Uitspraak
202105311/1/A3.
Datum uitspraak: 13 september 2023
Datum uitspraak: 13 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], beiden wonend te [woonplaats land],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juni 2021 in zaken nrs. 20/4698 en 20/4699 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
de minister van Financiën.
Procesverloop
Bij besluiten van 8 juni 2020 heeft de minister de verzoeken van [appellant A] en [appellante B] om kennisneming van hen betreffende verwerkte politiegegevens toegewezen.
Bij uitspraak van 18 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 8 augustus 2023 behandeld, waar [appellant A] en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. I.A. Huppertz, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellant A] en [appellante B] hebben de minister bij brieven van 4 februari 2020 verzocht om hen te laten weten welke hen betreffende persoonsgegevens de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (hierna: de FIOD) in bezit heeft en verwerkt. Daarnaast hebben zij verzocht om op kantoor inzage te krijgen van bij de FIOD in bezit zijnde of verwerkte persoonsgegevens die over hen gaan.
Besluitvorming
2. De FIOD heeft een zoekslag uitgevoerd binnen de geautomatiseerde verwerkingen. Daaruit is een aantal op [appellant A] en [appellante B] betrekking hebbende persoonsgegevens naar voren gekomen. Wegens de maatregelen in het kader van de Covid-pandemie heeft de minister laten weten dat het niet mogelijk is om op korte termijn fysiek inzage te geven op kantoor. De minister heeft bij besluiten van 8 juni 2020 aan [appellant A] en [appellante B] daarom overzichten van die persoonsgegevens verstrekt. Daarnaast heeft de minister te kennen gegeven dat er gegevens worden verwerkt van een aantal ondernemingen die dusdanig met [appellant A] en [appellante B] zijn verbonden, dat hij die gegevens als persoonsgegevens aanmerkt. Die gegevens heeft hij in de bijlage bij zijn besluiten opgenomen.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister geen fysieke inzage heeft hoeven verlenen in alle documenten waar de persoonsgegevens van [appellant A] en [appellante B] in voorkomen. Hij heeft kunnen volstaan met het geven van een volledig overzicht. Het overzicht volstaat omdat daarin onder andere informatie is opgenomen over de bewaartermijnen en het doel van de verwerking. In het besluit staat daarnaast aan welke bevoegde autoriteiten persoonsgegevens van hen zijn verstrekt, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. [ appellant A] en [appellante B] betogen dat de minister geen wettelijke grondslag heeft om het geven van fysieke inzage te weigeren. Hij heeft wegens de Covid-pandemie geen inzage gegeven, maar volstaan met het geven van een overzicht. [appellant A] en [appellante B] willen echter dat de minister hen alsnog fysieke inzage geeft.
Verder betogen [appellant A] en [appellante B] dat de minister ten onrechte een beperkte uitleg geeft aan het begrip ‘persoonsgegeven’. Volgens hen moet aangesloten worden bij de uitleg van dit begrip zoals dat wordt gehanteerd bij de toepassing van de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Zij verwijzen daarbij naar het arrest van het gerechtshof Den Haag van 17 september 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:2398, en het arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017, Nowak, ECLI:EU:C:2017:994. Uit die rechtspraak volgt dat ook beschrijvingen, opmerkingen en meningen over de betrokkene aangemerkt moeten worden als persoonsgegevens.
Ten slotte betogen [appellant A] en [appellante B] dat zij met de door de minister verstrekte overzichten geen enkele mogelijkheid hebben om te controleren of de inzage volledig is. De rechtbank heeft dat ook niet kunnen controleren. De vraag of volledige inzage is gegeven kan alleen worden beantwoord als de minister inzage geeft in alle stukken waarin hun persoonsgegevens zijn verwerkt of door het opstellen en overleggen van een volledige opsomming van alle documenten en bestanden waarin dergelijke persoonsgegevens zijn verwerkt, aldus [appellant A] en [appellante B].
Beoordeling hoger beroep
Heeft de minister mogen volstaan met het geven van een overzicht?
5. De minister heeft in beginsel mogen volstaan met het geven van een overzicht van de persoonsgegevens die door de FIOD zijn verwerkt. Daarvoor is het volgende van belang.
5.1. In artikel 25, eerste lid, van de Wet politiegegevens (hierna: Wpg) staat:
"De betrokkene heeft het recht om (…) uitsluitsel te verkrijgen over de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om die persoonsgegevens in te zien (…)."
