Uitspraak
202102196/1/R4.
Datum uitspraak: 4 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Dinteloord, gemeente Steenbergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 februari 2021 in zaak nr. 20/906 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2019 heeft het college onder meer het verzoek van [appellante] om het stellen van een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) voor haar aardappelgroothandel aan de Havenweg 35-47 in Dinteloord, afgewezen.
Bij besluit van 31 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 mei 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Oostvogels, ing. L. Backx en C. Franken, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Aan de [locatie] in Dinteloord is al meer dan 40 jaar een aardappelgroothandel gevestigd. Sinds 2014 wordt de aardappelgroothandel geëxploiteerd door [appellante] en daarvoor door [bedrijf].
Op 19 april 2019 heeft [appellante] het college verzocht om bij maatwerkvoorschrift te bepalen dat zij maximaal twaalf dagen per jaar in de avondperiode de op grond van het Activiteitenbesluit geldende geluidgrenswaarde voor het maximale geluidsniveau mag overschrijden om daarmee mogelijk te maken dat er op twaalf avonden in het oogstseizoen tien vrachtwagenbewegingen kunnen plaatsvinden. Het oogstseizoen is, afhankelijk van het weer, in oktober en november. Volgens tabel 7.3 van het akoestisch rapport van Wematech Milieu Adviseurs van 10 april 2019 worden daardoor en door de overige activiteiten in de avondperiode maximale geluidsniveaus van 69 dB(A) tot 74 dB(A) veroorzaakt op de gevels van de dichtstbijzijnde woningen. Op grond van artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit geldt voor de inrichting in de avondperiode een geluidgrenswaarde van 65 dB(A) op de gevel van gevoelige gebouwen. [appellante] heeft het college verzocht om bij maatwerkvoorschrift toe te staan dat zij maximaal twaalf dagen per jaar in afwijking daarvan de maximale geluidsniveaus in tabel 7.3 van het akoestisch rapport mag veroorzaken op de desbetreffende woningen. Op grond van artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit kan het college onder meer in afwijking van de waarden in artikel 2.17, bij maatwerkvoorschrift voor bepaalde activiteiten in een inrichting andere waarden voor het maximaal geluidsniveau vaststellen en kan het daarbij voorschriften vaststellen met betrekking tot de duur van de activiteiten, het treffen van maatregelen, de tijdstippen waarop de activiteiten plaatsvinden of het vooraf melden per keer dat de activiteit plaatsvindt.
1.1. Bij het besluit van 15 augustus 2019 heeft het college het verzoek afgewezen. Daaraan heeft het college in de kern ten grondslag gelegd dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie het hele jaar door al erg hoog is, met name door vervoersbewegingen, dat omwonenden daar al geruime tijd geluidsoverlast van ondervinden en dat het daarom geen hoger maximaal geluidsniveau wil toestaan voor twaalf avonden per jaar. Daarbij wijst het college erop dat uit de bij het verzoek gevoegde akoestische gegevens niet kan worden opgemaakt dat in de woningen een acceptabel geluidsniveau kan worden gewaarborgd. Volgens het college zijn de activiteiten die mogelijk zouden worden gemaakt door het verzochte maatwerkvoorschrift geen activiteiten die reeds eerder waren vergund.
Bij het besluit op bezwaar van 31 december 2019 is deze afwijzing in stand gebleven.
1.2. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard omdat [appellante] op grond van het Activiteitenbesluit het hele jaar door al veel geluid mag produceren en haar belang om twaalf avonden per jaar meer geluid te produceren door tien extra vrachtwagenbewegingen, volgens de rechtbank niet opweegt tegen het belang van omwonenden bij het niet toestaan van die extra vrachtwagenbewegingen. Daarbij betrekt de rechtbank onder meer dat op grond van artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Activiteitenbesluit in de dagperiode geen grenswaarde geldt voor de maximale geluidsniveaus die worden veroorzaakt door laad- en losactiviteiten en bepaalde vervoersbewegingen.
Wettelijk kader
2. De relevante bepalingen van het Activiteitenbesluit, zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De belangenafweging van het college
3. [appellante] betoogt in de kern dat het college haar verzoek om het stellen van het door haar gewenste maatwerkvoorschrift ten onrechte heeft afgewezen. Zij stelt dat de belangenafweging van het college ondeugdelijk is omdat het college haar belang onvoldoende heeft meegewogen. Volgens haar heeft de rechtbank dat miskend en is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op haar centrale beroepsgrond dat er redelijkerwijs geen reden is om een zo gering aantal vrachtwagenbewegingen niet toe te staan.
