroep ten onrechte getoetst aan het reconstructiebeginsel van de Wgh en lijkt dat te zijn ingegeven om de toename van het geluidniveau met 5 dB te legitimeren.
7.1. Gelet op artikel 74, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder b, van de Wgh is deze wet niet op de desbetreffende weg van toepassing als die weg een maximumsnelheid zal krijgen van 30 km/uur. Dat neemt niet weg dat de raad de gevolgen van de extra geluidbelasting uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening moet betrekken bij de belangenafweging. Daarbij moet de raad onderbouwen dat na de herinrichting en openstelling van de busbaan voor al het gemotoriseerd verkeer nog steeds sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dat heeft de raad gedaan door de in de Wgh opgenomen grenswaarden als uitgangspunt te nemen voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de te verwachten extra geluidbelasting. De Afdeling acht dat niet onredelijk. Anders dan de Buurtgroep stelt, strekt de eis van een goede ruimtelijke ordening er niet toe dat de nieuwe ontwikkeling geen nadelige gevolgen voor omwonenden mag hebben en is de raad bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de geluidbelasting niet gebonden aan het beschermingsniveau dat de Beheersverordening biedt. Het beschermingsniveau van de Beheersverordening geldt dan ook niet als een zogenoemd geluidproductieplafond dat door het plan niet mag worden overschreden.
7.2. Op grond van artikel 100, eerste lid, van de Wgh is de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege een te reconstrueren weg, van de gevel van woningen binnen de zone 48 dB. Uit artikel 100a, eerste lid, van de Wgh volgt dat een hogere waarde dan 48 dB kan worden vastgesteld met dien verstande dat de verhoging 5 dB niet te boven mag gaan.
7.3. Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat de verandering van de busbaan in een 30 km-weg voor alle verkeer leidt tot een toename van de geluidbelasting op de gevels van meerdere omliggende woningen met meer dan 2 dB. Gelet op artikel 100, eerste lid, van de Wgh is in het akoestisch onderzoek bij de beoordeling van de toename van de geluidbelasting verder als uitgangspunt de in dat artikellid genoemde grenswaarde van 48 dB genomen. Uit het akoestisch onderzoek volgt dat voor 51 woningen sprake zal zijn van een reconstructie-effect door een toename van de geluidbelasting van meer dan 2 dB, maar die toename blijft in alle gevallen binnen de in artikel 100a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wgh toegestane toename van 5 dB. Dat betekent dat de toename in geluidbelasting als gevolg van het plan, indien de Wgh daarop van toepassing was geweest, daarmee niet in strijd is. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat het plan door de verwachte toename van geluid niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
7.4. Op grond van artikel 110a, vijfde lid, van de Wgh kan een hogere waarde, zoals bedoeld in artikel 100a, eerste lid, van de Wgh, alleen worden vastgesteld als maatregelen om de geluidbelasting vanwege de weg, van de gevel van de betrokken woningen te beperken tot de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting onvoldoende doeltreffend zijn of overwegende bezwaren ontmoeten van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard.