Dit artikel is een implementatie van artikel 14 van Pro Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (hierna: de Richtlijn). Dat betekent dat artikel 25, eerste lid, van de Wpg conform artikel 14 van Pro de Richtlijn moet worden uitgelegd.
5.2. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat voor de uitlegging van een bepaling van het recht van de Europese Unie niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de context ervan, en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt en de ontstaansgeschiedenis van de regeling (zie het arrest van 11 april 2019, Tarola, ECLI:EU:C:2019:309, punt 37).
5.3. Omdat de bepalingen van het Unierecht in verschillende talen zijn opgesteld en de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn, vereist uitlegging van een bepaling van Unierecht ook een vergelijking van de verschillende taalversies (vgl. het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 2021, ECLI:EU:C:2021:799, Consorzio, punten 42-44). In de Nederlandse versie van artikel 14 van Pro de Richtlijn wordt gesproken over het ‘inzien van persoonsgegevens’. In de Duitse, Engelse en Franse tekst van artikel 14 gaat Pro het over: ‘Auskunftsrecht’, ‘right of access’ en ‘droit d’accès’. De Duitse, Engelse en Franse taalversies hebben dus een andere strekking dan de Nederlandse tekst, die uit lijkt te gaan van een recht op fysieke inzage.
5.4. Artikel 14 van Pro de Richtlijn moet gelet op de noodzaak van een eenvormige uitlegging van verschillende taalversies, als daartussen verschillen bestaan, worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404). In dit geval is overweging 43 van de Richtlijn daarvoor van belang. Daarin staat:
" (…) Om aan dit recht te voldoen, volstaat het dat aan de betrokkene in een begrijpelijke vorm een volledig overzicht van die gegevens wordt verstrekt, dat wil zeggen in een vorm die de betrokkene in staat stelt kennis te nemen van deze gegevens en na te gaan of deze juist zijn en overeenkomstig deze richtlijn zijn verwerkt, zodat hij in voorkomend geval de hem uit hoofde van deze richtlijn toegekende rechten kan uitoefenen. Dat overzicht kan worden verstrekt in de vorm van een kopie van de persoonsgegevens die worden verwerkt."
5.5. Gelet op de verschillende taalversies en wat in overweging 43 van de Richtlijn staat, moet artikel 25, eerste lid, van de Wpg zo uitgelegd worden dat het [appellant A] en [appellante B] niet zonder meer recht geeft om op kantoor fysieke inzage in de documenten te krijgen. De wetgever heeft in de geschiedenis van totstandkoming van artikel 25 van Pro de Wpg ook verwezen naar overweging 43 van de Richtlijn (Kamerstukken II, 2017/18, 34 889, nr. 3, blz. 78 e.v.). Het is de minister weliswaar toegestaan om op kantoor fysieke inzage te geven, maar hij kan ook volstaan met het geven van een overzicht van de persoonsgegevens, mits dit overzicht in een begrijpelijke vorm en volledig is. Dat betekent dat de minister in beginsel heeft mogen volstaan met het geven van een overzicht van de persoonsgegevens. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Hierna beoordeelt de Afdeling of het overzicht van de persoonsgegevens in een begrijpelijke vorm is opgesteld en of het volledig is.
Het betoog slaagt niet.
Hebben [appellant A] en [appellante B] een volledig overzicht gehad?
6. [ appellant A] en [appellante B] hebben geen volledig overzicht gehad van hun persoonsgegevens die door de FIOD zijn verwerkt. Daarvoor is het volgende van belang.
6.1. Zoals de minister tijdens de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, is hij bij het geven van inzicht in welke persoonsgegevens worden verwerkt uitgegaan van de definitie van persoonsgegeven ‘in ruime zin’. De minister heeft daarbij verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017, Nowak, ECLI:EU:C:2017:994, onder 34, waarin staat dat het begrip persoonsgegeven een ruime betekenis heeft. Hij heeft toegelicht dat hij niet alleen inzicht heeft gegeven in de verwerkte naam-, adres- en woonplaatsgegevens (hierna: de NAW-gegevens), maar ook in subjectieve informatie zoals meningen of beoordelingen die over [appellant A] en [appellante B] gaan. De FIOD beschikt volgens de minister niet over meer persoonsgegevens. Hij heeft een opsomming van alle persoonsgegevens in de overzichten opgenomen. Die opsomming volstaat, aldus de minister. [appellant A] en [appellante B] zijn het niet eens met de minister.