[appellante] haar belang is erin gelegen dat er in het oogstseizoen in een kort tijdsbestek een grote aanvoer van aardappelen verwerkt moet worden en dat dat alleen kan wanneer er dan in de avondperiode meer vrachtwagenbewegingen zijn toegestaan. [appellante] wijst er daarbij op dat haar voorgangster Verhagen op grond van de op 16 november 1999 voor de inrichting verleende omgevingsvergunning elke avondperiode 24 en elke nachtperiode 14 vrachtwagenbewegingen mocht laten plaatsvinden en in het oogstseizoen een ongelimiteerd aantal. Volgens haar zijn deze vervoersbewegingen destijds uitdrukkelijk vergund, ondanks dat de geluidbelasting hiervan bekend was. Zij wijst erop dat in het akoestisch rapport van 20 april 1998, dat ten grondslag ligt aan de vergunning, staat dat het bedrijf te maken heeft met seizoensinvloeden waarbij er tijdelijk meer transportbewegingen zijn, maar dat deze bijzondere bedrijfssituatie in het akoestisch onderzoek buiten beschouwing is gelaten vanwege het incidentele karakter daarvan. Verder wijst zij erop dat in de vergunning uitdrukkelijk is overwogen dat het reguliere aantal verkeersbewegingen in de avond- en nachtperiode beperkt of verboden zou moeten worden om te kunnen voldoen aan de grenswaarden uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening en dat door zo'n beperking of verbod een adequate bedrijfsvoering niet meer mogelijk is.
Volgens [appellante] werden de transporten in de avond- en nachtperiode ook nog toegestaan nadat de inrichting onder het Activiteitenbesluit was komen te vallen, aangezien er toen niet handhavend tegen werd opgetreden. [appellante] stelt dat het college hierdoor en door de eerder geldende omgevingsvergunning het vertrouwen heeft gewekt dat haar zou worden toegestaan om maximaal twaalf keer per jaar tien vrachtwagenbewegingen te laten plaatsvinden in de avondperiode. Hierbij verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, over het vertrouwensbeginsel.
Verder betoogt [appellante] dat het college ten onrechte de binnenwaarde in de omliggende woningen bij zijn besluit heeft betrokken. Daarbij wijst zij erop dat bij het vaststellen van maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit, niet het vereiste geldt dat de binnenwaarde maximaal 35 dB(A) mag bedragen. Daarom is volgens haar ten eerste de gevelisolatie van de omliggende woningen niet van belang. Ten tweede heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat zij niet heeft onderbouwd dat de gevelisolatie van de omliggende woningen tenminste 25 dB(A) bedraagt. Zij stelt dat uit het akoestisch rapport van 21 april 1999 volgt dat dat het geval is.
3.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
De Afdeling stelt vast dat de op 16 november 1999 verleende omgevingsvergunning als gevolg van een wijziging van het Activiteitenbesluit van rechtswege is vervallen. Op grond van het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 6.1, eerste lid van het Activiteitenbesluit, golden de geluidsvoorschriften bij die vergunning na de wijziging nog drie jaar als maatwerkvoorschriften. De vergunning noch de omstandigheid dat de geluidsvoorschriften nog drie jaar golden als maatwerkvoorschriften maken dat sprake is van een toezegging of gedraging van het college waaruit [appellante] kon afleiden dat het college later, na het van rechtswege vervallen van die vergunning, het nu door haar gewenste maatwerkvoorschrift zou vaststellen. Dat die vergunning eerder een bepaald aantal vrachtwagenbewegingen toestond, kan daarom niet het vertrouwen wekken dat na het vervallen van die vergunning bepaalde activiteiten zouden worden toegestaan door middel van een ander besluit. Ook door na het vervallen van de vergunning niet handhavend op te treden tegen de voortzetting van de transporten in de avond en nacht, heeft het college niet het vertrouwen gewekt die activiteiten uitdrukkelijk toe te zullen staan door middel van een maatwerkvoorschrift. Anders dan [appellante] stelt, heeft het college dus niet het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat haar zou worden toegestaan om maximaal twaalf keer per jaar tien vrachtwagenbewegingen te laten plaatsvinden in de avondperiode. Dit betekent echter niet dat de omstandigheid dat deze vrachtwagenbewegingen jarenlang wel waren toegestaan, geen rol behoort te spelen bij de belangenafweging om die vrachtwagenbewegingen nu al dan niet opnieuw toe te staan.