7.5. De raad heeft in het kader van een goede ruimtelijke ordening aansluiting gezocht bij artikel 110a, vijfde lid, van de Wgh in zoverre dat hij onderzoek heeft laten verrichten of er maatregelen getroffen kunnen worden gericht op het terugbrengen van de geluidbelasting tot de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van 48 dB bij de gevel van de woningen. In de notitie "Aanvulling op het akoestisch onderzoek aanpassing verkeersstructuur Diemen Zuid" van Royal HaskoningDHV van 6 februari 2020 (hierna: de notitie van 6 februari 2020), die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, is ingegaan op de mogelijkheden tot het treffen van bronmaatregelen, overdrachtsmaatregelen en maatregelen aan de gevel. Voor de bronmaatregelen is de mogelijkheid om een "stiller wegdek" toe te passen onderzocht. Volgens de raad is dat niet doelmatig gebleken vanwege de beperkte geluidreductie en de beperktere levensduur van het asfalt, de noodzaak tot het eerder vervangen hiervan en de daarmee samenhangende kosten. In de notitie is opgenomen dat bij het toepassen van wegdekken SMA-nl8 of SMA-nl5 reducties van maximaal 0,25 en 0,8 dB worden gerealiseerd en dat dat niet effectief is. Bij het toepassen van wegdek SMA-nl8G+ zou een reductie van maximaal 2,16 dB kunnen worden gerealiseerd. Hiermee wordt de geluidtoename niet geheel weggenomen. Ook brengt de investering in een stiller wegdektype hogere kosten met zich mee vanwege de korte levensduur. Een stil wegdek gaat over het algemeen zeven tot tien jaar mee in vergelijking met dichtasfaltbeton dat een levensduur van vijftien jaar kan hebben. De raad heeft in het nadere stuk van 31 augustus 2022 op basis van advies van zijn deskundigen toegelicht dat het toepassen van het wegdek SMA-nl8G+ niet wenselijk en ook niet praktisch uitvoerbaar is. Dit mengsel kan slecht tegen "wringend verkeer" (zoals bij rotondes en kruispunten) vanwege de holle ruimtes in het asfaltmengsel waardoor het ongeschikt is om toe te passen bij rotondes, kruisingsvakken, drempels, (scherpe) bochten en opstelvakken voor de bus. Bij wringend verkeer is de levensduur van dit asfalt volgens de raad ongeveer een jaar. De Afdeling is van oordeel dat de raad gelet op deze onderbouwing zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het toepassen van stillere wegdektypen onvoldoende doeltreffend is dan wel overwegende bezwaren van financiële bezwaren ontmoet. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat het toepassen van bronmaatregelen ter beperking van de geluidbelasting niet de voorkeur verdient.
De raad heeft in de plantoelichting gesteld dat het treffen van overdrachtsmaatregelen, zoals het plaatsen van geluidschermen tussen de weg en de woningen, in een binnenstedelijke situatie als Diemen-Zuid in het kader van sociale veiligheid en vanwege landschappelijke beperkingen bij de inpassing in de openbare ruimte, ongewenst is. De raad heeft op de zitting verder toegelicht dat het plaatsen van schermen tussen de weg en de woningen alleen zin heeft voor het reduceren van geluid bij de begane grond van de woningen en de tuinen, maar niet voor de hoger gelegen verdiepingen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat er overwegende stedenbouwkundige bezwaren bestaan tegen het treffen van overdrachtsmaatregelen. De raad was dus niet gehouden om in het treffen van dergelijke maatregelen te voorzien.
Het betoog slaagt niet.
Het borgen van de binnenwaarde
8. De Buurtgroep betoogt dat uit de akoestische rapporten blijkt dat er wat betreft de binnenwaarde van meerdere woningen mogelijk sprake zal zijn van overschrijding van de grenswaarde van 33 dB die is opgenomen in artikel 112 van Pro de Wgh, als er geen geluidreducerende maatregelen worden getroffen.
8.1. Ingevolge artikel 112, aanhef en onder a, van de Wgh, voor zover hier van belang, treft het college van burgemeester en wethouders, indien met betrekking tot aanwezige of in aanbouw zijnde woningen toepassing is gegeven aan artikel 100a, met betrekking tot de geluidwering van de gevels van de betrokken woningen maatregelen om te bevorderen dat de geluidbelasting, vanwege de weg, binnen de woning bij gesloten ramen na de reconstructie ten hoogste 33 dB bedraagt, ingeval voor de betrokken woningen bij de reconstructie voor de eerste maal een hogere waarde dan 48 dB, voor de geluidbelasting van de gevel, vanwege de weg, is vastgesteld.
8.2. De raad heeft in de plantoelichting vermeld dat door middel van nader onderzoek kan worden vastgesteld of de gevelwering van de betrokken woningen voldoende is voor een binnenwaarde van maximaal 33 dB, zoals die op grond van de Wgh geldt voor nieuwe woningen. Uitgaande van een geschatte bestaande gevelwering van maximaal 24 dB moet volgens de plantoelichting het onderzoek worden uitgevoerd bij 19 woningen. Met verwijzing naar de overgelegde bewonersbrief van 8 oktober 2021 heeft de raad toegelicht dat het college de bewoners inmiddels heeft aangeschreven en dat het college op basis van de resultaten van dit gevelonderzoek zal beoordelen of, en zo ja welke aanvullende gevelmaatregelen noodzakelijk zijn bij welke woningen om te verzekeren dat de binnenwaarde niet meer zal zijn dan 33 dB.