6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1278, onder 6.5, geldt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
6.3. [appellant A] en [appellante B] hebben aannemelijk gemaakt dat er meer documenten met persoonsgegevens onder de FIOD zouden moeten berusten. Het gaat dan expliciet om documenten met beschrijvingen, opmerkingen, beoordelingen en dergelijke over [appellant A] en [appellante B]. De minister heeft in de besluiten van 8 juni 2020 bijna uitsluitend inzicht gegeven in de NAW-gegevens die door de FIOD worden verwerkt en alleen op grond van artikel 27 van Pro de Wpg geen inzicht gegeven in de verwerking van de persoonsgegevens van derden. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat er niet meer persoonsgegevens zijn aangetroffen omdat het dossier van [appellant A] en [appellante B] al in een vroeg stadium is overgedragen aan het Openbaar Ministerie. Als dat het geval is, dan is het aannemelijk dat er in ieder geval - dus niet uitsluitend - een e-mailbericht of brief van de FIOD naar het Openbaar Ministerie is gestuurd waarmee het dossier is overgedragen. De informatie in dit bericht is aan te merken als een persoonsgegeven omdat het over [appellant A] en [appellante B] gaat. Een dergelijk bericht met die informatie is niet in de door de minister gegeven overzichten opgenomen. Als de FIOD niet (meer) over het bericht beschikt, moet de minister daarvoor een motivering geven. Verder hebben [appellant A] en [appellante B] erop gewezen dat de FIOD verschillende (interne) procedures heeft voor het doen van onderzoek tijdens de opsporingsfase. Het kan niet anders dan dat daarover documenten moeten zijn voordat het dossier aan het Openbaar Ministerie werd overgedragen en er een strafdossier is opgemaakt, aldus [appellant A] en [appellante B]. Met deze toelichting hebben [appellant A] en [appellante B] aannemelijk gemaakt dat er, in tegenstelling tot de uitkomst van het onderzoek van de minister, documenten bij de FIOD zouden moeten zijn met daarin hun persoonsgegevens. De minister heeft die informatie niet in de overzichten opgenomen. Als die documenten er niet zijn, dan moet de minister motiveren waarom die documenten er niet (meer) zijn. De stelling dat het dossier maar kort bij de FIOD heeft gelegen, is daarvoor onvoldoende.
6.4. [appellant A] en [appellante B] hebben verder terecht betoogd dat de door de minister gegeven overzichten met een opsomming van hun persoonsgegevens niet volstaan omdat die niet specifiek genoeg zijn. De minister heeft in de besluiten van 8 juni 2020 weliswaar vermeld dat persoonsgegevens van [appellant A] en [appellante B] zijn verstrekt aan de Belastingdienst en de bevoegde autoriteiten van onder andere Duitsland en Jersey, maar hij heeft niet vermeld welke specifieke persoonsgegevens met welke autoriteiten of organisaties zijn gedeeld. Daarbij is ook niet duidelijk in welke documenten de persoonsgegevens zijn opgenomen en van welke datum die documenten zijn. Met de enkele verwijzing naar de in de Wpg opgenomen bewaartermijnen heeft de minister onvoldoende inzicht gegeven in de periode dat de persoonsgegevens van [appellant A] en [appellante B] nog worden bewaard. Daarvoor is het immers van belang om te weten vanaf welke datum de persoonsgegevens worden bewaard. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, worden [appellant A] en [appellante B] daardoor beperkt in de uitoefening van hun rechten op grond van de Wpg.
Het betoog slaagt.
Slotsom
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en de beroepen tegen de besluiten van 8 juni 2020 gegrond verklaren. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. De minister zal opnieuw op de verzoeken van [appellant A] en [appellante B] moeten beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak in overweging 6.3 en 6.4 is overwogen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
8. De Afdeling ziet aanleiding om met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juni 2021 in zaak nrs. 20/4698 en 20/4699;
III. verklaart de beroepen tegen de besluiten van de minister van Financiën van 8 juni 2020 gegrond;
IV. vernietigt die besluiten;
V. draagt de minister van Financiën op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. bepaalt de minister van Financiën aan [appellant A] en [appellante B] het door hun voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 626,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
voorzitter
w.g. Meerman
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
960