Het betoog faalt in zoverre.
3.2. [appellante] betoogt in het kader van het beroep op het vertrouwensbeginsel nog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij had moeten weten dat de inrichting vanaf 1 januari 2014 aan het Activiteitenbesluit moest voldoen. Zij stelt dat dat haar niet direct duidelijk kon zijn, onder meer omdat het college er zelf op 6 februari 2014 nog van uitging dat de omgevingsvergunning nog gold. Omdat uit overweging 3.1 blijkt dat geen sprake is van toezeggingen of andere uitlatingen of gedragingen is niet meer van belang of er gedragingen zijn die aan het college konden worden toegerekend en of [appellante] had moeten weten dat dit niet kon, omdat hij volgens de rechtbank hoe dan ook aan het Activiteitenbesluit moest voldoen.
3.3. [appellante] stelt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op haar beroepsgrond dat er redelijkerwijs geen reden is om een zo gering aantal verkeersbewegingen voor maar een korte tijd, namelijk alleen in het oogstseizoen, niet toe te staan. Ook het college is in de besluiten niet uitdrukkelijk ingegaan op de omstandigheid dat voor slechts twaalf avonden per jaar is gevraagd om een hogere grenswaarde voor het maximale geluidsniveau. Daarbij is het college ook niet ingegaan op de door [appellante] in haar verzoek gestelde omstandigheid dat het niet mogelijk is om de geluidbelasting van de vrachtwagenbewegingen verder terug te brengen en dat zij het aantal vrachtwagenbewegingen op die maximaal twaalf avonden in het oogstseizoen niet verder kan terugbrengen zonder haar bedrijf mogelijk te moeten sluiten. Daarbij komt volgens [appellante] betekenis toe aan de omgevingsvergunning van 16 november 1999, waaruit blijkt dat het college destijds de noodzaak van avondtransporten in het oogstseizoen inzag en daarom daaraan in de vergunning geen beperkingen stelde.
Het standpunt van het college dat de activiteiten die het door [appellante] gevraagde maatwerkvoorschrift mogelijk moet maken, geen activiteiten zijn die reeds eerder waren vergund, is onjuist. Uit de op 16 november 1999 verleende omgevingsvergunning en het daaraan ten grondslag liggende akoestische rapport blijkt dat eerder jaarrond een groot aantal vrachtwagenbewegingen in de avond- en nachtperiode werden toegestaan en dat dat er in het oogstseizoen nog meer mochten zijn, namelijk een onbeperkt aantal waarvoor ook geen geluidgrenswaarden golden. Het in het oogstseizoen maximaal twaalf keer per jaar laten plaatsvinden van tien vrachtwagenbewegingen in de avondperiode, wat [appellante] nu wenst te mogen doen, was eerder dus vergund. Dat de vrachtwagens toen een andere route over het terrein reden en de geluidbelasting op de omliggende woningen daardoor anders was, zoals het college stelt, doet er niet aan af dat de activiteiten op zichzelf waren vergund. Door ervan uit te gaan dat de vrachtwagenbewegingen in de avondperiode in het oogstseizoen niet eerder waren vergund, heeft het college het besluit van 31 december 2019 onzorgvuldig voorbereid.