8.3. De Afdeling stelt voorop dat de raad in dit geval op grond van de Wgh niet verplicht is om maatregelen te treffen aan de geluidwering van de gevels van woningen om te bevorderen dat de geluidbelasting binnen de woning ten hoogste 33 dB bedraagt, maar dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening de raad wel bij de Wgh is aangesloten. De Afdeling is van oordeel dat er voorafgaand aan de vaststelling van het plan geen aanleiding bestond om eraan te twijfelen of de binnenwaarde van 33 dB in de woningen, al dan niet na het treffen van maatregelen met betrekking tot de geluidwering aan de gevels, zou kunnen worden gehaald. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan een steekproef is gedaan bij vijf representatieve complexen langs de busbaan waarbij een inschatting is gemaakt van de bestaande geluidwering van de gevels. In de notitie van 6 februari 2020 is opgenomen dat gelet op de ingeschatte bestaande geluidwering van de gevels en de maximale geluidbelasting, voor de meeste woningen langs de busbaan de binnenwaarde van 33 dB ruimschoots zal worden gehaald. Voor een beperkt aantal woningen langs de busbaan bij de Ringkade laat het onderzoek zien dat alleen onder het schuine dak op de tweede verdieping de binnenwaarde wellicht net niet gehaald zou worden. Voor deze woningen zou nader onderzoek kunnen plaatsvinden om hierover meer duidelijkheid te krijgen. Volgens de raad is het behalen van de binnenwaarde daarom zonder meer mogelijk maar is de feitelijke realisering mede afhankelijk van de vraag of de woningeigenaren toestemming geven voor het treffen van maatregelen aan hun gevels. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat het mogelijk is om, deels door het nemen van maatregelen, de maximum binnenwaarde van 33 dB in woningen te halen, en bestond verder geen aanleiding om voorafgaand aan het plan al te onderzoeken welke maatregelen daarvoor precies genomen zouden moeten worden.
Overigens heeft de raad na de vaststelling van het plan alsnog nader onderzoek laten verrichten door Royal HaskoningDHV naar de binnenwaarde bij de woningen. Uit dat rapport van 30 augustus 2022 volgt dat bij 19 van de onderzochte woningen ter plaatse van minimaal één geluidgevoelige ruimte niet zonder meer aan de binnenwaarde van 33 dB wordt voldaan. Voor deze woningen zijn aanvullende gevelmaatregelen uitgewerkt, zodat hieraan alsnog kan worden voldaan. Voor de noodzakelijk geachte aanvullende gevelmaatregelen is een raming opgesteld van € 278.156,00. De raad concludeert op basis van dit onderzoek dat voldoende vaststaat dat bij alle 51 woningen kan worden voldaan aan de binnenwaarde van 33 dB en dat de raming van de kosten ruimschoots binnen het door de raad daarvoor beschikbaar gestelde budget van € 400.000,00 valt. Het verdere onderzoek en de uitvoering van de aanvullende gevelmaatregelen zullen volgens de raad worden uitgevoerd in lijn met het Besluit geluidhinder. Daarbij is het behalen van de binnenwaarde nog steeds afhankelijk van het meewerken van de eigenaren en bewoners aan het akoestisch en bouwtechnisch onderzoek en de noodzakelijke aanvullende gevelmaatregelen.
Het betoog slaagt niet.
Belangenafweging
9. De Afdeling begrijpt het betoog van de Buurtgroep aldus dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het plan wenselijk is om de nieuwe woonwijk "Holland Park" beter aan te sluiten op de rest van Diemen voor (brom)fietsers, voetgangers, openbaar vervoer en al het overige gemotoriseerd verkeer. Volgens de raad leidt het plan tot een meer evenwichtige verdeling van verkeer door Diemen-Zuid. Door het plan is sprake is van een zekere toename van de geluidbelasting bij een aantal woningen, maar het totale aantal woningen in Diemen-Zuid waar sprake is van een geluidafname, is groter. Gelet op deze toelichting is de Afdeling van oordeel dat de raad de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig heeft hoeven achten in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Conclusie
10. Gelet op wat is overwogen in 5.4 is het besluit van 8 juli 2021 tot vaststelling van het plan in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Bestuurlijke lus
11. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
12. De raad kan daartoe onderzoeken of het college binnen die termijn alsnog een verkeersbesluit kan nemen op grond waarvan de maximaal toegestane snelheid op de open te stellen busbaan 30 km/uur zal zijn. De Afdeling geeft daarbij mee dat voor het te nemen verkeersbesluit niet is vereist dat het besluit direct in werking treedt. Voor de inwerkingtreding van het besluit kan bijvoorbeeld een koppeling kunnen worden gemaakt met het moment waarop uitvoering is gegeven aan het plan.