Het college heeft in de besluiten uitgebreid uiteengezet dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege de inrichting, inclusief de transportbewegingen, het hele jaar door al erg hoog is en bij vaststelling van het door [appellante] gewenste maatwerkvoorschrift gedurende maximaal twaalf dagen per jaar nog hoger zou zijn. Toch heeft het college daarmee geen toereikende motivering gegeven voor zijn weigering een maatwerkvoorschrift vast te stellen. Het gaat immers om de incidentele bedrijfssituatie, die maximaal twaalf avonden per jaar, enkel in het oogstseizoen in de maanden oktober en november, een hoger maximaal geluidsniveau veroorzaakt. Het college heeft daarbij niet duidelijk gemaakt waarom het belang van de omwonenden om op specifiek die twaalf avonden in het oogstseizoen geen hogere geluidbelasting te ervaren, zwaarder weegt dan het belang van [appellante] om haar bedrijf op die plek voort te kunnen zetten. Dat geldt in het bijzonder in het licht van de omstandigheid dat er eerder veel meer vrachtwagenbewegingen in de avondperiode mochten plaatsvinden, ondanks de daardoor veroorzaakte geluidhinder voor de omwonenden. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat op de zitting is gebleken dat het aantal woningen en de situering daarvan ten opzichte van het bedrijf in de tussentijd niet is veranderd. Bovendien stond in de vergunning van 16 november 1999 uitdrukkelijk dat de vrachtwagenbewegingen in de avondperiode noodzakelijk zijn voor een adequate bedrijfsvoering.
Hoewel bij het vaststellen van maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit geen maximale binnenwaarde geldt, mocht het college de door hem wenselijk geachte binnenwaarde in zijn belangenafweging betrekken. Het college heeft echter niet duidelijk gemaakt waarom het zoveel gewicht toekent aan de omstandigheid dat de door hem wenselijk geachte binnenwaarde van 30 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en 50 dB(A) voor het maximaal geluidsniveau bij de omliggende woningen zou worden overschreden als er in de avondperiode tien vrachtwagenbewegingen plaatsvinden. Volgens het college zou het leefklimaat bij die woningen daardoor te nadelig worden beïnvloed. Het college heeft daarbij echter ten onrechte niet betrokken dat de overschrijding daarvan slechts twaalf avonden per jaar, enkel in het oogstseizoen, optreedt.
De rechtbank heeft in het kader van de discussie over de binnenwaarde terecht overwogen dat [appellante] niet heeft onderbouwd dat de gevelisolatie van de omliggende woningen tenminste 25 dB(A) bedraagt. Anders dan [appellante] stelt, volgt uit het akoestisch rapport van 21 april 1999 niet wat de gevelisolatie van de omliggende woningen is. In dit rapport voor de beoordeling van de indirecte hinder, de geluidbelasting berekend van een vrachtwagen die van of naar de inrichting rijdt. Uit dit rapport blijkt wat het verschil is tussen de geluidbelasting van enkel die activiteit vóór de gevels en binnen in de woningen. Dat verschil is niet hetzelfde als de isolatiewaarde die de gevel heeft.
Tot slot heeft het college niet onderzocht of de hinder voor de omwonenden beperkt zou kunnen worden door bij het door [appellante] gewenste maatwerkvoorschrift voorschriften te stellen over de duur van de activiteiten en de tijdstippen waarop ze plaatsvinden, het treffen van maatregelen en het vooraf melden van de activiteiten, zoals mogelijk is op grond van artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit.
Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zijn besluit van 31 december 2019 in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig heeft voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van die wet niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 31 december 2019 vernietigen.
Het college moet, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 15 augustus 2019.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
5. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 februari 2021 in zaak nr. 20/906;
III. verklaart het beroep bij de rechtbank gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen van 31 december 2019, kenmerk 19091453;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Kors
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
687-991
BIJLAGE
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.17
1 Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
[…]
5 In afwijking van het eerste, tweede en derde lid geldt voor een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht, niet zijnde een glastuinbouwbedrijf dat is gelegen in een glastuinbouwgebied, dat:
a. voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de vast opgestelde installaties en toestellen, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17e, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
b. voor het maximaal geluidsniveau (Lamax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17f, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
c. de in de periode tussen 06.00 uur en 19.00 uur in tabel 2.17f opgenomen waarden niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten, alsmede op het in en uit de inrichting rijden van landbouwtractoren of motorrijtuigen met beperkte snelheid;
[…]
Artikel 2.20
1 […]
6 In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift voor bepaalde activiteiten in een inrichting, anders dan festiviteiten als bedoeld in artikel 2.21, andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen. Het bevoegd gezag kan daarbij voorschriften vaststellen met betrekking tot de duur van de activiteiten, het treffen van maatregelen, de tijdstippen waarop de activiteiten plaatsvinden of het vooraf melden per keer dat de activiteit plaatsvindt.
7 […]