13. De raad dient de Afdeling en de Buurtgroep de uitkomst van het onderzoek mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Bij de voorbereiding ervan hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Diemen op:
- om binnen 8 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 8 juli 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Verkeersstructuur Diemen Zuid" te herstellen, en;
- de Afdeling en de Buurtgroep VerkeerDdoorDiemenZuid de uitkomst daarvan mee te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld op 17 januari 2023 door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
195-970
BIJLAGE - wettelijk kader
Wet geluidhinder
Artikel 1, eerste lid,
[…]
reconstructie van een weg: een of meer wijzigingen op of aan een aanwezige weg ten gevolge waarvan uit akoestisch onderzoek als bedoeld in artikel 77, eerste lid, onder a, en artikel 77, derde lid, blijkt dat de berekende geluidbelasting vanwege de weg in het toekomstig maatgevende jaar zonder het treffen van maatregelen ten opzichte van de geluidbelasting die op grond van artikel 100 dan Pro wel het bepaalde krachtens artikel 100b, aanhef en onder a, als de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting geldt met 2 dB of meer wordt verhoogd;
[…]
Artikel 74, eerste en tweede lid,
1. Een weg heeft een zone die zich uitstrekt vanaf de as van de weg tot de volgende breedte aan weerszijden van de weg:
a. in stedelijk gebied
1. Voor een weg, bestaande uit een of twee rijstroken of een of twee sporen: 200 meter;
[…]
2. Het eerste lid geldt niet met betrekking tot een weg:
[…]
b. waarvoor een maximum snelheid van 30 km per uur geldt.
Artikel 99, eerste lid,
1. Tot reconstructie van een weg wordt, indien binnen de aanwezige of toekomstige zone van die weg woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen of geluidsgevoelige terreinen aanwezig, in aanbouw of geprojecteerd zijn, niet overgegaan dan in overeenstemming met een bestemmingsplan of een besluit tot vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening dat in de reconstructie voorziet dan wel met een besluit van burgemeester en wethouders, met overeenkomstige toepassing van artikel 81 genomen Pro naar aanleiding van een door de wegbeheerder aan burgemeester en wethouders gedane mededeling van zijn voornemen en na een met overeenkomstige toepassing van artikel 80 ingesteld Pro onderzoek."
Artikel 100, eerste lid,
Behoudens het tweede en derde lid is de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege een te reconstrueren weg, van de gevel van woningen binnen de zone 48 dB."
Artikel 100a, eerste lid, aanhef en onder a
1. Voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van de gevel van woningen kan een hogere waarde dan de ingevolge artikel 100 geldende Pro worden vastgesteld, met dien verstande dat:
a. de verhoging 5 dB niet te boven mag gaan, […]"
Artikel 110a, eerste en vijfde lid,
1. Burgemeester en wethouders zijn binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting.
[…]
5. Het eerste en tweede lid vinden slechts toepassing indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein, de weg of spoorweg, van de gevel van de betrokken woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen onderscheidenlijk aan de grens van de betrokken geluidsgevoelige terreinen tot de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de in dit lid bedoelde bevoegdheid enkel in bij die maatregel aan te geven gevallen kan worden toegepast.
Artikel 112
Indien met betrekking tot aanwezige of in aanbouw zijnde woningen toepassing is gegeven aan artikel 100a treffen burgemeester en wethouders met betrekking tot de geluidwering van de gevels van de betrokken woningen maatregelen om te bevorderen dat de geluidbelasting, vanwege de weg, binnen de woning bij gesloten ramen na de reconstructie ten hoogste bedraagt:
a. ingeval voor de betrokken woningen bij de reconstructie voor de eerste maal een hogere waarde dan 48 dB, voor de geluidbelasting van de gevel, vanwege de weg, is vastgesteld: 33 dB;
[…]